개발행위허가 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 개발제한구역 내인 경기도 ○○○시 ○○동 산 ○-○번지 임야 25,087㎡ (이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)에 관하여 1/6지분을 소유하고 있으면서 그 중 일부인 3,496㎡(이하 ‘이 사건 신청지’라고 한다) 지상에 도서관을 건축하려는 자이다. 청구인은 2022. 3. 28. 이 사건 토지 중 이 사건 신청지에 관하여, 교육연구시설(도서관) 건축을 목적으로 개발제한구역 행위(건축) 허가 신청을 하였으나, 피청구인은 2022. 4. 26. 청구인에게 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조 및 같은 법 시행령 제12조, 제22조에 따라 불허가처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 처분의 경위 청구인은 2022. 3. 28.경 ○○○시장에게, 이 사건 토지 중 갑 제3호증 설계도면 상 ‘SITE’로 표시되어 있는 3,496㎡인 이 사건 신청지에 관하여, 교육연구시설(도서관) 건축을 목적으로 개발제한구역 행위(건축) 허가 신청을 하였다(갑 제2호증 건축허가신청서, 갑 제3호증 도서관 신축공사 설계도면). 이에 대하여 피청구인은 2022. 4. 26. 이 사건 신청을 불허가하는 처분을 하였는데 그 불허가 사유의 요지는 아래와 같다(갑 제4호증 개발제한구역 행위(건축)허가 신청서 불허가 알림). 가) 신청지와 관련하여(이하 ‘이 사건 제1처분사유’라 한다) 이 사건 신청지는, 개발제한구역 내 환경평가등급 2등급지가 70% 이상(그 외 3등급)의 지목이 ‘임야’인 토지로 ○○○로 좌측지역에 수목이 존재하는 유일한 녹지이므로, 도서관은 이미 훼손된 지역에 우선 설치해야 한다는 규정(개발제한구역법 시행령 제13조 [별표1] 제3호) 및 지목이 임야인 토지의 경우 건축 또는 공작물의 설치를 위한 부지에서 제외하도록 한 규정(개발제한구역법 시행령 제22조 [별표2])에 적합하지 않음 나) 도서관에 대하여(이하 ‘이 사건 제2처분사유’라 한다) 도서관은 ‘개발제한구역에 입지해야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설’로 ‘해당 시의 관할구역 중 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지해야 한다고 시장이 인정하는 시설’로 규정되어 있으나(개발제한구역법 시행령 제13조 [별표1] 제3호), 청구인은 개발제한구역 외 지역에 입지가 곤란한 뚜렷한 근거를 제시하지 못하였음을 물론 이 사건 신청지 주변은 창고시설 및 일반음식점이 밀집된 지역으로 신청지로의 진출입로는 도시계획도로 개설 후 남은 잔여지의 인도가 없는 이면도로로 접근성·편의성이 떨어지며, 안전사고의 위험이 있어 도서관으로서의 위치로 적합하지 않으며, 신청지 인근(반경 2.5km 이내)에 ○○○ 도서관이 위치해 있어 그 사업계획이 타당하지 않음 2) 이 사건 불허가처분의 위법·부당성 가) 이 사건 제1처분사유에 관하여 (1)‘훼손된 지역’ 우선 설치 규정에 반하지 않는다는 점에 관하여 도서관은 개발제한구역법 시행령 제13조 제1항 [별표 1] 제3호에서 ‘이미 훼손된 지역에 우선 설치해야 한다’고 규정하고 있는데, 이때 ‘훼손된 지역’의 의미에 관하여, 피청구인은 ‘개발제한구역에 건축물 또는 공작물 등 각종 시설물이 밀집되어 있거나 다수 산재되어 녹지로서의 기능을 충분히 발휘하기 곤란한 곳’을 의미하는 것으로 처분서에 기재하였다. 이러한 피청구인의 ‘훼손된 지역’에 관한 해석은 개발제한구역법 제4조 제4항 제1호 규정을 참고한 것으로 보이나, 위 규정 본문에서, 개발제한구역법 제4조 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 훼손된 지역에 대하여 이하 “훼손지”라 한다고 정하고 있고, 그에 따라 같은 법 시행령 제2조의2 내지 제2조의5, 「개발제한구역 훼손지 복구 및 정비사업 업무처리규정(국토교통부훈령 제1264호)」 제3조 제1호 및 제5조, 「개발제한구역관리계획 수립 및 입지대상시설의 심사에 관한 규정(국토교통부훈령 제1443호)」 제3조 제3호 등 규정은 아래에서 보는 바와 같이 모두 “훼손된 지역”이라는 표현 대신 “훼손지”라는 표현을 사용하고 있다. 그러나 개발제한구역법 시행령 제13조 제1항 [별표 1] 제3호의 경우 위 다른 조항들과는 달리 ‘훼손지’가 아닌 ‘훼손된 지역’이라는 표현을 사용하고 있는바, 여기에서 말하는 ‘훼손된 지역’이 법 제4조 제4항의 ‘훼손지’, 그 중에서도 제1호의 ‘건축물 또는 공작물 등 각종 시설물이 밀집되어 있거나 다수 산재되어 녹지로서의 기능을 충분히 발휘하기 곤란한 곳’을 의미하는 것이라 단정할 수 없다. 설령 위와 같은 피청구인의 해석에 의하더라도, 이 사건 신청지는 개발제한구역 지정 이전부터 마을의 공동묘지로 사용되어 오던 곳으로서 분묘 등 공작물이 다수 산재되어 있었고, 그러한 사실은 국토지리정보원에서 발급받은 과거 항공사진을 보면 명확히 확인할 수 있으므로(갑 제5호증의 1 내지 4 각 연도별 항공사진). 이 사건 신청지는 이미 ‘훼손된 지역’에 해당한다고 할 것이다. (2) 환경평가등급이 실제 현황과 상이한 점에 관하여 「개발제한구역관리계획 수립 및 입지대상시설의 심사에 관한 규정」 제34조 제1항에 의하면, 개발제한구역 내 시설물 입지는 환경평가 결과 3등급지 내지 5등급지를 우선적으로 활용하는 것을 원칙으로 하되, 실제 현황이 상이한 경우 해당 지자체가 이를 입증하는 자료를 제출하면 시설물 입지가 가능한 것으로 규정하고 있다. 이 사건 신청지의 경우, 개발제한구역 지정 이전부터 마을의 공동묘지로 사용되어 오던 곳이어서 분묘 등 공작물이 다수 산재되어 있었고 이후 분묘 이전 및 도로 시설 등으로 상당 부분이 파헤쳐진 상태였으며, 청구인 등이 그 파헤쳐진 부분에 대해 2004.경 직접 잣나무 등 수목을 식재하여 복구를 위해 노력하였음에도 식재한 수목 상당수가 자연 고사하여 현재는 그 자리에 잡초만 무성한 상태인바(갑 제6호증 수목 식재 사진, 갑 제7호증 이 사건 신청지 사진(2022. 5. 현재)), 이러한 현재의 사실 상태를 기준으로 볼 때, 이 사건 신청지의 녹지로서의 기능을 기대하기는 어렵다. 더욱이 이 사건 신청지 우측으로는 6차선 이상의 ○○○로가 위치하고 있고 전면 부분에는 일반음식점, 창고 등 시설이 밀집해 있는 등(환경평가등급 5등급 해당) 주변 여건을 보더라도 이 사건 신청지의 환경적 보전가치가 그리 높다고 할 수도 없다. 그럼에도 피청구인은 이 사건 신청지의 현황을 자세히 살펴보거나 청구인에게 관련 자료 제출을 요구하는 등으로 이 사건 신청지에 대한 시설물 입지가 가능한지 여부를 자세히 검토하여 보지도 않고 곧바로 과거 환경평가등급만을 기준으로 이 사건 불허가 처분을 내렸는바, 이는 전형적인 탁상행정의 모습으로서 이 사건 신청지 현황에 대한 사실오인 및 개발제한구역 내 시설물 입지 심사 기준 등을 오인한 잘못이 있다고 할 것이다. (3) 지목이 ‘임야’인 경우라도 무질서한 개발을 초래할 우려가 없어 건축 또는 공작물의 설치가 가능하다는 점에 관하여 개발제한구역법 시행령 [별표2] 허가 또는 신고의 세부기준 중 ‘1. 일반적 기준’의 ‘바’목은 임야가 건축 또는 공작물의 설치 부지에서 무조건적으로 제외되는 것이 아니라 ‘무질서한 개발을 초래하지 않는 경우 등’에는 임야도 건축 부지가 될 수 있다고 규정하고 있다. 한편, 피청구인은 「지방자치법」 제117조 및 「○○○시 사무위임 조례(경기도○○○시 조례 제○○○○호)」 [별표3]에 따라 ○○○시장으로부터 개발제한구역 행위허가 및 신고 등에 관한 권한을 위임받았으므로 여기에는 ‘무질서한 개발을 초래하는지 여부’에 대한 인정 권한 역시 포함되어 있다고 볼 수 있다. 도서관은 개발제한구역법이 정한 입지불가피시설 중 하나이고 또 청구인의 건축계획 규모를 보더라도 주1동에 지상1, 2층 및 옥탑(계단실)으로 구성된 비교적 소규모 건축물을 짓고자 하는 것이므로 이로 인하여 개발제한구역 지정 목적에 위배된다고 할 만큼 무질서한 개발을 초래할 우려는 없다. 따라서 피청구인이 이 사건 건축행위로 인하여 무질서한 개발이 초래될 우려가 있는지 여부 등에 대한 아무런 검토 없이 단지 지목이 ‘임야’이기 때문에 건축 허가를 할 수 없다고 한 것은 타당성이 없으며 오히려 위와 같이 건축 허가가 가능한 단서 조항을 두고 있는 규정의 취지에도 반한다고 할 것이다. (4) 소결 이상과 같이, 피신청인이 이 사건 신청지와 관련하여, 실제 현황과 맞지 않는 환경평가등급을 근거로 이 사건 신청지가 ‘훼손된 지역’에 해당하지 않는다고 사실을 오인한 점이나 단지 이 사건 신청지의 지목이 ‘임야’이기 때문에 건축부지에서 제외되어야 한다는 취지로 판단한 것은 관련 법 규정 등의 해석을 그르친 것으로서 모두 타당하지 않으므로, 이 사건 제1처분사유는 이유 없다고 할 것이다. 나) 이 사건 제2처분사유에 관하여 (1) 현재 ○○○시 내 개발제한구역이 아닌 지역에 도서관 입지가 곤란한지 여부는 그 인정 주체인 피청구인이 청구인에게 밝힐 내용이라는 점에 관하여 피청구인은 청구인이 이 사건 신청지 관할구역인 ○○○시 내 개발제한구역이 아닌 다른 지역에 입지가 곤란한 뚜렷한 근거를 제시하지 못하였음을 불허가 사유 중 하나로 밝히고 있으나, 개발제한구역법 시행령 [별표 1] 제3호에서 ‘해당 시·군·구의 관할구역 중 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지해야 한다고 시장·군수·구청장이 인정하는 시설’이라고 규정한 부분은 개발제한구역 입지불가피시설이 무엇인지 그 의미를 풀어서 설명하고 있는 것일 뿐 이를 요건으로 한다거나 개발행위 허가를 신청한 청구인에게 입지 곤란 사정을 밝힐 것을 요구하는 것으로 볼 수 없다. 만약 피청구인의 주장대로 해석하여야 한다면, 청구인이 개발제한구역 내 위치한 자기 소유 토지에 관한 재산권을 제한적으로나마 행사하고자 개발행위허가를 신청함에 있어 청구인이 소유하고 있지도 않은 관내 다른 토지의 도서관 입지 가능 여부까지 일일이 살펴야만 신청이 가능하다는 것이 되어, 전혀 이치에 맞지 않는다. 오히려 위 규정의 문언에 의하면, 개발제한구역이 아닌 다른 지역에 입지가 곤란하다는 점의 인정 주체는 시장·군수·구청장인데, 피청구인은 「지방자치법」 제117조 및 「○○○시 사무위임 조례(경기도○○○시 조례 제○○○○호)」 [별표 3]에 따라 ○○○시장으로부터 개발제한구역 행위허가 및 신고 등에 관한 권한을 위임받았으므로, 결국 ‘개발제한구역이 아닌 다른 지역에 입지가 곤란하다는 점’에 대한 인정 권한 역시 피청구인에게 있다고 할 것인바, 그 반대 해석상 현재 ○○○시 내 개발제한구역 아닌 지역에 도서관의 입지 곤란이 없다는 점은 그 인정주체인 피청구인이 청구인에게 밝혀야 할 내용이라고 할 것이다. (2) 주변 여건상 이 사건 신청지는 도서관으로서의 위치로 적합하다는 점에 관하여 피청구인은 이 사건 신청지 주변에 창고시설 및 일반음식점이 밀집되어 있고 신청지로의 진출입로는 도시계획도로 개설 후 남은 잔여지의 인도가 없는 이면도로여서 접근성·편의성이 떨어지며, 안전사고의 위험이 있어 지역주민의 문화욕구 실현을 위한 도서관으로서의 위치로 적합하지 않다는 취지로 주장한다. 그러나 주변에 창고, 일반음식점 등 밀집되어 있다는 것은 그만큼 이 사건 신청지 주변 유동 인구가 도서관 이용 수요로 이어질 가능성이 높다는 것이고, 이 사건 신청지 바로 우측에 6차선 이상의 ○○○로가 위치하고 있음에도 피신청인이 이 사건 신청지로의 접근성과 편의성이 떨어진다고 지적한 부분은 납득하기 어렵다. 현재 이 사건 신청지로의 진출입로가 인도가 없는 이면도로만 존재한다는 점에 관하여는, 청구인이 이 사건 개발행위 허가를 받게 될 경우 이를 바탕으로 도서관 설치에 필수적인 진입로를 얼마든지 추가로 확보할 수도 있는 것이므로 건축 허가 이전 도로 현황을 그 판단 기준으로 삼는 것은 당초 건축물 신축을 허용한 입법 취지에 반할 소지가 있으며, 특히 도서관은 입지불가피시설로서 그 신축을 위한 진입로 설치를 위한 토지의 형질변경을 허용하더라도 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하려는 개발제한구역의 지정목적에 배치되지 않는다고 할 것이다. 한편, 피청구인이 안전사고의 위험이 있다고 단정적으로 판단한 것과 관련하여 이에 대해 피청구인이 관계기관과 협의하였거나 경찰서에 도로교통상의 영향 등을 문의하였던 사실에 관한 자료 등은 확인되지 않고, 위에서 말한 것과 같이 도서관 설치를 위한 추가 진입로 확보가 가능하다면 안전사고의 위험 역시 달리 판단될 수 있으므로, 이 부분에 관한 피청구인의 판단 역시 타당하지 않다. (3) 지역 주민들의 공공도서관 수요가 계속 증가할 것이라는 점에 관하여 피청구인은 이 사건 신청지 인근에 ○○○ 도서관이 위치하고 있어 이 사건 신청지가 도서관 위치로 적합하지 않다고 하였으나, 개발제한구역법 시행령 [별표1] 제3호 바목 마)에서 개발제한구역에 설치할 수 있는 도서관의 요건에 대하여 “건축 연면적 2,000제곱미터 이하의 규모로 한정한다.”라고 규정하여 그 규모만을 제한하고 있을 뿐 달리 인근 지역에 도서관이 위치하고 있는지 여부를 고려하고 있지 않으며, 도서관에 관하여 일반적인 사항을 규율하고 있는 「도서관법」 상 도서관 설치기준 등을 살펴보더라도, 대통령령으로 정하는 시설 및 도서관 자료, 사서 등에 관한 기준을 갖추어 시·군·구청장에게 등록신청을 할 수 있다고 규정하는 외에 다른 도서관과의 거리 등에 대한 별도의 제한을 두고 있지는 않다. 한편, 이 사건 신청지로부터 ○○○ 도서관까지는 도보로 50분 이상이 소요되는 먼 거리여서(갑 제8호증 ○○○ 도서관 도보거리 계산) 이 사건 신청지 인근 지역주민들의 입장에서 볼 때 이 사건 신청지에 도서관이 위치하는 것과 문화적 향유 가치가 동일하다고 볼 수 없으며, 청구인이 계획하고 있는 도서관은 ○○○ 도서관과 같이 단순히 책과 도서 공간으로만 구성된 일반 도서관이 아니라, 우주도서관 등을 테마로 하여 대한민국 과학기술의 미래인 어린이들에게 우주 메타버스 시대에 필요한 과학지식과 창조적 감성을 심어주고, 어린이들이 자유롭게 우주공간을 느끼고 만지고 경험할 수 있는 다양한 체험 공간을 구성하고자 한다. 현재 ○○○ 3기 신도시 사업 등 일환으로 이 사건 신청지 주변에 ○○ 1, 2지구 개발사업과 ○○역세권 복합단지 개발사업 등이 활발히 진행되고 있고 현재까지 확정되어 있는 지구계획상 ○○지구에만 약 165,000명의 인구가 추가로 유입될 것으로 예상되는바(갑 제9호증 ○○○ 3기 신도시 사업 안내, 갑 제10호증 ○○지구 추진계획도, 갑 제11호증 ○○○○○ 공공주택지구 지구계획 설명서, 갑 제12호증 ○○○○○○ 공공주택지구 지구계획 설명서, 갑 제13호증 ○○역세권 복합단지 개발사업 각 참조), 그에 따라 이 사건 신청지 인근 지역 주민들, 특히 어린 자녀를 둔 젊은 세대에서 청구인이 계획하고 있는 것과 같은 어린이 과학도서관에 대한 수요가 더욱 증가할 것이다. 통계청의 공공도서관 현황에 따르면 2020. 공공도서관수는 1,172개인데 이는 주요 국가에 비해 턱없이 부족한 실정이어서 국가 차원에서도 향후 지역 특성과 주민수요를 반영한 복합문화공간 조성 확충 계획에 있음을 고려한다면(갑 제14호증 e-나라지표 공공도서관 현황 참조), 청구인이 청구인의 비용과 노력을 들여 이 사건 신청지에 공공도서관을 설립하는 것은 오히려 권장될 사항이라 할 것이다. (4) 소결 이상과 같이 이 사건 신청지 인근 지역 주민들의 문화적 향유 가치 제고 등 측면에서 이 사건 신청지는 도서관 부지로 매우 적합하고, 인근 지역에 창고, 음식점 등이 밀집되어 있다거나 현재 이 사건 신청지로의 진출입로로 이면도로만이 존재한다는 점, 인근에 ○○○ 도서관이 위치하고 있다는 점 등은 위 판단에 장애가 되는 요소가 아니라고 할 것이므로, 이 사건 제2처분사유 역시 이유 없다. 3) 결론 이상과 같은 이유로 이 사건 불허가처분은 개발제한구역 내 건축허가 여부의 판단에 관한 재량권 일탈·남용의 위법이 있어 취소되어야 하므로, 청구인의 이 건 청구를 모두 인용하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 개발제한구역법은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적(제1조)으로 하는 법률로서, 같은 법 제12조 제1항에서는 개발제한구역에서 건축물의 건축, 토지의 형질변경 등 일정한 행위를 원칙적으로 금지(본문)하면서 법령에서 정한 일정한 요건과 기준을 충족하는 경우에는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아 할 수 있도록(단서) 제한적으로 허용하고 있으므로, 이와 같이 예외적으로 허용되는 행위의 범위를 합리적 이유 없이 확대하여 해석해서는 안 된다(법제처 21-0303, 2021. 9. 29.). 2) 이 사건 신청지는 청구인의 주장과 같이 오래전부터 공동묘지로 이용되고 있던 지목이 ‘임야’인 토지였으나, 2004년경 분묘를 이전하고 수목 식재를 통해 실질적인 임야로 환원되도록 하였고 그 이후 수목이 고사하였다고는 하나 18년가량 자연적으로 임야 또는 초지 등의 형태로 존치되어 수목은 적으나 2020년 개발제한구역 환경평가 종합결과 2등급 72.69%, 3등급 27.31%인 환경평가 결과(을 제2호증)가 매우 양호한 토지이다. 따라서 현재 이 사건 신청지는 훼손된 지역이 아닌 것은 명백한 사실이다. 또한, 이 사건 신청지에서 3등급으로 나타나는 대부분은 개발제한구역법 제12조에 따른 토지형질변경의 허가·신고를 득하지 않고 농지로 무단 훼손된 지역으로 임야로 인위적인 복구 또는 경작 등의 행위를 중단하여 마땅히 임야로 관리되어야 할 것이다. 3) 청구인은 이 사건 도서관이 비교적 소규모 건축물이기 때문에 무질서한 개발을 초래할 우려가 없다고 주장하고 있으나, 청구인이 행위(건축)허가 신청한 규모는 대지면적 3,496㎡, 연면적 1,491㎡로 개발제한구역에서 허용되고 있는 주된 건축물인 주택, 근린생활시설, 동·식물관련시설 등의 규모와 비교하면 개발제한구역이라는 특수성을 고려하면 소규모 건축물로 볼 수 없다. 일반지역과 달리 개발제한구역에서는 연면적 1,500㎡ 이상 건축물을 건축하고자 할 경우 주민의 의견을 청취하고 도시계획위원회 심의를 거치게 하는 등 특별한 규정을 두고 있는데, 이 사건 도서관의 연면적은 위와 같은 특별한 규정을 받아야 하는 면적보다 불과 9㎡밖에 작지 않은 규모로 결코 소규모라고 할 수 없다. 더욱이 개발제한구역에서의 행위허가 판단 기준의 하나인 ‘무질서한 개발을 초래할 우려’는 단순히 건축물의 규모로 판단할 사항이 아니라 주변 환경, 도로 현황, 지역 여건 등 종합적으로 검토해야 할 사항이다. 4) 청구인은 이 사건 신청지의 우측에 6차선 이상의 ○○○로가 있어 환경적 보전 가치가 높지 않다고 주장하고 있으나, 이 사건 처분 시 검토한 사항과 같이 ○○○로 좌측 지역에서 수목이 존재하는 유일한 녹지이며 환경영향 결과 등급 1등급 지역인 생태정화습지와 인접해 있는 토지(을 제2호증, 제3호증)로 도시민의 건전한 생활환경을 확보를 위해서라도 마땅히 보전해야 한다. 5) 지역공공시설 도서관은 개발제한구역법 시행령 [별표 1] 3호의 “개발제한구역에 입지해야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설”의 범위에 포함되는 시설로 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지해야 한다고 시장이 인정하는 시설을 말하며 이미 훼손된 지역에 우선 설치해야 하며, 개별기준으로 ‘건축 연면적이 2,000㎡ 이하의 규모로 한정한다’고 규정하고 있다. - 도서관법에서 정하는 도서관 설치기준은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830307"></img> - ○○○도서관 및 ○○동 인구현황을 살펴보면 다음과 같습니다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830309"></img> 6) 청구인의 주장처럼 ‘개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지해야 한다고 시장이 인정하는 시설’이 그 의미를 풀어서 설명하고 있는 것일 뿐 이를 요건으로 하는 것이 아니라고 하더라도, 위 표에서 보는 바와 같이 이 사건 신청지에 신축하고자 하는 도서관은 지역 여건·거주인구 및 도서관 운영현황 등을 고려 시 현재 운영 중인 ○○○ 도서관(건축물대장 및 현황도면: 을 제4호증)은 최소한도의 범위를 월등히 넘어서고 있어 추가적인 도서관 설치의 필요성이 부족할 뿐 아니라, 이 사건 신청지와 인접하여 도서관 입지가 가능한 제1종일반주거지역이 있음에도 설치의 필요성이 부족한 도서관을 개발제한구역을 훼손하면서까지 설치하는 것은 그 타당성이 없다고 할 것이다. 7) 이 사건 신청지로의 진출입은 도시계획도로(○○○로) 개설 후 남은 잔여지로 인도가 없는 이면도로를 이용하고 있으며, 자가 차량 이용 시 기반 시설이 없어 이면도로를 통하여 진입하여야 하여, 대중교통을 이용한 도보 접근 시 횡단보도가 없는 교차로를 통과하여 인도가 없는 도로를 이용함에 따라 안전사고의 위험이 커 접근성 및 편의성이 떨어진다. 단순히 6차선 이상의 ○○○로가 인접해 있어 접근성 및 편의성이 양호하다는 것은 그 타당성이 부족하며, 향후 토지형질변경을 통한 도서관 진입로를 충분히 확보할 수 있으므로 안전성에 대하여도 재검토해야 한다고 청구인은 주장하고 있으나, 개발제한구역에서 도서관을 출입하기 위한 진입로 개설은 허용되지 않는다. 8) 기타 청구인은 ○○○ 도서관까지 도보로 50분이 소요되어 이 사건 신청지 인근 주민이 이용하기는 멀다는 점, 청구인이 신청한 도서관은 단순히 책과 도서공간으로만 구성되는 일반 도서관(○○○ 도서관)이 아니라 어린이들이 자유롭게 우주공간을 경험할 수 있는 체험 공간의 도서관이라는 점, 이 사건 신청지 주변에 ○○○ 3기 신도시 개발에 따른 인구 증가를 감안하여 이 사건 신청지에 공공도서관이 필요하다고 주장하고 있지만, 이 사건 신청지 주변은 물류형 창고와 근린생활시설 및 음식점 등이 주류를 이루고 있으며, 주거형 건물이 거의 없다. 따라서 신청지 주변 지역에서 ○○○도서관까지 도보 소요 시간을 기준으로 거리가 멀어 이용이 불편하다고 하는 것은 타당성이 없을 뿐 아니라, 이 사건 도서관은 어린이를 그 대상으로 한다고 주장하고 있는데(사업계획서 등 제출된 설계도서 어디에도 어린이를 대상으로 하는 것임을 확인할 수 없음), 주변상황을 살펴보면 어린이가 이용하기 위해서는 부모와 함께 자가 차량 또는 대중교통을 이용할 수밖에 없음에도 사용의 편리성에 대하여 ○○○도서관과 이 사건 신청지상 계획한 도서관에 대하여 그 기준을 다르게 적용하고 있다. 청구인은 단순히 책과 도서 공간으로만 구성되는 일반 도서관(○○○도서관)과 아니라 어린이들이 자유롭게 우주공간을 경험할 수 있는 체험 공간의 도서관이라고 주장하고 있는데, 청구인이 제출한 설계도면(을 제5호증)을 살펴보면 일반 도서관과 차이가 없을 뿐 아니라 사업계획서(을 제6호증) 등 제출된 설계도서 어디에서도 청구인의 주장과 같이 어린이를 대상으로 하는 내용은 확인되지 않는다. 또한 청구인이 주장하는 내용으로 유추하여 볼 때, 건축물의 용도는 도서관보다 문화 및 집회시설의 체험관에 해당할 수 있는 사항으로 설계도면과 사업계획서 등을 통해 건축물의 용도에 대하여도 명확히 하여야 할 것이다. 9) ○○○ 3기 신도시 개발과 관련하여 인구 유입으로 인한 기반 시설의 확충은 기본적으로 해당 지구계획에 모두 포함되어 있으며, 이 사건 신청지와 가장 가까운 ○○○○○2 공공주택지구에도 지자체에서 도서관을 설치할 수 있는 부지(문화 시설)(을 제7호증)가 확보되어 있다. 따라서 단순히 ○○○ 3기 신도시 개발의 인구 증가를 이유로 이 사건 신청지 상 도서관을 설치하고자 하는 것은 타당성이 없다고 할 것이다. 10) 결론 이상에서 살펴본 바와 같이 청구인의 주장은 이유 없는 주장이며 이 사건 처분은 재량권의 일탈·남용이 없는 적법·타당한 처분이므로 청구인의 청구는 마땅히 ‘기각’되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하“도시·군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하“시장·군수·구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방ㆍ군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민과 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설 1의2. 도시공원, 물류창고 등 정비사업을 위하여 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 정비사업 구역에 설치하는 행위와 이에 따르는 토지의 형질변경 2. 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(移築) 3. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업(개발제한구역에서 시행하는 공익사업만 해당한다. 이하 이 항에서 같다)의 시행에 따라 철거된 건축물을 이축하기 위한 이주단지의 조성 3의2. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택, 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 5. 벌채 면적 및 수량(樹量), 그 밖에 대통령령으로 정하는 규모 이상의 죽목(竹木) 벌채 6. 대통령령으로 정하는 범위의 토지 분할 7. 모래ㆍ자갈ㆍ토석 등 대통령령으로 정하는 물건을 대통령령으로 정하는 기간까지 쌓아 놓는 행위 8. 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위 9. 개발제한구역 지정 당시 지목(地目)이 대(垈)인 토지가 개발제한구역 지정 이후 지목이 변경된 경우로서 제1호마목의 시설 중 대통령령으로 정하는 건축물의 건축과 이에 따르는 토지의 형질변경 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다. ② 개발제한구역의 토지가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 인접한 용도지역에서 허용되는 건축물 또는 공작물을 건축하거나 설치할 수 있다. <개정 2013. 10. 30., 2016. 3. 29.> 1. 개발제한구역 지정 당시부터 개발제한구역의 경계선이 건축물 또는 공작물(법 제12조제7항에 따라 개발제한구역 지정 당시 이미 관계 법령에 따라 허가 등을 받아 공사 또는 사업에 착수한 건축물 또는 공작물을 포함한다)을 관통하는 경우 그 건축물 또는 공작물의 부지(개발제한구역 지정 당시부터 담장 등으로 구획되어 있어 기능상 일체가 되는 토지를 말한다) 2. 개발제한구역 지정 당시부터 해당 필지의 2분의 1 미만이 개발제한구역에 편입된 토지로서 지목(地目)이 대(垈)인 토지(개발제한구역 지정 후에 개발제한구역 경계선을 기준으로 분할된 토지를 포함한다) ③ 법 제12조제1항제1호의2에서 “대통령령으로 정하는 시설”이란 다음 각 호의 시설을 말한다. <신설 2016. 3. 29., 2018. 2. 9.> 1. 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제2조에 따른 도시공원 또는 녹지 2. 다음 각 목의 요건을 모두 갖춘 물류창고(「물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률」 제2조제5호의2에 따른 물류창고를 말한다) 가. 저장물질이 「고압가스 안전관리법」에 따른 고압가스, 「위험물안전관리법」 제2조제1호에 따른 위험물 또는 「화학물질관리법」 제2조제2호에 따른 유독물질이 아닐 것 나. 높이가 10미터 이하일 것 다. 용적률이 120퍼센트 이하일 것 3. 정비사업 구역 내의 법 제13조에 따른 건축물을 철거하고 종전과 같은 용도로 신축하는 건축물 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830311"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830313"></img> 【개발제한구역 훼손지 복구 및 정비사업 업무처리규정】[시행 2019. 12. 31.] [국토교통부훈령 제1264호, 2019. 12. 31., 일부개정] 제3조(정의) 이 규정에서 사용되는 용어의 정의는 다음 각호와 같다. 1. 법 제4조제4항 및 영 제2조의2제2항에 따른 "훼손지"란 구체적으로 다음 각목의 어느 하나에 해당하는 지역을 말한다. 가. 주택·상가·공장·창고·사무실 등 건축물이 건축된 지역 나. 축사 등 기타 건축물 또는 공작물(비닐하우스는 창고나 주거 등 비농업용으로서 사용되는 경우 또는 해제대상지역 주변으로 녹지로서의 기능이 현저히 떨어지거나 장래 훼손우려가 높은 지역에 설치된 경우에 한한다)이 설치된 지역 다. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제30조에 따라 도시·군관리계획으로 결정된 공원으로서 훼손된 녹지를 복원하거나 녹지 기능을 제고하기 위하여 공원으로 조성이 시급한 곳 제5조(훼손지의 판정) ① 훼손시설이 설치된 지번 중 훼손시설(제3조제1호가목 및 나목의 건축물 또는 공작물을 말한다. 이하 같다)이 설치된 면적이 전체면적의 100분의 20 이상인 경우에는 당해 지번 모두를 훼손지로 판정한다. 다만, 100분의 20 미만이라 하더라도 훼손시설이 설치된 면적이 330제곱미터 이상인 경우에는 해당 면적을 훼손지로 판정한다. 이 경우 영 제16조에 따라 지적이 분할되었거나 분할 예정인 경우에는 그 필지를 기준으로 한다. ② 제1항에도 불구하고 제3조제1호다목의 요건에 부합하는 공원은 도시·군관리계획으로 결정된 면적 전체 또는 일부를 훼손지로 판정할 수 있다. ③ 부득이하게 복구사업지역에 포함되어야 하는 집단취락지구는 그 지구의 전체를 훼손지로 판정한다. 【개발제한구역관리계획 수립 및 입지대상시설의 심사에 관한 규정】[시행 2021. 10. 27.] [국토교통부훈령 제1443호, 2021. 10. 27., 일부개정] 제3조(정의) 이 규정에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 3. "훼손지"란 개발제한구역의 지정목적에 부합하지 않으면서 녹지로서의 기능을 충분히 발휘하기 곤란한 곳으로 법 제4조제4항에서 정한 개발제한구역 안의 훼손된 지역을 말한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 처분서, 등기부등본, 건축물대장 등에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가) 청구인은 개발제한구역인 이 사건 토지 1/6지분을 소유하고 있으면서 그 중 일부인 이 사건 신청지 3,496㎡ 지상에 도서관을 건축하려는 자이다. 나) 청구인은 2022. 3. 28. 피청구인에게 이 사건 토지 중 이 사건 신청지에 관하여 도서관 건축을 목적으로 개발제한구역 행위(건축)허가 신청을 하였는데, 신청한 건축물의 대지면적은 3,496㎡, 연면적은 1,491㎡이고, 3층 건물로 주용도는 교육연구시설(도서관)이며, 신청사유에는 ‘교육연구시설(도서관) 부지를 조성하여 지역주민들 문화 욕구 실현 및 생활문화 플랫폼으로서 도서관의 역할 강화 및 확장하여 도서관을 중심으로 지역 사회 민-관 연계 및 다양한 협업을 통한 선순환적 생태를 마련하고자 한다’는 취지로 기재하였다. 다) 피청구인은 2022. 4. 26. 청구인에게 다음과 같은 이유로 개발제한구역법 제12조, 같은 법 시행령 제12조, 제22조에 따라 이 사건 처분을 하였다. 라) 이 사건 신청지는 묘지로 이용되던 지목이 임야인 토지였으나 2004년경 분묘를 이전하고 수목을 식재하여 실질적인 임야로 환원된 토지로 2020년 개발제한구역 환경평가 종합결과 2등급 72.69%, 3등급 27.31%의 토지로 조사되었다. 마) 이 사건 신청지 중 일부는 농지로 이용 중이나 이에 대한 행위허가를 득한 사실이 없다. 바) 이 사건 인근에는 ○○○도서관이 위치하고 있는데 ○○○시 ○○동의 인구수는 2022. 5. 31. 기준 129,848명이고, ○○○도서관의 건물 면적은 12,806㎡이며, 열람석(좌석수)은 1,034석이다. 2) 청구인은 도서관은 훼손된 지역에 우선 설치해야 한다는 개발제한구역법 시행령 제13조 제1항 [별표 1] 제3호에 반하지 않는다고 주장하고, 이 사건 신청지는 실제 잡초만 무성한 상태인바 녹지로서 기능을 기대하기 어려우며, 임야인 경우라 하더라도 무질서한 개발을 초래할 우려가 없어 건축 및 공작물 설치가 가능하고, 개발제한구역이 아닌 지역에 도서관 입지가 곤란한지 여부는 피청구인이 입증해야 할 사항이며, 주변 여건상 이 사건 신청지는 도서관이 위치하기 적합하고, 추후 공공도서관 수요는 계속 증가할 것인바 도서관 건축 필요성도 높다고 주장하므로 살펴본다. 개발제한구역법 제12조 제1항에서는 개발제한구역에서는 원칙적으로 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 등을 할 수 없음을 규정하면서 예외적으로 ‘다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하“시장·군수·구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외 체육시설, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치하는 노인의 여가 활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설, 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설, 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설, 라. 국방ㆍ군사에 관한 시설 및 교정시설, 마. 개발제한구역 주민과 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역주민의 주거ㆍ생활 편익ㆍ생업을 위한 시설’이라고 규정하고 있는데, 같은 법 시행령 제13조 제1항 별표1 바.에 따르면 ‘지역공공시설 - 해당 시·군·구의 관할구역 중 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지해야 한다고 시장·군수·구청장이 인정하는 시설을 말하며, 이미 훼손된 지역에 우선 설치해야 한다. 마) 도서관: 건축 연면적 2,000제곱미터 이하의 규모로 한정하며, 부대시설로 간이휴게소를 설치할 수 있다.’고 규정하고 있다. 즉 시장 등이 개발제한구역 내 토지에 연면적 2,000㎡ 이하 규모의 도서관 건축에 대하여 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지해야 한다고 인정을 하면 예외적으로 건축허가를 할 수 있는데, 이때에도 훼손된 지역에 우선 설치해야 한다는 제한이 있다고 할 것이다. 이 사건에 관하여 살펴보건대, 청구인은 이 사건 도서관이 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지해야 하는 시설이라고 주장하나, 이미 ○○○시 ○○동에 인구 기준으로 볼 때 훨씬 더 큰 면적의 ○○○ 도서관이 있어 반드시 추가 도서관이 요구되는 상황이 아닌 점, 청구인은 어린이 도서관으로 이용할 예정이라고 주장하나 허가신청서상에는 어린이 대상 도서관을 건축하고자 한다는 설립 취지를 찾아보기 어려운 점, ○○○ 3기 신도시 개발과 관련하여 추후 인구 유입으로 도서관 수요가 증대될 수 있다고 보이나 이미 이 사건 신청지와 가까운 ○○○○○2 공공주택지구에 도서관을 설치할 수 있는 부지가 확보되어 있어 개발제한구역인 이 사건 신청지에 도서관을 건립할 특별한 이유가 없는 점, 이 사건 신청지는 2020년 개발제한구역 환경평가 종합결과 2등급 72.69%, 3등급 27.31%의 토지로 조사된 점 등을 모두 종합하여 볼 때, 피청구인이 이 사건 행위허가를 거부하였다고 하여 이를 재량권을 일탈·남용하였다고 보기 어렵다고 할 것이다. 따라서 청구인의 주장은 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.