개발행위허가 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2021. 9. 16. 피청구인에게 OO군 OO면 OO리 00-00 (이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 제2종 근린생활시설(사무소 및 부대시설) 건축 목적의 개발행위허가를 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)하였다. 이에 피청구인은 위 토지의 진출입로 같은 리 00-00 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 사용할 권리를 증명하는 서류를 제출하라는 취지로 2021. 10. 12., 2021. 10. 28. 2회에 걸쳐 청구인에게 보완사항을 통지하였으나 청구인이 보완사항을 이행하지 않았다는 이유로 2021. 11. 2. 이 사건 신청을 반려(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2021. 6. 10. 이 사건 신청지를 청구 외 조OO으로부터 매수하면서, 그 진출입로로 신청한 이 사건 토지에 대한 위 조OO의 지분(161의107)도 함께 매수하였다. 이 사건 토지는 청구 외 이OO, 홍OO가 이미 개발행위허가를 받아 청구인에게 농지취득자격증명이 되지 않으므로, 위 개발행위허가의 준공을 받은 이후 소유권을 받을 수 있는 상황이라 일단 청구인 명의로 가등기를 경료한 상태이며, 위 이OO, 홍OO가 소유하고 있는 같은 리 175-9, 15를 통하여 이 사건 신청지로 진출입하기 위한 진입도로 용도로 사용하기 위하여 이 사건 신청지 인근 같은 리 175-9에서 분할한 것이다. 2) 위 전 소유자 조OO와 위 공유지분권자 이OO, 홍OO은 2020. 7. 경 상호 간 조건없이 이 사건 토지를 진출입로로 이용하는 데 대한 토지사용승낙서를 주고 받았는데, 위 조OO가 위 이OO, 홍OO이 제공한 토지사용승낙서 원본을 분실하여 청구인이 다시 토지사용 승낙을 요구하자 위 이OO, 홍OO이 신의칙을 위배하여 청구인의 땅을 헐값에 사들이고자 이를 거절하였다. 이에 청구인은 위 조OO가 보관하고 있던 토지사용승낙서의 사본을 제출하였다. 3) 이 사건 토지에 대하여 위와 같이 이미 공유자 간에 서로 토지사용승낙서를 교부하고, 상대 공유자가 이 사건 토지를 진출입로로 사용하고자 개발행위를 득하여 공사 중에 있음에도 피청구인이 청구인에게 토지사용승낙서를 요구하는 것은 재량권의 남용이고, 청구인에게 토지사용승낙서 원본을 제출하지 않는다고 반려하는 것은 필요성과 최소침해의 원칙을 위배한 것이다. 4) 이 사건 토지의 공유자들이 토지사용승낙서를 교부하고 있지 않다고 하더라도, 이미 이 사건 토지를 진출입로로 사용하는 조건으로 공사가 진행 중이므로 청구인의 이 사건 신청을 반려한 것은 평등과 자기구속의 원칙을 위배한 것이다. 5) 이 사건 토지의 공유자인 이OO, 홍OO가 신의칙을 위배하여 권리를 남용하고 있고, 이 사건 토지에 이미 진출입로 용도로 개발행위가 진행 중임에도 단지 공유자의 토지사용승낙서 원본을 제출하지 않는 이유로 이 사건 처분을 한 것은 위법·부당하고 재량권의 일탈 및 남용이며 또한 청구인에게 너무 가혹하므로 이 사건 심판청구를 인용하여 주기 바란다. 【보충서면】 6) 청구인이 위 조OO로부터 토지를 매수한 목적은 개발행위허가를 위한 것으로, 위 이OO, 홍OO의 토지사용승낙서가 없다면 맹지인 토지를 매수할 이유가 없었다. 7) 이 사건 처분 시 반려사유는 토지사용승낙서 원본을 제출하지 않았다는 것이었으나, 피청구인의 답변서에 따르면 피청구인은 토지사용승낙서의 대상이 청구인이 아닌 조OO이므로 제3자인 청구인에게 그 법률행위가 미치지 않는다는 사유로 반려하였다고 주장하고 있다. 8) 이 사건 신청지는 농지취득자격증명서가 없으면 등기를 할 수 없는 토지로, 위 이OO, 홍OO는 개발행위허가(건축행위를 위한 도로)를 신청하였으나 농업취득자격증명서를 발급받지 못하여 등기를 마치지 못하고 있다. 따라서 위 조OO이 위 홍OO, 이OO로부터 교부받은 토지사용승낙서를 양도받은 것이고, 그러므로 위 토지사용승낙서는 실질적 토지 소유자인 청구인에게 효력이 있다. 9) 피청구인은 이미 공유자들끼리 토지사용승낙을 하여 개발행위가 진행 중에 있음에도 토지사용승낙서 원본을 제출하지 아니한다는 이유로 청구인의 신청을 반려하였으므로 이는 필요성과 최소침해의 원칙을 위배한 것이고, 이 사건 토지를 이미 진출입로 용도로 사용하는 조건으로 공사가 진행 중에 있음에도 청구인이 같은 용도로 사용하는 것을 거부하는 것은 피청구인이 위와 같은 조건을 스스로 위배한 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙」 (이하 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」을 ‘국토계획법’이라 한다) 제9조제1항제1호에 따라 개발행위허가 신청서에는 토지의 소유권 또는 사용권 등 신청인이 당해 토지에 개발행위를 할 수 있음을 증명하는 서류를 제출하도록 규정되어 있다. 청구인이 진입도로로 사용하고자 한 이 사건 토지는 청구 외 홍OO, 이OO가 진입도로로 개발행위허가(허가일 2021. 4. 20.)를 득한 부지이나 아직 준공되지 않은 상태이므로 불특정 다수가 사용하는 도로로 볼 수 없고, 불특정 다수가 사용하는 도로가 아닌 이상 피청구인은 당연히 이 사건 토지를 사용할 권리를 증명하는 서류를 제출하여야 하나, 이 사건 신청 시 3명의 소유자 중 조OO의 토지사용승낙서만이 첨부되어 있어 2021. 10. 12. 공유자 홍OO, 이OO의 토지사용승낙서를 제출하라는 보완 통지를 하였다. 그러나 피청구인은 보완서류를 제출하면서 위 홍OO, 이OO가 위 조OO에게 써 준 토지사용승낙서를 사본으로 제출하여 피청구인은 위 홍OO, 이OO가 청구인에게 써 준 토지사용승낙서를 원본으로 제출하라는 취지로 2021. 10. 28. 재차 보완통지를 하였고 보완사항이 이행되지 않아 2021. 11. 2. 반려 처리한 것이다. 2) 한편, 청구인은 이 사건 토지 전 공유자인 청구 외 조OO이 공유자들인 청구 외 이OO, 홍OO와 공유자들끼리 토지사용승낙을 하였으니, 청구인에게도 그와 같은 토지사용승낙 의사표시의 효력이 미친다는 취지로 주장하는 것으로 보이나, 청구인이 제출한 토지사용승낙서에 따른 토지사용승낙의 법률행위가 당사자가 아닌 제3자에게 대세적인 효력이 미친다는 주장은 법적 근거 없는 청구인의 독자적인 견해에 불과하다. 3) 이 사건 처분은 위와 같이 요건을 갖추지 못한 개발행위허가 신청에 대하여 청구인에게 2차례 보완을 요구하였음에도, 청구인이 이를 보완하지 않음에 따라 반려한 사안으로 이에 대해 위법·부당을 주장하는 청구인의 주장은 이유 없다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제57조(개발행위허가의 절차) ① 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해(危害) 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다. 이 경우 개발밀도관리구역 안에서는 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보에 관한 계획서를 제출하지 아니한다. 다만, 제56조제1항제1호의 행위 중 「건축법」의 적용을 받는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 하려는 자는 「건축법」에서 정하는 절차에 따라 신청서류를 제출하여야 한다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙】 제9조(개발행위허가신청서) ① 법 제57조제1항의 규정에 의하여 개발행위를 하고자 하는 자는 별지 제5호서식의 개발행위허가신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다. <개정 2005. 2. 19., 2005. 9. 8., 2016. 5. 26.> 1. 토지의 소유권 또는 사용권 등 신청인이 당해 토지에 개발행위를 할 수 있음을 증명하는 서류. 다만, 다른 법령에서 개발행위허가가 의제되어 개발행위허가에 관한 신청서류를 제출하는 경우에 다른 법령에 의한 인가ㆍ허가 등의 과정에서 본문의 제출서류의 내용을 확인할 수 있는 경우에는 그 확인으로 제출서류에 갈음할 수 있다. 【민원 처리에 관한 법률】 제22조(민원문서의 보완ㆍ취하 등) ① 행정기관의 장은 접수한 민원문서에 보완이 필요한 경우에는 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 한다. ② 민원인은 해당 민원의 처리가 종결되기 전에는 그 신청의 내용을 보완하거나 변경 또는 취하할 수 있다. 다만, 다른 법률에 특별한 규정이 있거나 그 민원의 성질상 보완ㆍ변경 또는 취하할 수 없는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제1항에 따른 민원문서의 보완 절차 및 방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【민원 처리에 관한 법률 시행령】 제24조(민원문서의 보완 절차 및 방법 등) ① 행정기관의 장은 법 제22조제1항에 따라 민원인에게 민원문서의 보완을 요구하는 경우에는 문서 또는 구술 등으로 하되, 민원인이 특별히 요청한 경우에는 문서로 하여야 한다. ③ 행정기관의 장은 민원인이 법 제22조제1항에 따라 정한 보완기간또는 이 조 제2항 전단에 따라 다시 정한 보완기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 10일 이내의 기간을 정하여 다시 보완을 요구할 수 있다. 제25조(민원문서의 반려 등) ① 행정기관의 장은 민원인이 제24조에 따른 기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 그 이유를 분명히 밝혀 접수된 민원문서를 되돌려 보낼 수 있다. 【개발행위허가운영지침】 제3장 개발행위허가기준 제3절 건축물의 건축 및 공작물의 설치 3-3-2 계획기준 3-3-2-1 도로 (1) 건축물을 건축하거나 공작물을 설치하는 부지는 도시·군계획도로 또는 시·군도, 농어촌도로에 접속하는 것을 원칙으로 하며, 위 도로에 접속되지 아니한 경우 (2) 및 (3)의 기준에 따라 진입도로를 개설해야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 이 사건 신청서 및 첨부 사업계획서, 이 사건 토지에 대한 토지사용승낙서 및 등기사항전부증명서, 피청구인의 2021. 10. 12.자 보완알림, 2021. 10. 28.자 재보완알림 및 2021. 12. 21.자 토지사용승낙서 양도양수계약서 등에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가) 이 사건 토지는 청구 외 조OO, 홍OO, 이OO가 각 161분의 107, 161분의 18, 161분의 36의 지분으로 공유하고 있다. 나) 위 조OO는 청구인에게 이 사건 토지를 청구인이 ‘진입도로, 우수, 오수’ 부지로 사용하는 것을 승낙하는 토지사용승낙서를 교부하였다. 다) 청구인은 피청구인에게 위 조OO의 토지사용승낙서를 제출한 후, 피청구인의 보완요청에 따라 위 홍OO, 이OO가 위 조OO에게 교부하였던 이 사건 토지에 대한 토지사용승낙서(단독주택 진출입로 부지로 사용함을 승낙, 사용기간 영구)의 사본을 제출하였다. 라) 이 사건 처분서의 반려사유는 보완통지 2회에 걸친 보완자료 미제출이며, 그 보완사항은 ‘진출입로(OO리 175-16번지) 사용에 대한 공유자 토지사용승낙서 원본 제출’로 기재되어 있다. 마) 위 홍OO, 이OO는 이 사건 토지를 진입도로로 하여 인접토지에 개발행위허가를 받았으나, 아직 준공되지 않은 상태이다. 바) 위 조OO은 2021. 12. 21. 청구인과, 위 조OO이 위 홍OO, 이OO가 교부한 토지사용승낙서의 권리를 청구인에게 양도하는 계약을 체결하였다. 2) 청구인은 이 사건 토지에 관하여 이미 공유자들 사이에 진입도로 등으로 사용하기로 약정된 상태이고, 공유자들 중 일부가 진입도로로 사용하고자 개발행위허가를 받아 공사를 하고 있음에도 피청구인이 청구인에게 이 사건 토지에 관한 일부 공유자들의 토지사용승낙서를 요구하는 것은 재량권의 일탈·남용이고, 평등과 자기구속의 원칙, 과잉금지의 원칙에 반하여 위법·부당하다고 주장한다. 3) 살피건대, 공유자 사이에 공유물을 사용·수익할 구체적인 방법을 정하는 것은 공유물의 관리에 관한 사항으로서 공유자의 지분의 과반수로써 결정하여야 할 것이고, 과반수 지분의 공유자는 다른 공유자와 사이에 미리 공유물의 관리방법에 관한 협의가 없었다고 하더라도 공유물의 관리에 관한 사항을 단독으로 결정할 수 있으므로, 과반수 지분의 공유자가 그 공유물의 특정 부분을 배타적으로 사용·수익하기로 정하는 것은 공유물의 관리방법으로서 적법하다고 할 것이므로, 과반수 지분의 공유자로부터 사용·수익을 허락받은 점유자에 대하여 소수 지분의 공유자는 그 점유자가 사용·수익하는 건물의 철거나 퇴거 등 점유배제를 구할 수 없는바(대법원 2002. 5. 14. 선고 2002다9738 판결 참조), ① 이 사건 토지는 조OO, 홍OO, 이OO가 공동으로 소유하고 있고, 그 중 조OO이 이 사건 토지 중 161분의 107 지분의 소유자로서 과반수 지분의 공유자인 점, ② 과반수 지분의 공유자인 조OO이 청구인에게 이 사건 토지를 진입도로 등으로 영구 사용하도록 허락한 점, ③ 이 사건 토지에 관하여 공유자들인 조OO, 홍OO, 이OO 사이에 2020. 7., 8.경 서로 진입도로 등으로 영구 사용하기로 약정한 점, ④ 이에 따라 홍OO, 이OO가 이 사건 토지를 진입도로로 한 개발행위허가를 받아 공사를 하고 있는 점, ⑤ 이 사건 토지 중 조OO 지분에 관하여 청구인이 아직 소유권이전을 받지는 않았지만 매매예약을 원인으로 한 가등기를 마친 점, ⑥ 이 사건 토지는 이미 공유자들 사이에 건물의 진입도로 등으로 사용하기로 약정하여 청구인의 사용용도와 다르지 않은 점 등에 비추어보면, 이 사건 토지를 진입도로 등 용도로 사용하는 것은 공유물의 관리에 관한 사항으로서 공유자의 지분의 과반수로써 결정하여야 할 것이고, 과반수 지분의 공유자인 조OO이 다른 공유자와 사이에 미리 공유물의 관리방법에 관한 협의가 없었다고 하더라도 공유물의 관리에 관한 사항을 단독으로 결정할 수 있으므로, 과반수 지분의 공유자인 조OO이 이 사건 토지에 관하여 청구인에게 진입도로 등으로 사용하도록 허락하는 것은 공유물의 관리방법으로서 적법하다고 할 것이다. 또한, 이러한 조OO과 청구인 사이의 약정에 의하여 청구인이 이 사건 토지를 진입도로 등으로 점유, 사용하는 것은 적법한 행위이므로 나머지 소수 지분의 공유자인 홍OO, 이OO는 청구인의 점유, 사용의 배제를 구할 수 없다. 결국 청구인이 건축물을 건축하거나 공작물을 설치하는 부지에 대한 진입도로로 이 사건 토지에 관한 과반수 지분의 공유자인 조OO의 토지사용승낙을 얻은 상황에서 피청구인이 나머지 소수 지분의 공유자인 홍OO, 이OO의 토지사용승낙을 요구하고, 이에 응하지 않은 것을 이유로 이 사건 처분을 하는 것은 위법·부당한 처분으로 보인다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.