개발행위허가 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인 ○○○은 2020. 12. 7. 피청구인에게 ○○시 ○○면 ○○리 ○○ 임야 54,876㎡ 중 4,975㎡(부지 4,788㎡, 도로 187㎡)(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 관하여 제1종 근린생활시설(소매점, 사무소) 부지로, 청구인 ○○○은 제1, 2종 근린생활시설(소매점, 사무소) 부지로 조성하기 위하여 각 개발행위허가를 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)하였다. 이 사건 토지에 대한 이전의 2차례 개발행위허가 신청(2019. 11., 2020. 1.)이 도시계획심의위원회에서 ‘입지부적정’으로 부결된 사실이 있으나 신청인 변경(3인→2인), 면적축소(24,865㎡→9,950㎡), 건축물 용도변경(창고→제1,2종 근린생활시설)이 있으므로 피청구인은 ○○시 도시계획위원회에 사전 서면자문을 받았다. 위 도시계획위원 17인 중 9인은 이 사건 신청에 대해 재상정 및 심의가 필요하다는 의견, 8인은 보완이 필요하다는 의견이 있어 피청구인은 2021. 3. 23. 청구인들에게 이 사건 신청에 대한 보완을 요구하였다. 청구인들은 위 보완요구에 따라 2021. 4. 22. 피청구인에게 보완자료를 제출하였으며, 피청구인은 추가적으로 3차례 보완(2021. 3. 23., 4. 27., 6. 8.)을 요구하였으나, 위 보완이 미비함에 따라 2021. 7. 1. 청구인들에게 개발행위불허가 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 신청에 대한 피청구인의 보완요구 및 불허가 처분 가) 이 사건 신청에 대한 관련 심의부서가 2020. 12. 15.까지 청구인들에게 회신한 내용에 따르면 이 사건 신청에는 보완해야할 사항이 전혀 없다. 또한 피청구인은 2021. 1. 18. 청구인들에게 ‘개발행위허가 신청에 따른 보완 알림’이라는 공문을 보내왔고, 청구인들은 이에 따라 2021. 2. 경까지 관련 서류 및 피청구인에게 제출하여 보완 요구사항을 모두 완료하였다. 따라서 피청구인은 아무런 문제점이 없는 이 사건 신청에 대하여 도시계획위원회 심의를 거쳐 개발행위허가를 해주었어야 함에도 추가적인 보완요구를 하였다. 나) 청구인들과 청구외 ○○○ 등은 이 사건 토지에 대하여 2019. 11. 27. (창고)개발행위허가 신청(54,876㎡ 중 27,762㎡)을 위한 도시계획위원회 사전심의를 받았으나 ‘입지부적정’으로 부결을 받은 사실이 있고, 청구인들과 소외 ○○○는 2020. 1. 경에 규모를 축소((54,876㎡ 중 24,865㎡)하여 (창고)개발행위허가 신청을 하였으나 2020. 6. 17. 도시계획위원회에서 다시 심의 부결이 되어 허가 신청을 취하한 사실이 있다. 하지만 이 사건 신청의 경우에는 신청 당사자, 신청 면적, 건축물의 용도가 전혀 달라져서 이전의 개발행위 신청 내용과 동일한 신청으로 볼 수 없다. 그럼에도 피청구인은 위 3번의 신청 내용이 동일하다는 전제하에서 이 사건 신청에 대한 도시계획위원회 심의를 진행하기 위해서는 「도시계획위원회 부결안건 처리 개선방안」이라는 ○○시 내부의 업무처리지침을 이유로 도시계획위원회 위원들에게 사전 서면자문을 받은 후, 청구인들에게 통보를 하고 , 위원들의 지적사항에 대한 3차에 걸쳐 보완을 하도록 요구한 것이다. 청구인들은 피청구인의 보완요구에 각 응하여 보완을 완료하였다. 2) 이 사건 처분의 위법·부당성 전술한 바와 같이 이 사건 신청에는 아무런 법률적 장애 사유가 존재하지 않는다. 또한 피청구인이 사전에 도시계획위원회의 사전 서면심의를 받은 내용을 보더라도, 17인의 위원 중 9인은 도시계획위원회에 상정을 하여 심의를 받아야 한다는 입장이었으며, 나머지 8인은 부결 사유가 해소되지 않았다는 의견이었다. 부결 의견을 제시한 8인은 이 사건 신청지의 현황과는 무관한 사항(녹지축 단절, 인근산지의 잠식, 우량한 산지의 훼손, 진출입도로에 의한 교통처리문제 등)을 근거로 한 의견이었으나, 그럼에도 불구하고 청구인들은 위원들이 지적하는 사항에 대한 보완을 하여 조치계획서를 제출하였다. 따라서 피청구인은 이 사건 신청에 대한 허가를 해주었어야 한다. 설사 피청구인의 주장대로 이 사건 신청이 재상정건이라고 보더라도, 피청구인은 청구인들의 보완 조치 사항을 위원들에게 보내지도 않고, 부시장의 결재도 올리지 않고 그대로 반려처분을 한 것은 명백히 재량권을 일탈·남용한 행위이다. 3) 결론 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하여 취소되어야 한다. 【보충서면】 4) 이 사건 처분의 절차 위반에 관하여 가)「도시계획위원회 부결안건 처리 개선방안」의 법적 구속성 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제59조제1항에 따라 국토계획법상의 행위허가를 함에 있어서는 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 그런데 피청구인은 이 사건 신청에 대하여 「도시계획위원회 부결안건 처리 개선방안」에 따라 ‘위원 서면 자문’에 대한 조치계획 보완을 하지 않았다고 하면서 이 사건 처분을 하였다. 청구인 ○○○이 2020. 9. 15. 국민신문고에 부결안건의 심의 상전 전 사전 결재를 받아야 하는지 문의한 결과, ‘사전 결재 절차는 법적 절차가 아닌 상정 안건의 심도 있는 검토를 위한 내부 업무처리 기준’이라는 답변을 받았다. 따라서 내부 업무처리 기준에 불과한 위 개선방안은 청구인들에게는 아무런 법적 구속성이 없는 것으로, 위 개선방안을 기준으로 도시계획위원회의 심의도 거치지 않은 채 한 이 사건 처분은 불법적인 처분에 해당한다. 나) 이 사건 신청에 「도시계획위원회 부결안건 처리 개선방안」이 적용될 것인지 여부 청구인 ○○○의 문의에 대한 위 국민신문고 답변에 따르면 ‘동일 부지라도 신청자 및 용도 등이 변경되는 경우에는 과거 심의 상정 횟수에 포함되지 않는다’고 보아야 한다. 그러므로 신청자, 용도 및 면적 등이 변경된 이 사건 신청은 2019. 11., 2020. 1.에 청구인들과 청구외 ○○○이 하였던 신청과는 다른 신청으로 보아야 한다. 다) 피청구인의 「민원 처리에 관한 법률 시행령」 제25조에 따라 청구인들이 피청구인의 보완 요구를 이행하지 않아 이 사건 처분을 한 것이라는 주장에 관하여 청구인들은 이 사건 신청에 대한 피청구인의 보완 요구에 따라 3차례(2021. 4. 26., 2021. 5. 10., 2021. 6. 15.)에 걸쳐 보완 제출을 하였다. 그러므로 청구인들이 보완 요구를 이행하지 않아 이 사건 처분에 나아갔다는 피청구인의 주장은 사실이 아니다. 5) 이 사건 신청에 불허가사유가 존재하는지 여부에 관하여 가) 피청구인이 이 사건 처분의 사유로 제시한 것은 ‘도시계획위원회 심의위원 자문의견에 대한 조치계획 미비’라는 사유이므로 심의위원들의 자문의견 및 그에 대한 이 사건 신청의 적정성 여부에 대하여 검토를 해보도록 한다. 심의위원 17인 중 8인(위원 1, 위원 6, 위원 7, 위원 8, 위원 9, 위원 12, 위원 14, 위원 15)은 도시계획위원회 심의에 상정해서는 안된다는 ‘부’의견이었으므로 이에 대해서 살펴본다. 나) 위원 1의 의견 위원 1은 사업부지 규모를 축소하였다고 하나 추가 개발이 우려되는 상황으로, 지난 심의시 상정된 부지 전체를 포함하여 사업부지 경계부로 원지형 보전 추가식재를 통해 추가개발 방지대책을 마련할 경우 재상정을 검토할 수 있다는 의견을 제시하였다. 그러나 이 사건 토지가 아닌 다른 토지에 대하여 원지형 보전 추가식재를 통해 추가개발 방지대책을 마련하라는 것은 이 사건 신청과 무관한 사항을 결부하여 조치를 취하라는 의견이므로 부당결부금지원칙에 정면으로 반하는 것이고, 이 사건 토지의 40%를 원형지로 보전하라는 것은 개발행위를 하지 말라는 것과 마찬가지이다. 또한 청구인들은 추가 개발에 대한 계획이 없다는 점을 명확히 한 조치계획을 수립하였다. 다) 위원 6, 9, 14, 15 등의 의견 위 위원 4인은 ‘본 계획내용을 검토한 결과 녹지축의 단절과 이로 인한 인근 산지의 잠식 등에 대한 우려를 해소했다고 보기 어렵다’는 의견을 제시하였다. 그러나 청구인들은 이 사건 토지는 우측에 도로에서 정상 방향 약 170m 정도 거리까지 기존 농지가 형성되어 있고, 좌측으로는 도로 기준 60m 부분까지 농지로 개간되어 경작지로 이용되고 있는 상황이기에, 이전 심의시 부결 사유로 적시된 ‘녹지축 훼손’이라는 지적사항을 적극 수용하여 녹지 훼손을 최소화하는 개발계획을 수립하였으므로, 위와 같은 의견은 이 사건 토지 주변의 현황을 전혀 확인하지 않은 일방적인 것에 불과하다. 또한 위 위원 4인은 ‘인근산지의 잠식 등에 대한 우려를 해소했다고 보기 어렵다’는 의견을 제시하였다. 그러나 이는 이 사건 토지가 아닌 다른 토지에 대한 것으로 청구인들에게 요구할 사항이 아니며, 법적인 근거도 없고, 논리적으로 전혀 타당하지 않은 억지주장에 불과하다. 라) 위원 7의 의견 위원 7은 ‘신청지의 개발로 인하여 주변 경관과의 부조화’가 이루어진다는 의견을 제시하였다. 그러나 이 사건 토지 좌우는 농지이며, 전면부는 공장단지가 있는 부지이므로 근린생활시설이 들어선다고 하여 주변 경관과 부조화가 있다는 것은 과도한 주장이다. 또한 청구인들은 사업시행시 가시권분석을 통하여 경관적 영향 결과를 제시하였고, 절토 및 성토에 의한 지형변화를 최소화하여 주변 경관과 조화를 이룰 수 있는 토지이용계획을 수립한 바 있다. 또한 위원 7은 ‘추가적인 개발행위의 단초를 제공하여 우량한 산지의 훼손이 불가피할 것으로 사료’된다는 의견도 제시하였는데, 이 사건 토지가 우량한 산지인지 여부는 이 사건 신청시 제출된 입목축적, 경사도, 생태자연도, 녹지자연도 등의 자료를 기초로 판단되어야 하는 것인데 그와 같은 자료를 검토하고 의견을 제시한 것인지 의문이며, 추가적인 개발행위의 단초를 제공할 것이라는 주장은 현실되지 않은 앞으로의 개발우려라는 추상적인 사유를 들어 이 사건 신청을 불허하는 것으로 적정한 의견이라고 볼 수 없다. 마) 위원 8의 의견 위원 8은 ‘심의내용을 검토해보니 지난번 2번의 도시계획위원회에서 당초 지적된 부결사유가 해소되지 못하였다’는 의견이었다. 그러나 신청인들은 당초 지적된 부결 사유에 대하여 충분한 검토 후 개발계획을 변경하여 이 사건 신청을 한 것인데도, 위원 8은 당초 지적된 부결사유가 무엇인지 명확히 하지 않은 추상적 의견만 제시하고 있을 뿐이다. 바) 위원 12의 의견 위원 12는 ‘당초 부결사유(녹지축 훼손, 기존 산지의 추가잠식 우려, 진·출입도로에 의한 교통처리 문제 등)가 해소되지 않았다고 하면서, 보전관리지역인 임야에서의 개발은 자연생태계는 최대한 보전하여야 하고 경관의 연속성이 보호되어야’ 한다는 이유로 이 사건 신청이 재상정의 이유가 없다는 의견을 제시하였다. 녹지축 훼손, 기존산지의 추가잠식 우려는 전술하였다. 다만 진·출입도로에 의한 교통처리 문제와 관련해서는, 청구인들은 다수의 진·출입구를 1개소로 통합하였으며, 교통흐름의 저해요소는 없도록 하고 교통안전시설물을 설치하여 교통문제를 최소화하도록 계획을 변경하였으므로, 위원 12의 위와 같은 의견은 독단적인 의견일 뿐이다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분의 적법성 가) 이 사건 신청은 제1, 2종 근린생활시설(소매점, 사무소)의 입지가 가능하나 국토계획법 제59조에 따른 도시계획위원회 심의를 거쳐야 한다. 이 사건 토지는 2019. 11. 27.(2019년 제11회), 2020. 6. 17.(2020년 제4회) 2차례 도시계획심의위원회에서 ‘개발 및 입지 부적정’으로 부결된 바, 「도시계획위원회 부결안건 처리 개선방안」에 따라 도시계획위원회 서면자문을 받은 사항이다. 자문결과 위원 17인 중 9인은 가결, 8인은 부결 의견으로 가결 의견이 많고 당초 2번의 부결시의 토지이용계획보다 면적이 축소되고 용도가 변경되었으나 국토계획법 제58조제1항제4호 및 같은 법 시행령 [별표1의2]에 따라 주변 지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획 등 주변 환경이나 경관과의 조화 여부와 개발행위로 인한 당해 지역 및 주변지역에 환경오염, 생태계 파괴, 위해발생 등의 우려가 없고 주변 건축물과 조화 여부를 검토해야 하는 사항이다. 나) 이 사건 토지는 인근 개발이 없는 양호한 산림을 형성하고 있고, 대부분 보전관리지역(계획관리지역 1.1%, 보전관리지역 98.9%)으로 당초 2번의 부결사유인 ‘부지개발에 따른 산림 훼손 및 주변 산지의 추가 잠식 우려’에 대한 해소조치계획(필지 주변으로 원지형 보존지 확보 등) 제출로 보완 요청했으나 이를 이행하지 않아 「민원처리에 관한 법률 시행령」 제25조에 따라 이 사건 처분을 한 것이다. 2) 결론 이 사건 심판청구는 마땅히 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. 1. 시가화 용도: 토지의 이용 및 건축물의 용도ㆍ건폐율ㆍ용적률ㆍ높이 등에 대한 용도지역의 제한에 따라 개발행위허가의 기준을 적용하는 주거지역ㆍ상업지역 및 공업지역 2. 유보 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역ㆍ생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 3. 보전 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전관리지역ㆍ농림지역ㆍ자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 ④ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 난개발 방지와 지역특성을 고려한 계획적 개발을 유도하기 위하여 필요한 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 개발행위의 발생 가능성이 높은 지역을 대상지역으로 하여 기반시설의 설치ㆍ변경, 건축물의 용도 등에 관한 관리방안(이하 “성장관리방안”이라 한다)을 수립할 수 있다. ⑤ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 성장관리방안을 수립하거나 변경하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 주민과 해당 지방의회의 의견을 들어야 하며, 관계 행정기관과의 협의 및 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. ⑥ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 성장관리방안을 수립하거나 변경한 경우에는 관계 행정기관의 장에게 관계 서류를 송부하여야 하며, 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 고시하고 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 한다. 제59조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의) ① 관계 행정기관의 장은 제56조제1항제1호부터 제3호까지의 행위 중 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 이 법에 따라 허가 또는 변경허가를 하거나 다른 법률에 따라 인가ㆍ허가ㆍ승인 또는 협의를 하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제56조(개발행위허가의 기준) ① 법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. ② 법 제58조제3항제2호에서 “대통령령으로 정하는 지역”이란 자연녹지지역을 말한다. ③ 법 제58조제3항제3호에서 “대통령령으로 정하는 지역”이란 생산녹지지역 및 보전녹지지역을 말한다. ④국토교통부장관은 제1항의 개발행위허가기준에 대한 세부적인 검토기준을 정할 수 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026991"></img> 【민원 처리에 관한 법률】 제24조(다수인관련민원의 처리) ③ 다수인관련민원의 효율적인 처리와 관리에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【민원 처리에 관한 법률 시행령】 제25조(민원문서의 반려 등) ① 행정기관의 장은 민원인이 제24조에 따른 기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 그 이유를 분명히 밝혀 접수된 민원문서를 되돌려 보낼 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인 ○○○은 2020. 12. 7. 피청구인에게 이 사건 토지에 관하여 제1종 근린생활시설(소매점, 사무소) 부지로, 청구인 ○○○은 제1, 2종 근린생활시설(소매점, 사무소) 부지로 조성하기 위하여 각 이 사건 신청인 개발행위허가 신청을 하였다. 나) 이 사건 토지에 대한 이전의 2차례 개발행위허가 신청(2019. 11., 2020. 1.)이 도시계획심의위원회에서 ‘입지부적정’으로 부결된 바 있고, 청구인들은 신청인 변경(3인→2인), 면적축소(24,865㎡→9,950㎡), 건축물 용도변경(창고→제1,2종 근린생활시설)을 하여 피청구인에게 개발행위허가를 신청하였다. 다) 피청구인은 ○○시 도시계획위원회에 사전 서면자문을 받았는데, 도시계획위원 17인 중 9인은 이 사건 신청에 대해 재상정 및 심의가 필요하다는 의견, 8인은 보완이 필요하다는 의견이 있어 피청구인은 2021. 3. 23. 청구인들에게 이 사건 신청에 대한 보완을 요구하였다. 청구인들은 2021. 4. 22. 피청구인에게 보완자료를 제출하였다. 라) 피청구인은 추가적으로 3차례 보완(2021. 3. 23., 4. 27., 6. 8.)을 요구하였으나 보완이 미비하다는 점을 이유로 2021. 7. 1. 청구인들에게 이 사건 처분인 개발행위불허가 처분을 하였다. 2) 국토계획법 제56조제1항에 따르면 건축물의 건축 또는 공작물의 설치, 토지의 형질 변경, 토석의 채취, 토지 분할, 녹지지역·관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다. 같은 법 제58조제1항제4호에 따르면 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. 같은 법 제59조제1항에 의하면 관계 행정기관의 장은 제56조제1항제1호부터 제3호까지의 행위 중 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 이 법에 따라 허가 또는 변경허가를 하거나 다른 법률에 따라 인가ㆍ허가ㆍ승인 또는 협의를 하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 3) 청구인들은 이 사건 개발행위 허가 신청에 대해 도시계획위원회에 상정하여 심의한 후 그 심의 결과에 따라 처분해야 함에도 도시계획위원회에 상정하지도 않고 거부처분을 하였으니 위법하다고 주장한다. 피청구인이 청구인들의 개발행위 허가 신청에 대해 도시계획위원회에 상정하지 않은 것은 사실이나, 청구인들이 허가를 구하는 개발행위와 유사한 개발행위에 대하여 2차례 도시계획 심의를 하여 입지부적정의 사유로 부결한 사실이 있고, 선행 개발행위와 다소 차이는 있으나 그 차이가 선행 개발행위와 이 사건 신청을 별개의 것으로 보아야 할 정도로 유의미한 것으로 보기는 어렵다. 또한 선행 개발행위의 불허가의 사유가 입지부적정인데, 청구인들이 이 사건 토지에 대하여 다시 개발행위 허가를 구하는 과정에서 당사자가 변경되었다거나, 면적이 축소되었다거나, 창고에서 근린생활시설로 바뀌었다고 하더라도 같은 지번을 대상으로 하는 이상 입지부적정의 내용도 바뀌었다고 보기 어렵다. 그렇다면 피청구인이 선행 개발행위와 이 사건 신청의 연속성을 인정하여 도시계획 심의가 아닌 사전 서면자문을 거쳐 이 사건 처분에 나아간 것을 위법한 것이라고 단정하기는 어렵다. 대법원은 ‘개발행위허가에 관한 사무를 처리하는 행정기관의 장이 일정한 개발행위를 허가하는 경우에는 국토계획법 제59조제1항에 따라 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 할 것이나, 개발행위허가의 신청 내용이 허가 기준에 맞지 않는다고 판단하여 개발행위허가신청을 불허가하였다면 이에 앞서 도시계획위원회의 심의를 거치지 않았다고 하여 이러한 사정만으로 곧바로 그 불허가처분에 취소사유에 이를 정도의 절차상 하자가 있다고 보기는 어렵다. 다만 행정기관의 장이 도시계획위원회의 심의를 거치지 아니한 결과 개발행위 불허가처분을 함에 있어 마땅히 고려하여야 할 사정을 참작하지 아니하였다면 그 불허가처분은 재량권을 일탈ㆍ남용한 것으로서 위법하다고 평가할 수 있을 것이다’(대법원 2015. 10. 29., 선고, 2012두28728, 판결 참조) 고 판시한 바 있다. 위 판례의 취지에 비추어 봤을 때 도시계획위원회에 상정하지 않았다는 사유만으로는 피청구인의 처분이 위법하다고 볼 수 없다. 4) 청구인들은 피청구인의 ○○시 도시계획위원회에 사전 서면자문 결과 위 위원회가 녹지축 훼손, 주변 경관과의 부조화, 기존 산지의 추가잠식 우려, 진·출입도로에 의한 교통처리 문제 등을 이유로 이 사건 신청에 보완이 필요하다고 하였지만 위와 같은 사유는 사실과 다르므로 이 사건 처분이 위법하다고 주장하므로 이에 대해서 살펴본다. 국토계획법상 개발행위허가에 대해 대법원은 ‘‘환경오염 발생 우려’와 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 그 내용이 현저히 합리성을 결여하였다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중하여야 한다. 그리고 처분이 재량권을 일탈ㆍ남용하였다는 사정은 그 처분의 효력을 다투는 자가 주장ㆍ증명하여야 한다’(대법원 2021. 3. 25., 선고, 2020두51280, 판결) 이 사건 토지는 인근 개발이 없는 양호한 산림을 형성하고 있고, 대부분 보전관리지역(계획관리지역 1.1%, 보전관리지역 98.9%)으로 ‘부지개발에 따른 산림 훼손 및 주변 산지의 추가 잠식 우려’에 대한 해소조치계획이 필요한 사정이 인정되고, 위원회가 제시한 보완사유가 부적정하다는 청구인의 주장은 달리 이를 인정할 증거가 없다. 그렇다면 피청구인이 이 사건 처분에 나아감에 있어 재량적 판단은 그 내용이 현저히 합리성을 결여하였다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정을 인정할 수 없어 이 사건 처분에 재량권의 일탈·남용이 있다고 볼 수 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인들의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인들의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.