개발행위허가 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○○○로 ○○○, ○층에서 화장품 원재료를 유통하고 있는 법인으로, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제57조 제1항에 따라 2021. 5. 7. ○○시 ○○면 ○○리 ○○○번지 외 9필지(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 원재료를 보관하기 위한 창고시설을 설치하기 위해 개발행위 허가 신청하였다. 이에 피청구인은 2021. 12. 1. ○○시 도시계획심의위원회를 개최하였고, 심의위원회의 의견에 따라 청구인에게 2022. 2. 18. 및 같은 해 3. 3. 2차례 보완요청하였으나, 보완사항이 이행되지 아니하자 「민원처리에 관한 법률」(이하 ‘민원처리법’이라 한다)에 따라 2022. 3. 30. 청구인의 개발행위 허가 신청을 반려(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 처분의 경위 청구인은 2021. 5. 7. 창고시설을 설치하기 위하여 개발행위허가신청을 하였는데, 이 사건 신청지를 형질변경하여 총 2개동의 사무실과 4개동의 위험물 저장 창고시설을 설치하기 위한 부지조성을 그 내용으로 한다. 이 사건 신청지는 산지와 농지가 포함되어 있어 산지전용 및 농지전용협의요청서가 같이 제출되었다. 피청구인은 2021. 6. 1. 청구인에게 재해위험성검토서 제출을 요청하였고, 2021. 7. 소규모 재해영향평가서를 작성하여 제출하여 같은 해 8. 19. 재해영향평가 협의를 완료하였다. 피청구인 소속 허가2과는 경관녹지 2,000㎡를 반영할 것을 요청하여 이를 반영하여 ○○시 도시계획위원회 심의를 받을 수 있게 되었다. 2021. 12. 1. 제37회 ○○시 도시계획위원회 제2분과위원회에서는 다수의 주택과 인접하여 위험물 저장소가 입지하는 사항으로 관련법에 따른 보호시설과의 이격 등 해당 용도의 입지 가능 여부에 대한 재검토가 필요하다며 이 사건 신청지 북측부지 면적의 약 50%를 북측 및 동측 경계를 따라 원형 보전할 것을 내용으로 하는 재심의 의결을 하였다. 이에 피청구인은 2021. 12. 10. 청구인에게 1차 원형보전 보완을 요청하였고, 청구인은 2022. 1. 28. 도시계획위원회 심의의견으로 제시된 8개의 의견에 대해 7개의 요청은 전부 수용하였으나, 북측 부지 면적의 50%를 북측 및 동측 경계에 따라 원형보전하라는 의견에 대해서는 최초 사업 면적 대비 북측 부지 면적의 22.95%를 제척하고 북측과 동측 경계를 따라 원형보전하는 내용으로 하는 수정안을 작성하여 제출하였다. 피청구인은 2022. 3. 3. 청구인의 보완에 대하여 2차 원형보전 보완 요청하였고, 2022. 3. 11. 청구인은 최초 사업 면적 대비 북측 부지 31%를 제척하고 북쪽 및 동측 경계를 따라 원형보전하는 내용으로 하는 2차 수정도면을 작성하여 제출하였다. 2) 이 사건 처분의 내용 피청구인은 이 사건 처분하면서 피청구인이 2차에 걸쳐 보완요구를 하였으나 청구인이 보완 미이행하여 민원처리법 제25조에 의하여 반려한다고 밝혔으며, 보완 미이행 사항으로는 ‘도시계획심의결과에 따른 심의의견(양호한 임상의 보존 및 녹지축 단절 방지, 주변 산지의 추가 개발 방지 등을 위하여 북측부지 면적의 약 50%를 북측 및 동측 경계를 따라 원형보전)에 대한 조치 계획 제출’을 언급하였다. 3) 이 사건 처분의 위법성 가) 이 사건 처분의 법적 성질 이 사건 처분은 국토계획법 제59조 및 같은 법 시행령 제57조에 따라 개최된 화성시 도시계획분과위원회의 심의 결과를 기초로 하여 피청구인이 판단하는 ‘재량행위’에 해당한다고 할 것이다. 나) 이 사건 처분의 위법성 판단 기준 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 법원은 독자의 결론을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배 등을 그 판단 대상으로 한다(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두 6181호 판결 등). 또한, 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가는 그 금지요건·허가기준이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건·기준에 부합하는지를 판단하는 데 행정청에 재량이 부여되어 있으므로, 개발행위허가의 요건을 충족하는지 여부는 행정청의 재량판단의 영역에 속한다(대법원 2017. 10. 26. 선고 2017두50188 판결 등 참조). 대법원 판결의 취지를 종합하여 보면, 이 사건 처분의 위법성 여부를 판단함에 있어서 피고가 재량권의 일탈·남용 여부를 판단해야 하는데, 피청구인이 재량권을 일탈 또는 남용하였는지 여부는 피청구인이 개발행위허가와 더불어 의제되는 농지 및 산지전용허가 협의 과정에서 사실을 오인하였는지, 이 사건 처분이 비례·평등의 원칙에 위배되는지 여부에 따라 판단해야 한다. 4) 피청구인이 제시한 구체적 불허 사유에 관하여 가) 「행정절차법」 제17조를 위반한 신청내용 보완 요청 피청구인은 청구인이 보완요청사항을 미이행하여 민원처리법 시행령 제25조 규정에 의하여 반려하였다는 점을 이 사건 처분의 근거 법령 및 이유로 제시하고 있다. 「행정절차법」 제17조에 따르면, 행정청은 구비서류의 미비 등 흠이 있는 경우에는 보완에 필요한 상당한 기간을 정하여 지체 없이 신청인에게 보완을 요구하여야 하고(제5항), 신청인이 그 기간 내에 보완을 하지 않았을 때에는 그 이유를 구체적으로 밝혀 접수된 신청을 되돌려 보낼 수 있으며(제6항), 신청인은 처분이 있기 전에는 그 신청의 내용을 보완ㆍ변경하거나 취하할 수 있다고 규정하고 있다(제8항 본문). 이처럼 「행정절차법」 제17조가 ‘구비서류의 미비 등 흠의 보완’과 ‘신청내용의 보완’을 분명하게 구분하고 있는 점에 비추어 보면, 「행정절차법」 제17조 제5항은 신청인이 신청할 때 관계 법령에서 필수적으로 첨부하여 제출하도록 규정한 서류를 첨부하지 않은 경우와 같이 쉽게 보완이 가능한 사항을 누락하는 등의 흠이 있을 때 행정청이 곧바로 거부 처분을 하는 것보다는 신청인에게 보완할 기회를 주도록 함으로써 행정의 공정성ㆍ투명성 및 신뢰성을 확보하고 국민의 권익을 보호하려는 행정절차법의 입법 목적을 달성하고자 함이지, 행정청으로 하여금 신청에 대하여 거부처분을 하기 전에 반드시 신청인에게 신청의 내용이나 처분의 실체적 발급요건에 관한 사항까지 보완할 기회를 부여하여야 할 의무를 정한 것은 아니라고 보아야 한다(대법원 2015. 9. 15. 선고 2013두27005 판결 참조). 그런데도 피청구인은 ‘신청내용의 보완’을 요구하였고 이를 청구인이 1, 2차에 거쳐 31%를 원형보전하기로 했음에도 불구하고 보완요청을 미이행하였다는 사유로 이 사건 처분을 한 것은 「행정절차법」 제17조에 위반한 처분이라 할 것이다. 나) 사실오인 및 법률의 오적용 피청구인은 양호한 임상의 보존 및 녹지축 단절 방지, 주변 산지의 추가 개발 방지 등을 위하여 북측부지 면적의 약 50%를 북측 및 동측 경계를 따라 원형보전하라는 내용의 보완을 2차례 요청하였는데, 이 보완요청이 「행정절차법」 제17조를 위반했다는 점과는 별개로 그 보완요청의 전제가 되는 사실오인에 따른 법령의 오적용을 하였다. (1) 임상의 양호 여부와 관련한 사실 오인 피청구인은 이 사건 신청지 북측의 임상(林相)이 양호하다는 전제에서 출발하고 있으나, 북측부지의 1/3은 이미 농경지로 개간되어 잡초와 아카시아 나무 등만이 있는 상태이고 또한 이 사건 신청지 남측과 북측으로는 제조업체, 환경업체 등(폐기물 처리업체)이 산재하고 있는 실정이다. 단지, 지목이 임야라는 이유만으로 개발이 제한되는 것은 아니고 국토계획법 시행령 [별표 1의2] 제1호 가목-(3)-(가), 같은 법 시행규칙 제10조의2 제2호에 따라 조사한 입목축적조사에 따라 임상의 양호성 여부를 판단하는 기초자료로 삼게 되며, 관계법령에 저촉되는 개발계획인지, 「환경영향평가법」에 따라 진행된 환경영향평가의 협의 의견에서 임상의 양호에 따라 개발이 제한된다는 평가가 이루어졌는지 살펴보아야 한다. 우선 이 사건 신청지 북측부지의 임야가 임상이 양호한지 여부에 대해 국토계획법 시행령 제56조 제1호 가목 (1)에서는 ‘조수류·수목 등의 집단서식지가 아니고, 우량농지 등에 해당하지 아니하여 보전의 필요가 없을 것’을 정하고 있고, (3)에서는 ‘토지의 형질변경의 경우에는 도시·군계획조례로 정하는 경사도 및 임상에 관한 기준에 적합할 것’을 개발행위허가기준으로 정하고 있다. 한편, 산림의 혼효림 비율은 우수한 산림인지 확인하는 중요한 요소로, 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가(다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 포함)을 받으려는 경우에는 같은 법 시행령 제20조의3 제2항 [별표 4의3]에 따라 사업의 타당성, 적합성, 환경성에 대한 분석이 이루어지게 되며, 특히 “우량한 산림의 편입” 내지는 “보호할 가치가 있는 산림의 편입” 여부에 대해서는 [별표 4]의 기준을 준용하고 있고, 우량한 산림의 편입 여부와 관련하여서는 [별표 4] 제2호 가목에서는 ‘집단으로 조성되어 있는 조림성공지의 편입을 최소화’ 하여야 하고, 보호할 가치가 있는 산림의 편입 여부와 관련하여서는 [별표 4] 제2호 다목에서 제시하고 있는 ‘평균경사도 25도 이하일 것’, ‘경사도 25도 이상인 지역이 전체 면적의 40%이하일 것’, ‘입목축적율이 시·군·구의 헥타르당 평균입목축적 대비 150%이하 일 것’, ‘전용하려는 산지 안에 생육하고 있는 50년생 이상인 활엽수림의 비율이 50%이하일 것’을 충족하여야 한다. 이 사건 신청지 북측의 임야는 보전산지가 아닌 준보전산지로 흔히 말하는 야산이고, 「○○시 도시계획조례」 제18조에서는 세부적인 개발행위허가기준을 규정하고 있는데, 위 조례 제18조 제1항 제1호에서는 임야와 관련하여 ‘입목축적의 적용은 산지관리법을 준용한다’고 규정하고 있고, 경사도의 경우에는 제2호에서 ‘평균경사도가 15도 미만인 토지’일 것으로 경사도 기준을 강화하고 있는데, 이 사건 신청지 전체의 평균경사는 5.23°에 불과하고 산지관리법에 따른 입목축적율은 ○○시 ha당 평균입목축적 대비 134.21%, 50년 이상의 활엽수 비율은 0.0%로 확인되어 「산지관리법」에 저촉되는 바가 없다. (2) 녹지축 단절 여부와 관련한 사실 오인 환경영향평가 당시 녹지축에 대한 확인 조사가 이루어진바, 이 사건 신청지에 가장 가까운 능선축은 약 426m 동측으로 떨어진 곳에 오두지맥이 지나가고 있으나, 이 사건 신청지는 해당 능선축을 개발하는 내용이 아닌 것으로 확인되었다. 반면 피청구인은 이 사건 신청지 동측 약 426m에 위치한 오두지맥이 위치하고 있는 지역으로 각종 공장의 신축 또는 증축을 허가하였고, 현재도 오두지맥이 지나는 ○○면 ○○리 ○○○-○번지 일원으로 각종 개발사업이 진행 중에 있다. (3) 주변 산지의 추가 개발 방지와 피청구인의 허가 실태 피청구인은 추가 개발을 방지하기 위해 이 사건 처분을 하였다고 주장하나, 이 사건 신청지 북측 산지에 대해 제3자의 개발행위허가신청이 들어온 바도 없다는 점에서 오로지 청구인의 신청을 막겠다는 의지로 보인다. 이 사건 신청지 인근 및 관내 산지 여러 곳에 이미 허가가 이루어진 바가 있다. 물론 개발행위허가 여부는 피청구인의 재량행위이나 개발행위허가기준 및 산지전용허가기준이 공통적으로 적용된다는 점에 있어서는 변함이 없다고 할 것이다. ○○시에서는 인근 마을과의 이격거리가 불과 19m인 곳에서도 개발허가가 이루어진 바 있다. 피청구인이 청구인에게만 특별히 차별적인 원형보전 녹지 50% 확보 조치를 한 이유에 대해 합리적인 이유가 없다면 이는 형평의 원칙에 반한다고 할 것이다. 청구인은 피청구인의 보완요청에 대하여 최종적으로는 2차 수정도면을 제출하면서 북측부지 중 6,598㎡, 북측부지의 31.35%를 제척하여 원형보전하기로 하고 나머지 14,446㎡를 개발하는 것으로 변경하였다. 반면, 피청구인은 원형보전 경관녹지는 전체 면적의 7.6%에 불과함에도 불구하고 허가를 내준적이 있으며, 경관녹지는 전체 면적의 1.19%임에 불과하고 ○○시 ○○면의 대표적인 산인 ○○산 계곡부를 전면 개발하는 내용임에도 불구하고 허가한 적 있다. 설령 향후 청구인의 건축물 용도가 위험물저장시설이라는 점에서 원형보전 녹지를 확보하고자 한다고 하더라도 이는 별개의 설치 허가이므로 부지 조성을 위한 단계에서 이를 이유로 사업부지를 축소하게 한다는 것은 위험물저장시설의 밀집도를 높이는 부작용을 초래할 뿐이다. 최초 피청구인이 이 사건 신청지에 반입하면 위험하다고 생각한 유황분말의 저장을 반대한다면, 위험물저장시설 설치 허가 시에 청구인의 보관물질 중 유황분말의 저장을 이유로 불허할 일이지, 단지 부지조성을 위한 개발행위허가신청 단계에서 이를 이유로 과도한 부지 제척을 요구할 것은 아니라 할 것이다. 또한, 피청구인은 임상의 양호성을 기준으로 할 때도 합리적 근거 없이 피청구인을 차별하였다. 이 사건 신청지와 피청구인이 허가한 ○○시 관내 대표적인 개발행위허가 지를 비교하여 보면, 식생보전등급, 녹지자연도, 생태자연도, 평균경사도 등 대표적인 환경인자를 기준으로 보더라도 이 사건 처분이 평등의 원칙에 위배됨을 알 수 있다. 5) 비례의 원칙에 위배 청구인은 이 사건 신청지를 확보하기 위해 상당한 비용을 지불하였고, 부지사용권도 영구적으로 가져와 사업을 계속 이어나갈 수 있도록 노력을 기울였다. 만약 인근 주민들의 민원제기나 우려가 피청구인의 실질적인 이 사건 처분의 이유라고 한다면, 피청구인은 인근 주민들과 청구인들 사이의 민원 협의체를 조성하게 하는 등의 방법으로 적극적으로 의견을 교환하게 하는 방법을 선택하였어야 하며, 이 사건 신청지가 재해 위험성이 있다거나 환경상 보전이 필요한 지역을 포함하고 있다면 일률적으로 청구인의 개발행위허가신청을 거부할 것이 아니라 환경영향평가 및 개발행위허가 협의 과정에서 적극적으로 관할 환경청과 적극 협의 의견을 개진하였어야 하며 환경상 보호가 필요한 지역을 선별하여 허가 여부를 결정하였어야 한다. 피청구인이 거듭된 보완요청을 통해 언급한 것은 북측 산지의 최초 사업면적 대비 50% 제척이고, 북측 산지 특정구역의 제척이 아니라는 점, 제척부지를 북측과 동측 경계를 따라 제척할 것을 요청한 점에 비추어 보면 특별히 환경상 보전 필요성이 있는 지역을 보전하기 위한 것이라기보다는 청구인의 향후 위험물저장시설이 혹여나 화재 등 재난 사고가 발생할 가능성을 염두에 두고 이 사건 처분의 내용을 한 것으로 보인다. 그렇다면 향후 청구인이 위험물저장시설 설치허가신청을 한 이후에도 안정성에 대해 충분히 검토할 수 있음에도 불구하고 단순히 피청구인이 요구한 만큼의 사업부지 제척이 이루어지지 않았다는 점을 이유로 이 사건 처분한 것은 ‘비례의 원칙’에 반한다고 할 것이다. 【보충서면】 6) 피청구인은 답변서를 통해 이 사건 처분의 핵심 쟁점에 해당하는 북측부지 면적의 약 50%를 북측 및 동측 경계를 따라 원형보전을 요구한 이유에 대해서는 전혀 설명하지 않고 민원처리법에 따라 보완사항 미이행으로 처분하였다고 주장하고 있다. 대법원은 민원처리법 시행령 제24조에 의한 보완의 대상이 되는 흠은 보완이 가능한 경우여야 함은 물론이고, 그 내용 또한 형식적·절차적인 요건에 관한 흠이거나, 실질적인 요건에 관한 흠이 있는 경우라도 그것이 민원인의 단순한 착오나 일시적인 사정 등에 기한 경우 등이어야 한다고 판시(대법원 2004. 10. 15. 선고 2003두6573 판결 등 참조)한바, 피청구인이 청구인에게 제시한 보완 사유는 원형보전계획, 사업부지 제척에 관한 내용이므로 형식적·절차적 요건에 해당하지 않는다. 7) 이 사건 처분서에는 2차에 걸쳐 보완요구를 하였으나 청구인이 미이행하였다는 것을 반려사유로 기재하였을 뿐 실질적인 처분 사유의 기재가 없고, 가사 청구인이 미이행한 사항으로 적시한 사항들을 실질적인 처분 사유라고 본다고 하더라도 앞서 심판 청구서에 밝힌 것과 같이 사실오인, 평등의 원칙, 비례의 원칙에 위배되므로 이 사건 처분은 위법하다 할 것이다. 8) 행정심판위원회는 사건 심리에 필요하면 관계 행정기관이 보관 중인 관련 문서, 장부, 그 밖에 필요한 자료를 제출할 것을 요구할 수 있고, 위원회는 필요하다고 인정하면 사건과 관련된 법령을 주관하는 행정기관이나 그 밖의 관계 행정기관의 장 또는 그 소속 공무원에게 위원회 회의에 참석하여 의견을 진술할 것을 요구하거나 의견서를 제출할 것을 요구할 수 있으며, 관계행정기관의 장은 특별한 사정이 없으면 위원회의 요구에 따라야 한다.피청구인이 청구인이 미이행한 사항으로 언급한 내용이 ○○시 도시계획위원회에서 도출한 것인 만큼, 위원회는 피청구인의 ○○시 도시계획위원회의 회의록 또는 속기록을 제출하도록 하여 이 사건 청구에 대해 심리미진이 없도록 조치하여 주기 바란다. 9) 청구인의 미이행 사항으로 제시된 원형보전 기준이 합리적인 기준인지, 법령 또는 행정청 내부의 기준에 근거한 것인지 알 수 없다. 피청구인은 이 사건 처분의 이유에 대해 답변서를 통해 화성시 도시계획위원회 심의에서 이 사건 신청지의 양호한 임상 보존 및 녹지축 단절 방지, 주변산지의 추가 개발 방지 등이 우려되는 여건이어서 원형보전이 필요하다는의견이 도출되어 재심의하게 되었다고 하고 있으나, 청구인이 2차례에 걸쳐 최초 사업면적 대비 북측 부지면적의 22.95%, 31%를 제척한 것에 대해서는 어떠한 이유로 받아들이지 않았는지, 왜 50% 원형보전 기준이 설정된 것인지에 대해서는 전혀 소명조차 하지 못하고 있다. 이 사건 처분서는 아무런 실질적인 내용 없이 피청구인이 제시한 이행 기준을 충족하지 않아 단순히 신청을 불허한다는 결과만을 통보한 것이라 할 것이다. 청구인이 이 사건 처분에 이르기까지 전체적인 사업 부지의 일부 제척 및 수정도면의 제출과정에서 청구인으로서는 왜 50% 원형보전 기준이 설정된 것인지 정확한 이유를 알 수 없다. 피청구인과 환경유역환경청장은 청구인에게 환경영향평가 협의과정에서 사업계획의 보완조정을 요청한 바가 없으며, 환경에 해로운 영향을 미칠 우려가 제기되었다는 그 어떠한 내용의 의견도 피력한 바가 없다. 가) 원형보전 50% 이행안의 근거 존재 여부 피청구인은 「○○시 도시계획 조례」 제18조에서는 평균경사도가 15도 미만인 토지, 지역별 해발표고기준에서 50m 미만에 위치한 토지, 생태자연도 1등급 권역과 녹지자연도 8등급 이상 지역이 아닌 토지일 것을 요구하고 있으나, 이 사건 신청지는 「○○시 도시계획 조례」 제18조의 개발행위허가기준에도 저촉되는 바가 없다. 위 기준 이외에 관계 법령이나 행정규칙에서는 별도로 창고시설 내지 위험물저장시설의 경우 전체 개발행위허가신청지에 임야가 존재하는 경우 임야의 50%를 확보하여야 한다는 기준은 찾을 수가 없다. 나) 이 사건 신청지의 임상이 양호한지 여부 이 사건 신청지의 임야의 지목이 ‘준보전산지’이고 「산지관리법 시행령」 [별표 4] 제2호 다목에서 정하는 ‘입목축적율이 시·군·구의 헥타르당 평균입목축적 대비 150%이하 일 것’에 저촉되지 않는 134.21%에 해당한다는 점은 심판 청구서를 통해 이미 설명하였다. 실제로 로드뷰를 통해 이 사건 신청지의 임상이 어떠한지는 객관적으로 파악 가능한데, 임상이 양호한 숲이라기보다는 야산에 가깝고 이미 그 주변으로 컨테이너 야적, 임시주차장, 간이 창고 등이 있다. 또한 이 사건 신청지 인근으로 이미 각종 창고, 부품 제조공장 등이 즐비하고 있는데 이 사건 신청지가 단지 임야라는 이유로 피청구인이 녹지축에 대한 개발은 불가하다는 입장이라면 이 사건 신청지 인근 오두지맥 근처의 개발행위는 모두 불법이라는 것과 마찬가지이며, 이 사건 신청지 인근 지역의 토지이용실태에 비추어 특별히 이 사건 신청지의 개발행위를 제한할 수 있는 여건도 보이지 않는다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○번지 일원 25,651㎡ 중 25,651㎡(부지 25,651㎡, 도로 0㎡)를 위험물저장 및 처리시설 부지로 개발행위(토지형질변경)허가 신청하였는데, 이 사건 신청지는 국토계획법상 계획관리지역(100%)에 해당하고, 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」상 가축사육제한구역, 「수도권정비계획법」상 성장관리권역이다. 2) 이 사건 신청지에는 위험물저장 및 처리시설 부지의 입지가 가능하나 국토계획법 제59조에 따라 도시계획위원회 심의를 거쳐야 하는데, 2021. 12. 10. 제37회 도시계획심의위원회에서 아래와 같은 조건부 의견을 반영 후 재심의 결과를 받았다. ①다수의 주택과 인접하여 위험물 저장소가 입지하는 사항으로 관련법에 따른 보호시설과의 이격 등 해당 용도의 입지 가능 여부에 대한 재검토(권고) ②양호한 임상의 보존 및 녹지축 단절 방지, 주변산지의 추가 개발 방지 등을 위하여 북측부지 면적의 약 50%를 북측 및 동측 경계를 따라 원형 보전(사업부지 제척) ③화재 등 재난상황 시 인접 부지로의 화재전이 방지 등을 위하여 사업부지 경계부 녹지대는 방화수림대로 조성하고, 가연성 고체인 유황은 산지 인접부 건축물에 저장되지 않도록 조치 ④질적인 용도 간 완충공간 확보 및 환경영향저감 등을 위하여 남측부지 면적녹지대는 삭제 후 동측 경계부에 최소폭 5m 이상의 녹지대 조성 ⑤사업부지 일원 현황도로의 교통여건 개선 및 ○○○○호선 접속부에 부정형한 교차로가 형성되지 않도록 남측부지 진·출입구는 북측 현황도로변으로 위치 조정하고, ○○○○호선 변에 가감속차로 추가 확보 및 사업부지 진·출입구까지 연결되는 현황도로 폭원은 B=6.0m 이상 확보 ⑥사업부지 북측 산지에서 유입되는 우수처리를 위하여 배수로 신규 설치 등 우수처리계획 재검토 ⑦위험물 저장소 경계부 방화식재, 축사 인접부 완충식재 등 녹지 구간별 필요 기능에 적합한 녹지 및 식재계획 수립 ⑧안전사고 방지를 위하여 건축물은 인근 옹벽 높이에 비탈면 수직높이 1/2이상을 추가하여 이격 3) 국토계획법 제58조(개발행위허가의 기준) 및 제59조(도시계획심의위원회) 절차에 따라 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획 등 주변 환경 조화 여부와 개발행위로 인하여 당해지역 및 주변지역 경관과의 부조화 및 양호한 임상의 보존 및 녹지축 단절 방지, 주변산지의 추가 개발 방지 여부를 검토해야 하는 사항으로, ○○시 도시계획위원회 심의 결과 이 사건 신청지의 양호한 임상 보존 및 녹지축 단절 방지, 주변산지의 추가 개발 방지 등이 우려되는 여건으로 당해 조건부 재심의 의견에 대한 보완 요청사항 미이행에 따라 반려 처분을 한 사항이다. 이 사건 신청지는 양호한 산림을 형성하고 있고 당초 심의의견인 양호한 임상의 보존 및 녹지축 단절 방지, 주변산지의 추가 개발 방지 등을 위하여 북측부지 면적의 약 50%를 북측 및 동측 경계를 따라 원형 보전(사업부지 제척) 제출로 보완 요청했으나 이를 이행하지 않아 민원처리법 시행령 제25조에 따라 반려 통보하였다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. <개정 2011. 4. 14., 2018. 8. 14.> 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 ② 개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우에는 제1항을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제1항에도 불구하고 제1항제2호 및 제3호의 개발행위 중 도시지역과 계획관리지역의 산림에서의 임도(林道) 설치와 사방사업에 관하여는 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」과 「사방사업법」에 따르고, 보전관리지역ㆍ생산관리지역ㆍ농림지역 및 자연환경보전지역의 산림에서의 제1항제2호(농업ㆍ임업ㆍ어업을 목적으로 하는 토지의 형질 변경만 해당한다) 및 제3호의 개발행위에 관하여는 「산지관리법」에 따른다. <개정 2011. 4. 14.> ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 제1항에도 불구하고 개발행위허가를 받지 아니하고 할 수 있다. 다만, 제1호의 응급조치를 한 경우에는 1개월 이내에 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 신고하여야 한다. <개정 2011. 4. 14.> 1. 재해복구나 재난수습을 위한 응급조치 2. 「건축법」에 따라 신고하고 설치할 수 있는 건축물의 개축ㆍ증축 또는 재축과 이에 필요한 범위에서의 토지의 형질 변경(도시ㆍ군계획시설사업이 시행되지 아니하고 있는 도시ㆍ군계획시설의 부지인 경우만 가능하다) 3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 경미한 행위 제59조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의) ① 관계 행정기관의 장은 제56조제1항제1호부터 제3호까지의 행위 중 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 이 법에 따라 허가 또는 변경허가를 하거나 다른 법률에 따라 인가ㆍ허가ㆍ승인 또는 협의를 하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. <개정 2013. 7. 16.> ② 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 개발행위는 중앙도시계획위원회와 지방도시계획위원회의 심의를 거치지 아니한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 7. 16., 2015. 7. 24., 2021. 1. 12.> 1. 제8조, 제9조 또는 다른 법률에 따라 도시계획위원회의 심의를 받는 구역에서 하는 개발행위 2. 지구단위계획 또는 성장관리계획을 수립한 지역에서 하는 개발행위 3. 주거지역ㆍ상업지역ㆍ공업지역에서 시행하는 개발행위 중 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 조례로 정하는 규모ㆍ위치 등에 해당하지 아니하는 개발행위 4. 「환경영향평가법」에 따라 환경영향평가를 받은 개발행위 5. 「도시교통정비 촉진법」에 따라 교통영향평가에 대한 검토를 받은 개발행위 6. 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업 중 대통령령으로 정하는 사업을 위한 개발행위 7. 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」에 따른 산림사업 및 「사방사업법」에 따른 사방사업을 위한 개발행위 ③ 국토교통부장관이나 지방자치단체의 장은 제2항에도 불구하고 같은 항 제2호, 제4호 및 제5호에 해당하는 개발행위가 도시ㆍ군계획에 포함되지 아니한 경우에는 관계 행정기관의 장에게 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 받도록 요청할 수 있다. 이 경우 관계 행정기관의 장은 특별한 사유가 없으면 요청에 따라야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 3. 23., 2021. 1. 12.> 【민원 처리에 관한 법률】 제9조(민원의 접수) ① 행정기관의 장은 민원의 신청을 받았을 때에는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 접수를 보류하거나 거부할 수 없으며, 접수된 민원문서를 부당하게 되돌려 보내서는 아니 된다. 제22조(민원문서의 보완ㆍ취하 등) ① 행정기관의 장은 접수한 민원문서에 보완이 필요한 경우에는 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 한다. ② 민원인은 해당 민원의 처리가 종결되기 전에는 그 신청의 내용을 보완하거나 변경 또는 취하할 수 있다. 다만, 다른 법률에 특별한 규정이 있거나 그 민원의 성질상 보완ㆍ변경 또는 취하할 수 없는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제1항에 따른 민원문서의 보완 절차 및 방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【민원 처리에 관한 법률 시행령】 제24조(민원문서의 보완 절차 및 방법 등) ① 행정기관의 장은 법 제22조제1항에 따라 민원인에게 민원문서의 보완을 요구하는 경우에는 문서 또는 구술 등으로 하되, 민원인이 특별히 요청한 경우에는 문서로 하여야 한다. ② 행정기관의 장은 제1항에 따라 보완 요구를 받은 민원인이 보완 요구를 받은 기간 내에 보완을 할 수 없음을 이유로 보완에 필요한 기간을 분명하게 밝혀 기간 연장을 요청하는 경우에는 이를 고려하여 다시 보완기간을 정하여야 한다. 이 경우 민원인의 기간 연장 요청은 2회로 한정한다. ③ 행정기관의 장은 민원인이 법 제22조제1항에 따라 정한 보완기간또는 이 조 제2항 전단에 따라 다시 정한 보완기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 10일 이내의 기간을 정하여 다시 보완을 요구할 수 있다. ④ 제2항 및 제3항에 따른 민원문서의 보완에 필요한 기간의 계산방법에 관하여는 「민법」 제156조, 제157조 및 제159조부터 제161조까지의 규정을 준용한다. 제25조(민원문서의 반려 등) ① 행정기관의 장은 민원인이 제24조에 따른 기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 그 이유를 분명히 밝혀 접수된 민원문서를 되돌려 보낼 수 있다. ② 행정기관의 장은 민원인의 소재지가 분명하지 아니하여 제24조제1항에 따른 보완요구가 2회에 걸쳐 반송된 경우에는 민원인이 민원을 취하(取下)한 것으로 보아 이를 종결처리할 수 있다. ③ 행정기관의 장은 민원인이 민원을 취하하여 민원문서의 반환을 요청한 경우에는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 민원문서를 민원인에게 돌려주어야 한다. ④ 행정기관의 장은 법 제27조제3항에 따라 민원인에게 직접 교부할 필요가 있는 허가서ㆍ신고필증ㆍ증명서 등의 문서(「전자정부법」 제2조제7호에 따른 전자문서 및 같은 조 제8호에 따른 전자화문서는 제외한다)를 정당한 사유 없이 처리완료 예정일(제21조제1항에 따라 처리기간을 연장한 경우에는 같은 조 제2항에 따라 민원인에게 문서로 통지된 처리완료 예정일을 말한다)부터 15일이 지날 때까지 민원인 또는 그 위임을 받은 자가 수령하지 아니한 경우에는 이를 폐기하고 해당 민원을 종결처리할 수 있다. 【행정절차법】 제17조(처분의 신청) ① 행정청에 처분을 구하는 신청은 문서로 하여야 한다. 다만, 다른 법령등에 특별한 규정이 있는 경우와 행정청이 미리 다른 방법을 정하여 공시한 경우에는 그러하지 아니하다. ② 제1항에 따라 처분을 신청할 때 전자문서로 하는 경우에는 행정청의 컴퓨터 등에 입력된 때에 신청한 것으로 본다. ③ 행정청은 신청에 필요한 구비서류, 접수기관, 처리기간, 그 밖에 필요한 사항을 게시(인터넷 등을 통한 게시를 포함한다)하거나 이에 대한 편람을 갖추어 두고 누구나 열람할 수 있도록 하여야 한다. ④ 행정청은 신청을 받았을 때에는 다른 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 접수를 보류 또는 거부하거나 부당하게 되돌려 보내서는 아니 되며, 신청을 접수한 경우에는 신청인에게 접수증을 주어야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경우에는 접수증을 주지 아니할 수 있다. ⑤ 행정청은 신청에 구비서류의 미비 등 흠이 있는 경우에는 보완에 필요한 상당한 기간을 정하여 지체 없이 신청인에게 보완을 요구하여야 한다. ⑥ 행정청은 신청인이 제5항에 따른 기간 내에 보완을 하지 아니하였을 때에는 그 이유를 구체적으로 밝혀 접수된 신청을 되돌려 보낼 수 있다. ⑦ 행정청은 신청인의 편의를 위하여 다른 행정청에 신청을 접수하게 할 수 있다. 이 경우 행정청은 다른 행정청에 접수할 수 있는 신청의 종류를 미리 정하여 공시하여야 한다. ⑧ 신청인은 처분이 있기 전에는 그 신청의 내용을 보완ㆍ변경하거나 취하(取下)할 수 있다. 다만, 다른 법령등에 특별한 규정이 있거나 그 신청의 성질상 보완ㆍ변경하거나 취하할 수 없는 경우에는 그러하지 아니하다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 개발행위 신청서, 제37회 도시계획위원회 심의에 따른 조치계획, 토지면적조서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○구 ○○○로 ○○○, ○층에서 화장품 원재료를 유통하고 있는 법인으로, 국토계획법 제57조 제1항에 따라 2021. 5. 7. ○○시 ○○면 ○○리 ○○○번지 외 9필지에 원재료 보관을 위한 창고시설을 설치하기 위해 개발행위 허가 신청하였다. 나) 피청구인은 청구인의 개발행위 허가신청에 대하여 불허가 처분하였는데, 반려 사유는 민원처리법 시행령 제25조에 따른 보완 미이행이며, 보완 미이행 사항으로 ‘도시계획심의결과에 따른 심의의견(양호한 임상의 보존 및 녹치축 단절 방지, 주변 산지의 추가 개발 방지 등을 위하여 북측부지 면적의 약 50%를 북측 및 동측 경계를 따라 원형보전)에 대한 조치 계획 제출’을 언급하였다. 다) 청구인은 피청구인의 보완요청에 대하여 1차 수정도면 제출 시 북측부지 중 4,831㎡(부지 면적대비 22.95%) 제척하여 개발, 2차 수정도면 제출 시 북측부지 중 6,598㎡(부지 면적대비 31.35%)를 제척하여 원형보전하기로 하고 나머지 14,446㎡를 개발하는 것으로 변경하였다. 2) 이 사건 처분서를 보면 처분의 근거 법령을 민원처리법 시행령 제25조라고 명시하고 있으므로, 위 시행령 규정이 이 사건 처분의 근거 규정이 될 수 있는지 여부를 살펴볼 필요가 있다. 민원처리법 제9조는 행정기관의 장은 민원의 신청을 받았을 때에는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 접수를 보류하거나 거부할 수 없으며, 접수된 민원문서를 부당하게 되돌려 보내서는 아니 된다고 규정하고, 같은 법 제22조에서는 행정기관의 장은 접수한 민원문서에 보완이 필요한 경우에는 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 한다고 규정한다. 같은 법 시행령 제24조 제1항에서는 행정기관의 장은 법 제22조 제1항에 따라 민원인에게 민원문서의 보완을 요구하는 경우에는 문서 또는 구술 등으로 하되, 민원인이 특별히 요청한 경우에는 문서로 하여야 하고, 제2항에서는 행정기관의 장은 제1항에 따라 보완 요구를 받은 민원인이 보완 요구를 받은 기간 내에 보완을 할 수 없음을 이유로 보완에 필요한 기간을 분명하게 밝혀 기간 연장을 요청하는 경우에는 이를 고려하여 다시 보완기간을 정하여야 한다. 이 경우 민원인의 기간 연장 요청은 2회로 한정한다고 규정한다. 또한, 같은 법 시행령 제25조에 따라 행정기관의 장은 민원인이 제24조에 따른 기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 그 이유를 분명히 밝혀 접수된 민원문서를 되돌려 보낼 수 있다. 3) 민원처리법 제9조 제1항에서는 접수된 민원문서를 부당하게 되돌려 보내는 것을 금지하고 있으므로, 청구인의 개발행위허가신청서를 되돌려 보내기 위해서는 정당한 사유가 존재해야 하며, 이 사건의 경우에는 이 사건 처분서에서 밝힌 근거법령에 의하면 결국 민원처리법 제22조 제1항, 같은 법 시행령 제24조 제1, 2, 3항에 따른 보완요구를 불이행하여 같은 법 시행령 제25조 제1항의 반려사유에 해당할 수 있는지가 문제된다고 할 것이다. 그런데, 민원처리법과 같은 법 시행령상 보완요구 대상이 되는 흠은 보완이 가능한 경우이어야 함은 물론이고, 그 내용 또한 형식적ㆍ절차적인 요건이거나, 실질적인 요건에 관한 흠이 있는 경우라도 그것이 민원인의 단순한 착오나 일시적인 사정 등에 기한 경우 등에 한정되는 것으로 해석된다(대법원 2004. 10. 15 선고 2003두6573 판결, 대법원 1991. 6. 11 선고 90누8862 판결 등 참조). 즉, 형식적ㆍ절차적인 요건이 흠결되거나, 실질적 요건에 관한 흠이라도 단순한 민원인의 착오나 일시적 사정 등과 같은 경우에 한하여 보완요구를 하여야 하고, 이러한 요구에 불응한 경우에 한해 민원처리법 시행령 제25조 제1항에 따라 해당 민원을 되돌려 보낼 수 있다고 할 것이다. 그리고, 위와 같은 흠에 해당하지 않는다면 그 보완요구에 불응하더라도 민원처리법 시행령 제25조 제1항에 근거하여 해당 민원을 되돌려 보낼 수는 없고, 해당 민원에 관한 다른 법령의 근거를 구체적으로 제시하여 이를 거부하는 처분을 할 수 있을 뿐이라고 해석된다. 그런데, 이 사건의 경우 피청구인이 청구인에게 보완을 요구한 내용은 북측부지 면적의 약 50%를 북측 및 동측 경계를 따라 원형보전하는 것과 관련한 조치계획을 제출하라는 것으로서, 이는 단순한 형식적ㆍ절차적인 요건의 흠결에 해당하지 않고, 단순한 청구인의 착오나 일시적 사정 때문에 제출하지 못한 서류의 보완을 요구하는 것이라고 볼 수 없다. 그러므로, 피청구인은 민원처리법 시행령 제25조 제1항에 근거하여서는 이 사건 처분을 할 수 없으며, 피청구인으로서는 청구인의 개발행위신청을 거부하려면 민원처리법 시행령 제25조 제1항이 아닌 다른 관계법령상의 근거 규정을 명확히 제시하고 그 구체적인 이유를 밝혀야 할 것으로 판단된다. 따라서 이 사건 처분에 법령을 잘못 적용한 위법이 있음을 지적하는 청구인의 주장은 이유 있으므로 청구인의 나머지 주장에 대해서는 더 나아가 판단하지 아니한다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.