개발행위허가 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2023. 10. 27. 피청구인에게 경기도 용인시 ○○구 ○○동 ○○○-3(대), -4(임), -12번지(대) 토지(면적 합계 14,348㎡, 이하 위 각 토지는 동 및 지번만으로 특정하고, 이를 통틀어 ‘이 사건 토지’라 한다) 중 7,094㎡ 면적(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 제2종근린생활시설(휴게음식점) 3개동 건축부지를 조성(이하 ‘이 사건 개발행위’라 한다)할 목적으로 이 사건 개발행위 허가신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였고, 이 사건 신청에는 ○○동 ○○○-4번지 토지의 일부 6,726㎡에 대한 산지전용허가 협의가 요청되었다. 피청구인은 2023. 11. 8. 청구인에게 ① 신청지는 우수한 자연경관과 임상을 보이는 산지지역으로 보전가치가 높고 주변토지이용실태(중저밀 주거지 및 공원)를 고려할 때 보전함이 타당하고, ② 청구인이 제시한 토지이용계획은 녹지축 보전이 허가를 받기 위한 기준 내지 요건이며, 개발행위 관련 법령, 용인시 개발행위허가 운영기준 및 주변지역의 토지이용실태와 부합하지 않고, 개발행위로 인하여 주변의 자연경관 및 미관 훼손, 녹지축 훼손에 따른 생태계 파괴 및 위해 발생 등이 우려된다는 이유로 불허가 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제36조(용도지역의 지정) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도지역의 지정 또는 변경을 도시ㆍ군관리계획으로 결정한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 3. 23.> 1. 도시지역: 다음 각 목의 어느 하나로 구분하여 지정한다. 라. 녹지지역: 자연환경ㆍ농지 및 산림의 보호, 보건위생, 보안과 도시의 무질서한 확산을 방지하기 위하여 녹지의 보전이 필요한 지역 ② 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 제1항 각 호 및 같은 항 각 호 각 목의 용도지역을 도시ㆍ군관리계획결정으로 다시 세분하여 지정하거나 변경할 수 있다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 3. 23.> 제58조(개발행위허가의 기준) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 7. 16., 2021. 1. 12.> 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시ㆍ군관리계획 및 성장관리계획의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 ② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가 또는 변경허가를 하려면 그 개발행위가 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장을 주는지에 관하여 해당 지역에서 시행되는 도시ㆍ군계획사업의 시행자의 의견을 들어야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 7. 16.> ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. <개정 2011. 4. 14.> 2. 유보 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역ㆍ생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제30조(용도지역의 세분) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시의 시장(이하 “대도시 시장”이라 한다)은 법 제36조제2항에 따라 도시ㆍ군관리계획결정으로 주거지역ㆍ상업지역ㆍ공업지역 및 녹지지역을 다음 각 호와 같이 세분하여 지정할 수 있다. <개정 2008. 2. 29., 2009. 8. 5., 2012. 4. 10., 2013. 3. 23., 2014. 1. 14., 2019. 8. 6.> 4. 녹지지역 다. 자연녹지지역 : 도시의 녹지공간의 확보, 도시확산의 방지, 장래 도시용지의 공급 등을 위하여 보전할 필요가 있는 지역으로서 불가피한 경우에 한하여 제한적인 개발이 허용되는 지역 제56조(개발행위허가의 기준) ①법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. <개정 2009. 8. 5.> ② 법 제58조제3항제2호에서 “대통령령으로 정하는 지역”이란 자연녹지지역을 말한다. <신설 2012. 4. 10.> ④ 국토교통부장관은 제1항의 개발행위허가기준에 대한 세부적인 검토기준을 정할 수 있다. <개정 2008. 2. 29., 2012. 4. 10., 2013. 3. 23.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829729"></img> 【자연환경보전법】 제34조(생태ㆍ자연도의 작성ㆍ활용) ①환경부장관은 토지이용 및 개발계획의 수립이나 시행에 활용할 수 있도록 하기 위하여 제30조 및 제31조에 따른 조사결과를 기초로 하여 전국의 자연환경을 다음의 구분에 따라 생태ㆍ자연도를 작성하여야 한다. <개정 2011. 7. 28., 2020. 5. 26.> 1. 1등급 권역 : 다음에 해당하는 지역 가. 「야생생물 보호 및 관리에 관한 법률」 제2조제2호에 따른 멸종위기 야생생물(이하 “멸종위기야생생물”이라 한다)의 주된 서식지ㆍ도래지 및 주요 생태축 또는 주요 생태통로가 되는 지역 나. 생태계가 특히 우수하거나 경관이 특히 수려한 지역 다. 생물의 지리적 분포한계에 위치하는 생태계 지역 또는 주요 식생의 유형을 대표하는 지역 라. 생물다양성이 특히 풍부하고 보전가치가 큰 생물자원이 존재ㆍ분포하고 있는 지역 마. 그 밖에 가목부터 라목까지의 지역에 준하는 생태적 가치가 있는 지역으로서 대통령령으로 정하는 기준에 해당하는 지역 2. 2등급 권역 : 제1호 각목에 준하는 지역으로서 장차 보전의 가치가 있는 지역 또는 1등급 권역의 외부지역으로서 1등급 권역의 보호를 위하여 필요한 지역 3. 3등급 권역 : 1등급 권역, 2등급 권역 및 별도관리지역으로 분류된 지역외의 지역으로서 개발 또는 이용의 대상이 되는 지역 4. 별도관리지역 : 다른 법률에 따라 보전되는 지역중 역사적ㆍ문화적ㆍ경관적 가치가 있는 지역이거나 도시의 녹지보전 등을 위하여 관리되고 있는 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역 ②환경부장관은 생태ㆍ자연도를 효율적으로 활용하기 위하여 제1항제1호부터 제3호까지의 권역을 환경부령으로 정하는 바에 따라 세부등급을 정하여 작성할 수 있다. <개정 2020. 5. 26.> ④생태ㆍ자연도는 2만5천분의 1 이상의 지도에 실선으로 표시하여야 한다. 그 밖에 생태ㆍ자연도의 작성기준 및 작성방법 등 작성에 필요한 사항과 제1항에 따른 생태ㆍ자연도의 활용대상 및 활용방법에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2020. 5. 26.> 【자연환경보전법 시행령】 제28조(생태ㆍ자연도의 활용대상 등) ①법 제34조제4항의 규정에 따른 생태ㆍ자연도의 활용대상은 다음 각 호와 같다. <개정 2008. 12. 24., 2012. 7. 20., 2021. 7. 6.> 4. 그 밖에 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장이 수립하는 개발계획 중 특별히 생태계의 훼손이 우려되는 개발계획 ②환경부장관, 관계 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장은 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 계획을 수립하거나 개발사업에 대한 협의를 하고자 할 때에는 생태ㆍ자연도의 등급권역별로 다음 각 호의 기준을 고려하여야 하며, 환경부장관은 이를 위하여 생태ㆍ자연도를 제공하여야 한다. 1. 1등급 권역 : 자연환경의 보전 및 복원 2. 2등급 권역 : 자연환경의 보전 및 개발ㆍ이용에 따른 훼손의 최소화 3. 3등급 권역 : 체계적인 개발 및 이용 【도시개발업무지침】(국토교통부훈령 제1531호) [별표 1의2] 녹색도시개발 계획수립 및 평가기준 3. 적용 범위 1-3-1.이 기준은 「도시개발법」(이하 "법"이라 한다)에 따라 시행하는 도시개발사업에 적용한다. 다만, 다음에 해당하는 도시개발사업은 적용하지 아니할 수 있다. (1) 도시개발구역면적이 10만㎡이하 (2) 도시개발구역에서 조성되는 도시ㆍ군계획시설면적이 구역면적의 70%를 초과하거나 도시ㆍ군계획시설 사업비가 전체 사업비의 70%를 초과하는 경우 3-1-4. 녹지축 (1) 도시 생태계를 건강하게 유지하고 생물다양성을 확보하기 위해 산림축과 하천축을 연결하여 생태연결로가 단절되지 않도록 계획한다. (2) 녹지축의 연결은 광역녹지축, 도시녹지축, 지구단위녹지축을 모두 고려하여 연결하고, 단절된 구간은 보행자전용도로, 녹도, 소공원 등을 조성하여 녹지축이 연결되도록 계획한다. (3) 녹지축의 계획기준은 개발구역의 여건ㆍ밀도계획 등을 고려하여, 고밀복합개발을 위한 공간이용의 효율성ㆍ개발계획의 사업성과 조화를 이룰 수 있도록 다음 계획기준을 합리적으로 조정하여 적용하여야 한다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829727"></img> 【경기도 녹지보전 조례】 제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.<개정 2012.12.28.> 4. “녹지축”이란 녹지와 녹지를 연결하는 골격으로서 다음 각 목에서 정한 것을 말한다. 가. “광역녹지축”이란 중심녹지축 및 주녹지축과 경계녹지축 중 경기도지사(이하 “도지사”라한다)가 결정ㆍ고시한 녹지를 말한다. 나. “중심녹지축”이란 서울특별시와 경기도(이하 “도”라 한다)의 행정구역 경계지역에 있는 녹지를 말한다. 다. “주녹지축”이란 도의 행정구역을 환상형으로 연결시켜 주는 녹지를 말한다. 라. “경계녹지축”이란 휴전선 지역과 서해안 수변지역의 녹지를 말한다. 마. “부녹지축”이란 광역녹지축과 연계하여 시장ㆍ군수가 설정한 녹지를 말한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 신청서, 생태·자연도, 토지이용계획확인서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2023. 10. 27. 피청구인에게 이 사건 토지 중 7,094㎡ 면적에 제2종근린생활시설(휴게음식점) 3개동 건축부지를 조성할 목적으로 개발행위 허가신청을 하였고, 이 사건 신청에는 ○○○-4번지 토지의 일부 6,726㎡에 대한 산지전용허가 협의가 요청되었다. 나) 피청구인은 2023. 11. 8. 청구인에게 ① 신청지는 우수한 자연경관과 임상을 보이는 산지지역으로 보전가치가 높고 주변토지이용실태(중저밀 주거지 및 공원)를 고려할 때 보전함이 타당하고, ② 청구인이 제시한 토지이용계획은 녹지축 보전이 허가를 받기 위한 기준 내지 요건이며, 개발행위 관련 법령, 용인시 개발행위허가 운영기준 및 주변지역의 토지이용실태와 부합하지 않고, 개발행위로 인하여 주변의 자연경관 및 미관 훼손, 녹지축 훼손에 따른 생태계 파괴 및 위해 발생 등이 우려된다는 이유로 이 사건 처분을 하였다. 다) 이 사건 토지는 국토계획법상 자연녹지지역, 성장관리계획구역이고, 「자연환경보전법」상 생태·자연도 2등급 권역이다. 2) 이 사건 처분의 적법 여부 국토계획법 제56조 등에 따른 개발행위허가는 그 각 요건이 불확정개념으로 되어 있어 그 각 요건에 해당하는지 여부의 판단에 관하여 행정청에 재량권이 부여되어 있다. 그리고 재량행위에 해당하는 행정행위에 대한 사법심사는 기속행위에 대한 사법심사와는 달리 행정청의 재량에 기초한 공익 판단의 여지를 감안하여 법원이 독자적인 결론을 내리지 않고 해당 행위에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배 등을 그 판단 대상으로 하며(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결 등 참조), 이러한 재량권의 일탈·남용에 대하여는 그 행정행위의 효력을 다투는 사람이 증명책임을 진다(대법원 2016. 10. 27. 선고 2015두41579 판결, 대법원 1987. 12. 8. 선고 87누861 판결 등 참조). 청구인은 이 사건 처분 사유에 대해, 이 사건 토지 인근에 연립주택 및 노유자시설(유치원), 공동주택단지, 근린공원 등이 위치해 있고, 이 사건 토지를 포함한 지역은 자연녹지지역, 생태·자연도 2등급, 식생보전등급 3등급, 성장관리계획구역으로 법령상 개발·이용에 따른 훼손을 최소화하여 개발할 수 있는 지역이며, 이 사건 신청은 최소한의 개발로 녹지축을 보호하고 산림훼손을 최소화하는 방향으로 계획되어 있고 개발행위허가 운영기준 및 주변 토지 이용실태와 부합하는 것이기에 이 사건 처분은 부당하다고 주장한다. 자연녹지지역은 도시의 녹지공간의 확보, 도시확산의 방지, 장래 도시용지의 공급 등을 위하여 보전할 필요가 있는 지역으로서 불가피한 경우에 한하여 제한적인 개발이 허용된다. 이 사건 토지의 현황 및 주변 토지 이용 상황을 보면, 이 사건 토지는 택지개발사업이 완료된 ○○택지개발지구 공동주택단지 사이의 임야로, 동 택지개발계획 상 근린공원 및 생태통로 등이 연결된 임야로서 주민의 쾌적한 주거환경 보호, 도시의 녹지공간 확보 및 자연 경관의 보호 필요가 있는 곳으로 보여 피청구인은 이 일대에 관하여 지속적으로 개발행위 불허가 처분을 해 왔으며, 법원 역시 그 처분의 적법성 등을 수차 인정한 바 있고(수원지방법원 2017구합71520, 서울고등법원 2018누52084, 수원지방법원 2017구합71506, 서울고등법원 2018누52190, 대법원 2019두31877 각 개발행위허가신청불허가처분취소 사건), 이 사건 개발행위가 주변경관이나 미관·녹지축의 훼손 등의 우려가 없다고 단정하기도 어려우며, 앞서 선행 처분 및 사건들과 달리 볼 다른 특별한 사정 변경이 있다고 보기 어렵다. 청구인은 이 사건 토지가 생태·자연도 2등급, 성장관리계획구역 등으로 개발행위가 불가능하지 않고 「용인시 성장관리계획 시행지침」상 산지입지형에 제2종근린생활시설을 허용하고 있으며 청구인의 사업계획이 위 시행지침상 체크리스트를 모두 충족한 것이기에 허용되어야 한다고 주장하나, 이와 같은 사정만으로 이 사건 토지가 자연녹지지역으로서 위와 같은 보전의 필요가 있다는 피청구인의 판단이 재량을 일탈·남용한 것이라거나 제2종근린생활시설이 설치된 유사 토지와 비교할 때 평등의 원칙을 위반한 것이라 단정하기 어렵다. 또한 청구인의 사업계획이 「도시개발업무지침」이나 개발행위허가기준을 준수하고 있다는 사정만으로 자연경관이나 미관·녹지축 훼손에 따른 생태계의 파괴나 위해 발생의 우려가 있다는 피청구인의 판단이 재량을 일탈·남용한 것이라 단정하기도 어렵다 할 것이다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.