개발행위허가 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 경기도 ○○시 ○○면 ○○○길 ○○-○○ 소재 음식물쓰레기재활용 제조업을 영위할 목적으로 설립된 회사로서, 2021. 12. 30. 피청구인에게 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○번지 외 8필지(이하 ‘이 사건 부지’라 한다)에 대하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다)에 따라 자원순환관련시설(폐기물재활용시설) 부지조성 목적의 토지형질변경을 내용으로 하는 개발행위허가 신청을 하였고, 피청구인은 2022. 4. 20. 청구인에게 불허가 처분을 하였다. 청구인은 피청구인에게 위 불허가 처분에 대하여 「민원 처리에 관한 법률」(이하 ‘민원처리법’이라 한다) 제35조에 따라 이의신청을 하였고, 같은 해 6. 27. 피청구인 민원조정위원회로부터 추후 개발행위허가 신청 시 검토결과에 따라 불허가 처분 등을 받을 수 있다는 취지의 이의신청 수용 통지를 받았다. 청구인은 2022. 7. 4. 피청구인에게 이 사건 부지에 대하여 종전과 같은 내용의 개발행위허가 신청을 하였으나, 피청구인은 2023. 1. 17. 청구인에게 국토계획법 제58조, 같은 법 시행령 [별표 1의2], 국토교통부 개발행위허가 운영지침에 따른 개발입지 부적정을 사유로 불허가 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 제57조(개발행위허가의 절차) ① 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해(危害) 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다. 이 경우 개발밀도관리구역 안에서는 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보에 관한 계획서를 제출하지 아니한다. 다만, 제56조제1항제1호의 행위 중 「건축법」의 적용을 받는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 하려는 자는 「건축법」에서 정하는 절차에 따라 신청서류를 제출하여야 한다. ② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 제1항에 따른 개발행위허가의 신청에 대하여 특별한 사유가 없으면 대통령령으로 정하는 기간 이내에 허가 또는 불허가의 처분을 하여야 한다. ③ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 제2항에 따라 허가 또는 불허가의 처분을 할 때에는 지체 없이 그 신청인에게 허가내용이나 불허가처분의 사유를 서면 또는 제128조에 따른 국토이용정보체계를 통하여 알려야 한다. ④ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가를 하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보, 위해 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 조치를 할 것을 조건으로 개발행위허가를 할 수 있다. 제58조(개발행위허가의 기준) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시ㆍ군관리계획 및 성장관리계획의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 ② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가 또는 변경허가를 하려면 그 개발행위가 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장을 주는지에 관하여 해당 지역에서 시행되는 도시ㆍ군계획사업의 시행자의 의견을 들어야 한다. ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. 1. 시가화 용도: 토지의 이용 및 건축물의 용도ㆍ건폐율ㆍ용적률ㆍ높이 등에 대한 용도지역의 제한에 따라 개발행위허가의 기준을 적용하는 주거지역ㆍ상업지역 및 공업지역 2. 유보 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역ㆍ생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 3. 보전 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전관리지역ㆍ농림지역ㆍ자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 제59조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의) ① 관계 행정기관의 장은 제56조제1항제1호부터 제3호까지의 행위 중 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 이 법에 따라 허가 또는 변경허가를 하거나 다른 법률에 따라 인가ㆍ허가ㆍ승인 또는 협의를 하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제51조(개발행위허가의 대상) ① 법 제56조제1항에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다. 1. ~ 2. (생략) 3. 토지의 형질변경: 절토(땅깎기)ㆍ성토(흙쌓기)ㆍ정지(땅고르기)ㆍ포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립(경작을 위한 토지의 형질변경을 제외한다) 제55조(개발행위허가의 규모) ① 법 제58조제1항제1호 본문에서 “대통령령으로 정하는 개발행위의 규모”란 다음 각호에 해당하는 토지의 형질변경면적을 말한다. 다만, 관리지역 및 농림지역에 대하여는 제2호 및 제3호의 규정에 의한 면적의 범위안에서 당해 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 도시ㆍ군계획조례로 따로 정할 수 있다. 1. (생략) 2. 관리지역 : 3만제곱미터 미만 제56조(개발행위허가의 기준) ① 법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. ② 법 제58조제3항제2호에서 “대통령령으로 정하는 지역”이란 자연녹지지역을 말한다. ③ 법 제58조제3항제3호에서 “대통령령으로 정하는 지역”이란 생산녹지지역 및 보전녹지지역을 말한다. ④ 국토교통부장관은 제1항의 개발행위허가기준에 대한 세부적인 검토기준을 정할 수 있다. [별표 1의2] 개발행위허가기준(제56조관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828851"></img> 제57조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의 등) ① 법 제59조제1항에서 “대통령령으로 정하는 행위”란 다음 각 호의 행위를 말한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(「택지개발촉진법」 등 다른 법률에서 도시ㆍ군계획사업을 의제하는 사업을 제외한다)에 따른 경우는 제외한다. 1. (생략) 1의2. 녹지지역, 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경으로서 그 면적이 제55조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 규모 미만인 경우. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우(법 제37조제1항제4호에 따른 방재지구 및 도시ㆍ군계획조례로 정하는 지역에서 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경에 해당하지 않는 경우로 한정한다)는 제외한다. ② ~ ③ (생략) ④ 관계 행정기관의 장은 제1항 각 호의 행위를 법에 따라 허가하거나 다른 법률에 따라 허가ㆍ인가ㆍ승인 또는 협의를 하고자 하는 경우에는 법 제59조제1항에 따라 다음 각 호의 구분에 따라 중앙도시계획위원회 또는 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 1. ~ 2. (생략) 3. 시ㆍ군ㆍ구도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하는 사항 가. 면적이 30만제곱미터 미만인 토지의 형질변경 나. 부피 3만세제곱미터 이상 50만세제곱미터 미만의 토석채취 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 사업자등록증, 개발행위허가신청서, 이의신청서, 이의신청 결과 통지서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 경기도 ○○시 ○○면 ○○길 ○○-○○ 소재 음식물쓰레기재활용 제조업을 영위할 목적으로 설립된 회사이다. 나) 청구인은 2021. 12. 30. 피청구인에게 이 사건 부지에 대하여 국토계획법에 따라 자원순환관련시설(폐기물재활용시설) 부지조성 목적의 토지형질변경을 내용으로 하는 개발행위허가 신청을 하였다. 다) 피청구인은 2022. 1. 10. 청구인에게 같은 해 2. 14.까지 위 신청에 대한 보완을 요청하였고, 청구인이 보완기간 연장을 신청하여, 같은 해 2. 15. 이를 수리하였다. 라) 피청구인은 2022. 3. 24. 청구인에게 같은 해 4. 19.까지 위 신청에 대한 추가 보완을 요청하였고, 청구인이 보완기간 연장을 신청하였으나, 같은 해 4. 20. 불허가 처분을 하였다. 마) 청구인은 2022년 5월 피청구인에게 위 불허가 처분에 대하여 민원처리법에 따라 이의신청을 하였고, 같은 해 6. 27. 피청구인 민원조정위원회로부터 추후 개발행위허가 신청 시 검토결과에 따라 불허가 처분 등을 받을 수 있다는 취지의 이의신청 수용 통지를 받았다. 바) 청구인은 2022. 7. 4. 피청구인에게 이 사건 부지에 대하여 종전과 같은 내용의 개발행위허가 신청을 하였으나, 피청구인은 2023. 1. 17. 청구인에게 국토계획법 제58조, 같은 법 시행령 [별표 1의2], 국토교통부 개발행위허가 운영지침에 따른 개발입지 부적정을 사유로 이 사건 처분을 하였다. 2) 처분의 적법 여부 가) 이 사건 처분의 근거법령에 관하여 청구인은 이 사건 처분의 근거법령과 관련하여, ‘국토교통부 개발행위허가 운영지침’과 ‘○○시 폐기물처리시설 관리방안’은 이 사건 처분에 적용될 수 없는 규정이라고 주장한다. 이 사건 처분의 원인이 된 민원 사항은 개발행위허가신청으로, 피청구인이 이 사건 처분의 근거 법규로 적시하고 있는 국토계획법 제58조, 같은 법 시행령 [별표 1의2], ‘국토교통부 개발행위허가 운영지침’의 해당 내용은 개발행위허가기준에 관한 것으로 당연히 이 사건 처분에 적용되어야 할 법규라 할 것이다. 따라서 ‘국토교통부 개발행위허가 운영지침’이 이 사건 처분에 적용될 수 없다는 청구인의 주장은 이유 없다. 한편 청구인은 피청구인이 이 사건 처분에 ‘○○시 폐기물처리시설 관리방안’을 적용한 것은 잘못된 것이라고 주장하나, 이 사건 처분서 근거 법규의 기재상 청구인의 이와 같은 주장도 이유 없다. 이와 관련하여 청구인은 이 사건 처분 이전의 2020. 4. 20.자 불허가 처분과 이 사건 처분은 동일한 것이라고도 주장하나, 이 사건 처분은 위 4. 20.자 불허가 처분 후 청구인의 새로운 신청에 대한 것으로 청구인의 이 부분 주장 역시 이유 없다. 또한 청구인은 도시계획심의위원회 심의 과정에서 이 사건 신청에 관해 적용하여서는 안 되는 ‘○○시 폐기물처리시설 관리방안’을 근거로 심의한 흠결이 있다고 주장하나, 이 사건 처분의 근거 법규 및 도시계획위원회 회의 내용상 청구인의 그와 같은 주장이 사실이라 보기는 어렵고 가사 위 관리방안이 이전 동종유사의 처분과의 형평성을 고려하고자 심의에 참고가 되었다 하더라도 그러한 사정만으로 이 사건 처분에 적용되어서는 아니 되는 법규가 적용되어 이 사건 처분이 위법한 것이라 보기는 어렵다. 나) 민원조정위원회 수용 결정에 대한 신뢰보호원칙에 관하여 청구인은 2020. 4. 20.자 불허가 처분에 관하여 청구인이 제기한 이의신청에서 민원조정위원회 심의결과 같은 해 6. 21.자 수용 결정이 났음에도 피청구인이 이 사건 처분을 한 것은 청구인의 신뢰를 침해하는 것이라고 주장한다. 민원조정위원회 회의록상 위원들이 지적한 사항의 요지는 위 불허가 처분 시 구제 절차가 고지되지 않았다는 절차적 하자에 관한 점, ‘국토교통부 개발행위허가 운영지침’의 개정 연혁상 조례가 아닌 내규인 ‘○○시 폐기물처리시설 관리방안’이 처분의 근거 규정이 될 수는 없어 보인다는 점, 선행 검토될 입지 기준이 애초부터 충족되지 않았던 것이라면 행정청으로서는 즉시 신청 내용의 진행을 중단토록 하였어야지 39차례 보완 요구를 하였던 것은 적절하지 않아 보인다는 취지로 보이고, 이러한 심의 내용을 반영하여 청구인에게 이의신청에 대해 수용 결과를 통보한 것으로 보인다. 한편 위 이의신청 수용 결과 통보에 따라 청구인의 이 사건 처분에 관한 신청 행위가 다시 있었던 것으로 보이고, 이에 대하여 피청구인은 그 심사를 위하여 국토계획법 제59조, 같은 법 시행령 제57조에 따라 도시계획심의위원회를 개최하여 그 심의 결과 이 사건 신청 대상지의 입지가 부적정하다는 의결 내용을 반영하여 결국 이 사건 처분에 이르게 되었다. 즉, 민원조정위원회의 심의 내용을 보면, 이 사건 신청에 대하여 입지 조건에 불구하고 개발행위를 허가하여야 한다는 내용이 아니어서 청구인에게 허가 수리에 관한 신뢰를 부여하는 것이라 보기는 어렵다. 결국 민원조정위원회가 수용 결정을 하게 된 내용 및 취지, 이 사건 처분을 위한 도시계획심의위원회 심의 결과 입지 부적정을 사유로 이 사건 처분에 이르게 되는 경위를 참작하면, 이 사건 처분이 민원조정위원회 결정 취지에 반한다거나 청구인의 신뢰를 침해한다고 보기 어렵다 할 것이다. 다) 기존부지에 연접한 증설부지로서 이 사건 부지에 관하여 청구인은 이 사건 부지는 기존부지에 연접한 증설부지로, 기존부지의 경우 개발행위허가 및 자원순환관련시설의 허가를 득하였던바, 피청구인으로서는 이 사건 신청을 거부할 사유가 없다고 주장한다. 그러나 청구인의 기존부지에 대한 개발행위허가 신청 당시와 이 사건 처분 심사 사이에는 시간적·법률적·현실적 제반 상황이 다르다는 점에서 기존부지에 대한 개발행위허가가 있다는 사정만으로 이 사건 신청을 허가 수리하여야 할 관계에 있다고 볼 수 없다. 또한 이 사건 불허가 사유는 피청구인이 앞서 근거 법규에 따라 심사한 결과 주변 지역 토지 이용 실태와의 조화 및 입지 타당성 측면에서, 이 사건 부지 주변으로 주택 및 축사 등 다수의 정온시설이 위치하고 있어, 해당 시설의 정주 환경 악화 및 환경적인 영향 발생이 우려되고 농림지역과 인접한 개활지 내 이 사건 부지가 위치하여 주변 경관과의 부조화 및 경과 악화가 예상되어 개발입지로 부적정하다는 것으로, 이 사건 처분 근거 법규상 개발행위허가의 판단기준 및 주변입지현황 등을 고려할 때 피청구인의 위와 같은 판단에 위법 내지 재량권 일탈·남용이 있다 보기 어렵다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.