개발행위허가 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○○○동 ☆☆☆번지 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자로, 2021. 10. 21. 제1종근린생활시설 부지조성을 목적으로 개발행위허가 신청하였다. 이에 피청구인은 2021. 11. 5. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다.) 제56조에 따른 개발행위허가를 받는 경우 대지와 도로의 관계는 「건축법」에 적합하여야 하나, 관계부서 협의 결과 이 사건 토지와 접해 있는 도로(이하 ‘이 사건 현황도로’라 한다)가 「건축법」에 따른 도로에 해당하지 아니한다고 판단하여 청구인의 개발행위허가 신청을 거부하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 당사자 지위 및 이 사건의 경위 청구인은 이 사건 토지의 소유자이고, 2021. 10. 21. 피청구인에게 제1종근린생활시설을 건축하기 위해 개발행위허가를 신청하였다. 피청구인은 국토계획법 제56조 제1항에 따른 개발행위의 허가권자로 2021. 11. 5. 이 사건 토지의 진출입을 위한 도로는 「건축법」 제2조 제1항 제11호에 따른 도로에 해당하지 않는다는 사유로 이 사건 처분을 하였다. 이 사건 토지는 ○○○동 ☆☆☆-☆번지, ☆☆☆-☆번지의 토지와 이웃하고 있는데 이들 각 토지는 모두 차량이 통행할 수 있는 폭 4m의 길(이하 ‘이 사건 현황도로’라 한다)과 접하고 있다. 2) 처분 사유의 부존재 가) 이 사건 불허가사유의 의미 국토계획법 시행령 (별표 1의2)는 개발행위허가의 기준으로 대지와 도로의 관계는 「건축법」에 적합할 것이라고 규정하고 있고, 대지와 도로의 관계에 관하여 「건축법」제44조는 ‘접도요건’을 규정하면서 건축물의 대지는 원칙적으로 2미터 이상이 「건축법」에 따른 도로에 접하여야 하나, 해당 건축물이 출입에 지장이 없다고 인정되는 등 예외적인 경우에는 그렇지 않아도 된다고 하고 있다. 이 사건 처분의 불허가 사유는 이 사건 토지가 접하고 있는 이 사건 현황도로가 「건축법」에 따른 도로에 해당하지 않다는 것이므로 「건축법」제44조 제1항의 접도요건 미충족을 불허가 처분의 사유로 삼은 것이다. 나) 이 사건 토지의 경우 접도요건 예외에 해당 「건축법」제44조 제1항이 건축물 대지의 접도 요건을 규정한 취지는, 건축물 이용자로 하여금 교통상ㆍ피난상ㆍ방화상ㆍ위생상 안전한 상태를 유지ㆍ보존하도록 하기 위하여 건축물의 대지와 도로와의 관계를 특별히 규제하여 도로에 접하지 아니하는 토지에는 건축물을 건축하는 행위를 허용하지 않으려는 데 있다. 그러므로 그 단서 제1호의 ‘해당 건축물의 출입에 지장이 없다고 인정되는 경우'에 해당하는지는 이러한 취지에 비추어 건축허가 대상 건축물의 종류와 규모, 대지가 접하고 있는 시설물의 종류 등 구체적인 사정을 고려하여 개별적으로 판단하여야 한다(대법원 2017. 10. 26. 선고 2017두50843 판결). 이 사건 현황도로의 폭은 4m인데, 개발행위허가운영지침은 개발규모가 5,000㎡ 미만인 경우에는 4m 이상의 진입도로가 개설되어 있으면 충분하다고 규정하고 있으므로 개발면적이 약 2,000㎡에 불과한 이 사건 토지의 경우 이 사건 현황도로만으로도 개발행위허가운영지침 상 기준을 충족한다. 이 사건 현황도로의 포장 및 관리상태도 차량이나 보행자가 통행하는데 어려움이 없을 정도이고 이 사건 현황도로를 통해 ○○○로에 진입할 수 있기도 하다. 실제로 인근의 ○○○동 ☆☆☆-☆번지, ☆☆☆-☆번지 토지의 이용자들은 아무런 장애없이 이 사건 현황도로를 출입로로 사용하고 있다. 이처럼 이 사건 토지에 대해 개발행위허가를 하더라도 건축물 이용자가 교통상·피난상·방화상·위생상 안전한 상태를 유지하는데 문제가 발생하지 않아 이 사건 토지가 접도요건 예외에 해당된다 할 것이다. 「건축법」제45조 제1항 제2호는 주민이 오랫동안 통행로로 이용하고 있는 사실상의 통로로서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 것인 경우에는 이해관계인의 동의가 없어도 도로로 지정할 수 있다고 규정하고 있고, 「○○시 건축 조례」 제34조 제5호는 이해관계인의 동의를 받지 않고 도로로 지정할 수 있는 경우로 주민이 장기간 사용하고 있는 통행로로서 동 통로를 이용하여 건축허가(신고)가 된 경우를 명시하고 있는바, 도로 지정 요건에 관한 「건축법」제45조의 규정 내용은 접도요건의 예외에 해당하는지 판단하는 데에도 고려될 수 있다. 「건축법」제45조는 도로의 기능을 구현할 수 있는 토지의 요건을 정하고 있는 것이므로 설령 「건축법」에 따른 도로에 해당하지 않는다고 하더라도 도로의 기능을 구현할 수 있는 토지는 적어도 도로에 준하는 기능을 수행할 수는 있다고 보아야 하기 때문이다. 이 사건 현황도로는 사실상의 통로에 해당하고, 이미 이 사건 현황도로를 이용하여 건축허가가 이루어졌으므로 「건축법」제45조 및 「○○시 건축 조례」제34조에 따라 도로로 지정될 수 있는 경우에 해당한다. 이와 같이 이 사건 현황도로가 도로 지정의 요건을 갖춘 이상 해당 건축물의 출입에 지장이 없다고 인정되는 경우에도 해당한다고 보는 것이 「건축법」제45조 및 「○○시 건축 조례」제34조의 취지에 부합한다. 다) 유사한 판례의 적용 서울행정법원 2010. 12. 28. 선고 2010구합24586 판결에서도 접도요건을 이유로 한 허가 거부가 적법한지 문제가 되었는데, 서울행정법원은 이 사건 현황도로를 건축법상의 도로로 볼 수 없다고 보더라도 이 사건 신청지는 이 사건 현황도로를 통행로로 이용하면 차량이나 보행자가 공로에 별 어려움 없이 진입할 수 있고, 현황도로 이용과 관련하여 주변 토지 소유자들과 마찰을 일으킬 우려 또한 없는 점 등을 고려할 때, 이 사건 신청지는 건축법 제44조 제1항 제1호 소정의 당해 건축물의 출입에 지장이 없다고 인정되는 경우에 해당한다고 보아야 한다고 판시하였다. 이 사건 토지는 이 사건 현황도로를 통해 어려움 없이 진입이 가능한 점, 건축물의 규모가 작아 통행에 장애가 발생할 가능성이 거의 없다는 점, 개발행위 허가 이후에도 이 사건 현황도로의 원형이 그대로 유지되고, 통행량이 크게 늘지 않아 주변 토지 소유자들과 마찰을 일으컬 우려가 있다고 보기 어려운 점 등에 비춰보면 위 판결의 취지를 이 사건 행정심판에도 적용할 수 있어, 이 사건 토지는 당해 건축물의 출입에 지장이 없다고 인정되는 경우로 접도요건의 예외에 해당한다고 보는 것이 타당하다. 라) 이 사건 현황도로의 상태, 「건축법」제45조 및 「○○시 건축 조례」제34조의 취지, 유사 판례 등을 고려하였을 때 이 사건 토지는 접도요건의 예외 중 ‘해당 건축물의 출입에 지장이 없다고 인정되는 경우’에 해당하므로 접도요건을 충족하지 않는다는 취지의 이사건 불허가 사유는 적법한 처분 사유라 볼 수 없다. 3) 평등원칙 위반 가) 관련 법리 「행정기본법」제9조에 따르면 행정청은 합리적 이유 없이 국민을 차별하여서는 안되며, 행정청이 재량권을 행사함에 있어서 평등원칙을 위반한 경우 그러한 처분은 재량권을 일탈 또는 남용하여 위법하다(대법원 2011. 7. 14. 선고 2011두6387 판결 참조). 나) 이 사건 처분의 경우 이 사건 토지의 인근 토지인 ☆☆☆-☆번지, ☆☆☆-☆ 번지는 모두 이 사건 현황도로에 접하고 있으며, 이를 통해서만 공로로 출입할 수 있다. ☆☆☆-☆ 번지에 대해서는 2018. 8. 20. 제2종근린생활시설 부지조성 및 토지분할을 목적으로 개발행위허가가, ☆☆☆-☆ 번지에 대해서는 2017. 6. 9. 제1종근린생활시설 부지조성 및 토지분할을 목적으로 개발행위허가가 이루어진 바가 있다. 그런데 위 토지의 소유자들은 개발행위허가신청을 하면서 상기 신청지는 수원시 도시계획도로 및 기존 도로와 기존 배수로(구거)가 신청지 인근까지 접해있어 진입 및 배수에는 차질이 없을 것으로 사료된다고 하였으며, 피청구인은 상기 신청지 개발행위허가 이유에 대해 「건축법」제44조 제1항 제1호 해당 건축물의 출입에 지장이 없다고 인정되는 경우에 해당한다고 밝혔다. 즉, ☆☆☆-☆ 번지, ☆☆☆-☆ 번지 토지의 소유자들은 해당 토지가 도시계획도로에 접하고 있는 것처럼 주장하였으나 피청구인은 해당 토지가 건축법상 도로에 접하고 있지 않다는 전제하에 건축법 제44조 제1항 제1호의 접도요건 예외 규정에 근거하여 개발행위허가를 한 것이다. 결국 위 토지와 이 사건 토지는 오로지 이 사건 현황도로에 접하고 있다는 접에서 동일한 조건이고 이는 피청구인도 인정하고 있다. 이와 같이 동일한 현황도로에 접해 있는 다른 토지에 대하여 개발행위허가가 이루어졌다면 이 사건 토지에 대해서는 개발행위허가를 함이 마땅한데, 피청구인은 이 사건 토지에 대해서만 접도요건을 문제 삼아 이 사건 처분을 한 것이다. 이토록 명백한 차별 취급을 하였음에도 피청구인은 청구인들을 달리 취급하게 된 아무런 이유를 제시하지 않았으므로 평등원칙에 위반된다. 4) 이상에서 살펴본 바와 같이 이 사건 처분은 위법하므로 청구인의 청구를 이용하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인이 주장하는 내용은 이 사건 토지 남측에 위치한 이 사건 현황도로가 「건축법」제44조 제1항의 접도요건의 예외에 해당하기 때문에 도로에 준하는 기능을 수행할 수 있다는 것이다. 피청구인의 이 사건 처분 사유는 이 사건 현황도로가 한국농어촌공사에서 관리하는 농업생산기반시설인 농로로서 「도로법」에서 정의하고 있는 ‘도로’ 및 「건축법」 상의 ‘도로’에 해당하지 않기 때문에 도로가 설치되지 아니한 지역에 대하여는 건축을 목적으로 하는 토지의 형질변경을 허가하지 아니할 것이라는 개발행위 허가기준에 근거한 것이다. 또한, 이 사건 토지와 이 사건 현황도로 사이의 필지인 ○○○동 ☆☆☆-☆번지는 한국농어촌공사가 소유한 토지로서, 지목상의 도로이므로 「건축법」에서 말하고 있는 도로가 아니므로, 이 사건 현황도로가 폭 4m라는 것은 청구인의 주장일 뿐이다. 이에 따라, 청구인이 주장하고 있는 이 사건 토지가 접도기준의 예외에 해당하며, 이 사건 현황도로가 도로에 준하는 기능을 수행할 수 있다는 주장도 적합하지 않다고 할 수 있다. 2) 아울러, 개발행위운영지침 제3장 제3절 3-2-2-1 도로 부분을 보게 되면, 개발 규모 5천㎡ 미만은 4m 이상의 도로 폭을 확보하여야 한다고 되어 있으므로, 이 사건 토지는 도로에 관한 개발행위 허가기준을 충족시키지 못한 것이 명백하다. 이 사건 현황도로는 농사를 짓기 위해 만들어진 농로이며, 관리주체는 한국농어촌공사로써 도로의 지정을 위하여는 한국농어촌공사의 동의가 필요한 사항인바, 도로 지정 동의 여부를 묻기 위해 한국농어촌공사에 문의한 결과 도로 지정에 동의할 수 없다는 의견을 받았다. 3) 피청구인이 재량권을 행사함에 있어서 평등원칙을 위반하였다는 점에 대하여는, 개발행위허가는 허가기준 및 금지요건이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건에 해당하는지 여부는 행정청의 재량 판단의 영역에 해당하고(대법원 2017. 3. 15. 선고, 2016두55490 판결), 국토계획법 제36조 및 같은 법 시행령 제30조에서 ‘생산녹지지역은 주로 농업적 생산을 위하여 개발을 유보할 필요가 있는 지역’으로 규정하고 있다. 피청구인은 부동산 수익에 대한 기대심리가 가중되며 개발압력 증가 및 개발행위 과수요가 발생한바, 산발적인 개발행위 및 무질서한 개발로 인한 난개발을 방지하고 도시의 녹지공간을 확보하여 계획적 개발을 유도하고 관리하고자 하였으며, 이 사건 처분은 이 사건 토지 및 관련 법령에 따른 용도지역의 지정목적 및 인근 토지이용현황 등을 종합적으로 고려하여 내린 처분으로 청구인이 주장하는 평등원칙을 위반하였다는 것은 적절하지 않다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. <개정 2011. 4. 14., 2018. 8. 14.> 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제56조(개발행위허가의 기준) ①법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. <개정 2009. 8. 5.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830321"></img> 【건축법】 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2009. 6. 9., 2011. 9. 16., 2012. 1. 17., 2013. 3. 23., 2014. 1. 14., 2014. 5. 28., 2014. 6. 3., 2016. 1. 19., 2016. 2. 3., 2017. 12. 26., 2020. 4. 7.> 11. “도로”란 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4미터 이상의 도로(지형적으로 자동차 통행이 불가능한 경우와 막다른 도로의 경우에는 대통령령으로 정하는 구조와 너비의 도로)로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 도로나 그 예정도로를 말한다. 가. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「도로법」, 「사도법」, 그 밖의 관계 법령에 따라 신설 또는 변경에 관한 고시가 된 도로 나. 건축허가 또는 신고 시에 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 한다) 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)이 위치를 지정하여 공고한 도로 제44조(대지와 도로의 관계) ① 건축물의 대지는 2미터 이상이 도로(자동차만의 통행에 사용되는 도로는 제외한다)에 접하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그러하지 아니하다. <개정 2016. 1. 19.> 1. 해당 건축물의 출입에 지장이 없다고 인정되는 경우 2. 건축물의 주변에 대통령령으로 정하는 공지가 있는 경우 3. 「농지법」 제2조제1호나목에 따른 농막을 건축하는 경우 제45조(도로의 지정ㆍ폐지 또는 변경) ① 허가권자는 제2조제1항제11호나목에 따라 도로의 위치를 지정ㆍ공고하려면 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 그 도로에 대한 이해관계인의 동의를 받아야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 이해관계인의 동의를 받지 아니하고 건축위원회의 심의를 거쳐 도로를 지정할 수 있다. <개정 2013. 3. 23.> 1. 허가권자가 이해관계인이 해외에 거주하는 등의 사유로 이해관계인의 동의를 받기가 곤란하다고 인정하는 경우 2. 주민이 오랫 동안 통행로로 이용하고 있는 사실상의 통로로서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 것인 경우 ② 허가권자는 제1항에 따라 지정한 도로를 폐지하거나 변경하려면 그 도로에 대한 이해관계인의 동의를 받아야 한다. 그 도로에 편입된 토지의 소유자, 건축주 등이 허가권자에게 제1항에 따라 지정된 도로의 폐지나 변경을 신청하는 경우에도 또한 같다. ③ 허가권자는 제1항과 제2항에 따라 도로를 지정하거나 변경하면 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 도로관리대장에 이를 적어서 관리하여야 한다. <개정 2011. 5. 30., 2013. 3. 23.> 【수원시 건축 조례】 제34조(도로의 지정) 법 제45조제1항에 따라 주민이 오랫동안 통행로로 이용하고 있는 도로로서 시장이 이해관계인의 동의를 받지 아니하고 위원회의 심의를 거쳐 도로로 지정할 수 있는 경우는 다음 각 호와 같다. 다만, 제1호의 도로는 미리 관계부서 및 관계기관과 협의하여 이상이 없는 경우에 한정한다.(개정 2013.06.14) (개정 2014.11.17)(개정 2020.10.05) 1. 복개된 하천·도랑부지 (개정 2021.01.07) 2. <삭제 2020.10.05> 3. 공원 내 도로 4. 국가 또는 지방자치단체에서 주거환경개선을 위하여 포장한 도로 5. 주민이 장기간 사용하고 있는 통행로로서 동 통로를 이용하여 건축허가(신고)가 된 경우 (개정 2020.10.05) 【개발행위허가 운영지침】 제3장 개발행위허가기준 3-3-2 계획기준 3-3-2-1 도로 (1) 건축물을 건축하거나 공작물을 설치하는 부지는 도시·군계획도로 또는 시·군도, 농어촌도로에 접속하는 것을 원칙으로 하며, 위 도로에 접속되지 아니한 경우 (2) 및 (3)의 기준에 따라 진입도로를 개설해야 한다. (2) (1)에 따라 개설(도로확장 포함)하고자 하는 진입도로의 폭은 개발규모(개설 또는 확장하는 도로면적은 제외한다)가 5천㎡ 미만은 4m 이상, 5천㎡ 이상 3만㎡ 미만은 6m 이상, 3만㎡이상은 8m 이상으로서 개발행위규모에 따른 교통량을 고려하여 적정 폭을 확보하여야 한다. 이 경우 진입도로의 폭은 실제 차량 통행에 이용될 수 있는 부분으로 산정한다. (3) 진입도로의 길이를 산정할 경우 단지(주택단지, 공장단지 등) 내 도로는 제외하며, 변속차로 및 기존 도로의 확장된 부분은 포함한다. (4) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 (2)의 도로확보기준을 적용하지 아니할 수 있다. ① 차량진출입이 가능한 기존 마을안길, 농로 등에 접속하거나 차량통행이 가능한 도로를 개설하는 경우로서 농업·어업·임업용 시설(가공, 유통, 판매 및 이와 유사한 시설은 제외하되, 「농업?농촌 및 식품산업 기본법」제3조에 의한 농업인 및 농업 경영체, 「수산업ㆍ어촌 발전 기본법」에 따른 어업인, 「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률」에 의한 임업인, 기타 관련 법령에 따른 농업인·임업인·어업인이 설치하는 부지면적 2천㎡ 이하의 농수산물 가공, 유통, 판매 및 이와 유사한 시설은 포함), 부지면적 1천㎡ 미만으로서 제1종 근린생활시설 및 단독주택(건축법 시행령 별표1 제1호 가목에 의한 단독주택)의 건축인 경우 ② 건축물 증축 등을 위해 기존 대지 면적을 10%이하로 확장하는 경우 ③ 부지확장 없이 기존 대지에서 건축물 증축·개축·재축(신축 제외)하는 경우 ④ 광고탑, 철탑, 태양광발전시설 등 교통유발 효과가 없거나 미미한 공작물을 설치하는 경우 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 등기부등본, 공사계획평면도, 곡반정동 290-1번지 및 298-2번지 개발행위허가신청서, 정보공개결정 통지서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○구 ○○○동 ☆☆☆번지 토지의 소유자로, 2021. 10. 21. 제1종근린생활시설 부지조성을 목적으로 개발행위허가 신청하였다. 나) 피청구인은 2021. 11. 5. 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가를 받는 경우 대지와 도로의 관계는 「건축법」에 적합하여야 하나, 이 사건 토지와 접해 있는 이 사건 현황도로가 「건축법」에 따른 도로에 해당하지 아니한다는 이유로 이 사건 처분을 하였다. 다) 이 사건 토지의 공사계획평면도에 따르면 지목이 구거인 ○○○동 ☆☆☆-☆번지와 지목이 도로인 ○○○동 ☆☆☆-☆번지를 포함하여 4m의 도로를 확보하였으며, 상기 토지의 소유자는 각각 국토교통부와 한국농어촌공사이다. 라) 이 사건 토지와 인근 토지인 ○○○동 ☆☆☆-☆번지 및 ☆☆☆-☆번지 토지는 2018. 8. 20. 및 2017. 6. 9. 개발행위허가 당시 「건축법」제44조 제1항 제1호에 따라 해당 건축물의 출입에 지장이 없다고 인정되어 도로와 접해 있지 않았으나 개발행위 허가를 득하였다. 2) 청구인은 ① 이 사건 현황도로의 상태, 「건축법」제45조 및 「○○시 건축 조례」제34조의 취지, 유사 판례 등을 고려하였을 때, 이 사건 토지는 접도요건의 예외 중 ‘해당 건축물의 출입에 지장이 없다고 인정되는 경우’에 해당하므로 접도요건을 충족하지 않는다는 취지의 이 사건 불허가 사유는 적법한 처분사유라고 볼 수 없고, 또한 ② 이 사건 토지의 인근 토지인 ☆☆☆-☆번지, ☆☆☆-☆번지는 모두 이 사건 현황도로에 접하고 있으며, 이를 통해서만 공로로 출입할 수 있는데, 피청구인은 해당 토지가 건축법상 도로에 접하고 있지 않다는 전제하에 「건축법」제44조 제1항 제1호의 접도요건의 예외 규정에 근거하여 개발행위허가를 하였는바, 피청구인은 이 사건 토지에 대해서만 접도요건을 문제삼아 이 사건 처분을 한 것으로, 이는 평등원칙에 위반한 위법한 처분이라고 주장한다. 3) 그러나 청구인이 주장하고 있는 이 사건 현황도로는 한국농어촌공사에서 관리하는 농업생산기반시설인 ○○○동 ☆☆☆-☆번지와 국토교통부 소유의 구거인 ○○○동 ☆☆☆-☆번지에 해당하여 「건축법」상의 도로가 아니라고 할 것인바, 이 사건 현황도로가 폭 4m라는 청구인의 주장은 이유 없다. 개발행위운영지침 제3장 제3절 3-2-2-1 도로 부분 규정에 의하면, 개발 규모 5천㎡ 미만은 4m 이상의 도로 폭을 확보하여야 하는바, 이 사건 토지는 도로에 관한 개발행위 허가기준을 충족시키지 못한 것으로 판단된다. 나아가 이 사건 현황도로의 관리주체는 한국농어촌공사로서, 도로의 지정을 위해서는 한국농어촌공사의 동의가 필요한데, 한국농어촌공사에 문의 결과 도로 지정에 동의할 수 없다는 의견이다. 결국 이 사건 현황도로는 건축법상 도로 요건을 충족하지 못하였다고 할 것이므로, 개발행위허가를 받는 경우 대지와 도로의 관계는 「건축법」에 적합하여야 하나, 이 사건 토지와 접해 있는 이 사건 현황도로가 「건축법」에 따른 도로에 해당하지 아니한다는 이유로 이 사건 처분을 한 것은 적법하다. 또한 접도요건은 「건축법」에 따른 도로가 갖춰져 있을 때 그 예외 여부를 논하는 것으로, 이 사건 토지가 접도요건의 예외 중 ‘해당 건축물의 출입에 지장이 없다고 인정되는 경우’에 해당한다는 청구인의 주장은 이유 없다. 4) 국토계획법상 개발행위허가는 허가기준 및 금지요건이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건에 해당하는지 여부는 행정청의 재량 판단의 영역에 속한다(대법원 2021. 3. 25. 선고 2020두51280 판결 등 참조). 한편 국토계획법 제36조 및 같은 법 시행령 제30조의 규정에 의하면 ‘생산녹지지역은 주로 농업적 생산을 위하여 개발을 유보할 필요가 있는 지역’으로 규정하고 있다. 따라서 피청구인이 생산녹지지역의 무분별한 난개발을 막고 도심의 녹지공간 확보를 위하여 제반 사정들을 종합적으로 고려하여 이 사건 처분에 이른 이상, 기존에 인근 토지에 대하여 개발행위허가를 하였다는 이유만으로, 이 사건 처분이 평등원칙에 위반하여 재량권을 현저하게 일탈·남용한 처분이라고 보기는 어렵다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.