개발행위허가 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 청구인 소유토지인 ○○시 ○○면 ○○○리 00-0, 00번지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 태양광발전부지 조성(9,905㎡, 994kw, 1.4억 원)을 위해 2019. 1.부터 피청구인과 실무협의를 시작하여 피청구인 및 경기도와의 협의를 거쳐 2020. 2. 경기도지사로부터 전기사업허가를 획득하였으며, 2020. 5. 피청구인으로부터 신청지 진출입과 우수방류시설 설치를 위한 하천 점용허가를 득한 자이다. 청구인은 2020. 11. 2. 개발행위허가 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다) 후 2021. 3.까지 피청구인과 허가요건에 대한 협의를 거쳐 2차에 걸친 보완요구사항의 보완을 모두 완료하였다. 피청구인은 2021. 3. 30. 청구인에게 태양광발전시설의 화재가능성 및 경관 예상피해 등을 기초로 한 도시계획위원회 심의결과를 이유로「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제58조 및 같은 법 시행령 제56조에 근거하여 개발행위허가 거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 처분의 위법·부당성 가) 이 사건 토지가 하천구역(간파천)에 연접하여 있으며 경관피해가 예상된다는 처분사유에 대하여 (1) 피청구인은 이 사건 처분시 「행정절차법」 제23조에 따라 처분의 근거와 이유를 구체적이고 명확하게 제시해야 하나 하천법 등 관련법상 불허근거나 합리적 이유를 제시하지 않았고 친환경 설비인 태양광발전시설을 하천에 연접하여 설치하는 것이 경관 피해와 어떻게 연관되는지에 대한 구체적인 근거나 이유도 제시한 바 없으므로 이는 「행정절차법」제23조에 반하는 위법이 있다. (2) 태양광 발전시설은 「파주시 도시계획 조례」상 수변경관지구(제37조)나 자연경관지구(제35조)의 용도지구상 제한 건축물에 해하지 않아 경관지구에서도 설치 허가가 가능한 시설물이며, 신청지 인근 하천은 경관지구도 아니다. 그럼에도 불구하고 법적 근거나 객관적인 경관평가 절차도 없이 막연한 경관적 피해 예상을 사유로 재산권 행사를 제한하는 이 사건 처분은 「행정기본법」제8조(법치행정의 원칙)에 반하여 위법하다. (3) 정부는 태양광발전 육성정책을 추진중이며 태양광발전 설비와 이미지에 대한 국민인식이 개선되면서 도시지역 하천구역 내에도 설치를 허용하고 수상태양광도 허가하는 등 하천 지역에 대한 태양광발전이 확대되고 있는 상황이나 피청구인은 합리적 근거나 인과관계 설명도 없이 태양광설비를 하천 인근에 설치하는 사실 자체로 경관피해가 예상된다고 하며 보완기회도 주지않고 불허하였다. 특히 피청구인이 개발행위허가 여부 결정에 대한 재량권을 행사하는 경우에도 「행정기본법」 제21조에 따라 재량행사의 기준에 따라 관련 이익을 형량 후 처분해야 할 것이나 청구인이 하천과 이 사건 토지간 경계 안쪽 후퇴거리를 조례상 기준(2m)보다 강화한 3m로 늘려 완충공간을 확대하고 0.5m를 굴토, 지상 0.6m 높이의 저상형 설비로 하며 lm이상 차폐수를 식재토록 설계하는 등 경관부담 완화노력을 기울였음에도 불구하고 피청구인이 공익과 사익에 대한 형량절차 없이 막연하고 포괄적인 경관 예상 피해를 사유로 이 사건 처분을 한 것은 재량권 남용으로 위법하다. 나) 주변에 주택이 다수 위치하고 있다는 처분사유에 대하여 태양광발전시설 개발행위허가 여부를 결정하는 기준으로서 ‘다수 주택’을 판단하는 것은 「파주시 도시계획 조례」제20조의2 1항 1호에 의하여 ‘신청부지 경계로부터 100m 이내에 주택이 10호 이상 입지하지 않을 것’이라는 명확한 기준에 따라 이루어져야 한다. 그러나 이 사건 토지 이용상황을 보면 ○○○리 마을회관 기준으로 약 500m 정도로 상당히 떨어진 남동방향 외곽 산지인근에 소재하여 주민통행이 적은 지역이며 국토계획법상 계획관리지역으로 비도시지역 토지 중 어느 용도지역보다 법상·현황상 규제가 적어 태양광발전 등 각종 시설물의 건축과 개발에 문제가 없다. 더욱이 실제 토지이용 및 허가실태를 보면 태양광발전시설보다도 더 허가와 규제를 받는 축사, 폐기물시설, 주차장 등 비주거시설 위주로 허가·활용되고 있다. 또한 이 사건 토지에서 100m 내외에 2~3호에 불과한 소수의 주택(주민거주 여부 불확실)이 입지하고 있을 뿐이므로 이에 기초한 이 사건 처분은 재량권 남용이며 「행정절차법」제4조(신의성실 및 신뢰보호)를 위반한 법집행이다. 다) 태양광발전시설(ESS)의 화재발생 가능성이 있다는 처분사유에 대하여 태양광발전시설(ESS)는 에너지 저장시설로서 태양광발전시설(ESS) 관련 화재의 주원인은 최근 위 시설에 배터리 충전이 완료된 이후 열폭주 현상에 따른 과열과 부실한 콘센트 형태의 전기실 건축물이 맞물려 발생하는 것으로 밝혀지고 있다. 그러나 이 사건 신청의 태양광발전시설은 ESS 전기저장시설과 전기실 건물이 없이 바로 전력계통과 연계하는 방식이고 주변에 영향이 없도록 연결장치의 위치도 외곽에 설정하였다. 그러므로 피청구인이 위 시설이 있음을 전제로 화재발생 가능하다고 하여 이 사건 처분을 한 것은 중요한 사실을 오인한 위법이 있다. 라) 도시계획(분과)위원회 심의결과에 따른 것이라는 처분사유에 대하여 피청구인은 도시계획위원회의 심의결과에 반드시 따라야 할 법적 의무가 없고, 또 심의결과에 따랐다고 하여 위법·부당한 처분이 적법하게 되는 것이 아니다. 개발행위허가권 행사의 권한과 책임은 법에 따라 피청구인에게 있기 때문이다. 특히 피청구인은 청구인과 실무 협의시 이 사건 신청과 관련하여 피청구인이 처분사유로 드는 하천연접, 인근 주택의 존재, 경관 피해 등에 관하여 보완요구나 문제제기 없이 협의를 완료한 바 있음에도 잘못된 도시계획위원회의 심의결과를 빌미로 처분의 위법·부당성을 합리화하고 있다. 2) 결론 이 사건 처분은 위법·부당하여 취소되어야 한다. 【보충서면】 3) 피청구인의 태양광발전시설의 화재발생 가능성 주장에 대하여 가) 국토계획법 제36조에 의한 계획관리지역으로 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 적용할 수 있다는 주장에 대하여 국토계획법 제58조제3항제2호에 의하여 도시계획위원회 심의를 통하여 개발행위허가기준을 강화 또는 완화화여 적용할 수 있는 지역은 계획관리지역·생산관리지역·녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역으로 하도록 되어 있고, 같은 법 시행령 제56조제2항은 ‘국토계획법 제58조제3항제2호에서 대통령령으로 정하는 지역은 자연녹지지역을 말한다’고 되어 있어 피청구인의 주장과 달리 이 사건 토지는 도시계획위원회 심의를 통하여 개발행위허가기준 강화를 적용할 수 있는 대상지역이 아니다. 나) 이 사건 신청에 따른 태양광발전 시설이 배터리 결함·설치부주의 등 원인의 화재발생가능성을 배제할 수 없고 하천구역에 연접하여 폭우 등 하천범람에 따른 폭발 및 화재 발생가능성 또한 배제할 수 없다는 주장에 대하여 청구인은 ESS 관련 화재원인 논란을 감안하여 정부의 발전지원 가점 등 편익이 감소하는 상황에서도 ESS 시설 없는 발전계획을 추진해왔다. (ESS 등 전기시설 표시는 측량회사에서 과거 표준설계를 복사한 실수로 확인되었다) 설령 ESS 설치 발전설비라 해도 정부의 최근 화재원인조사 및 대책을 고려하여 ESS 안전기준 강화·기술개발 지원 등 다양한 안전대책을 강구하고 있어 안전제고를 위한 설계보완, 행정지도 등을 통해 대응할 수 있는데도 개발행위허가 자체를 불허한 것은 재량권을 남용하여 위법하다. 전기시설 자체를 주변 건축물 등으로부터 가장 멀리 떨어진 하천방향에 배치, 안전에 최우선을 두었는 바 하천에 연접하여 하천 범람에 따른 폭발 등 화재발생 가능성을 배제할 수 없다는 취지의 청구인의 주장은 객관적 근거가 없는 과도한 주장이다. 청구인은 강우와 하천 관련 30년 빈도의 지역강우 통계자료(88.96㎜/hr)를 바탕으로 전문기술자가 작성한 통수능검토서와 이를 전제로 하여 안전에 문제가 없도록 작성한 태양광발전 설계도를 피청구인에게 보고하여, 하천점용허가를 받은 바 있으므로 폭우, 하천범람으로 인한 폭발가능성은 이 사건 처분에 대한 합리적인 이유로 보기 어렵다. 다) 파주시 도시계획조례 제20조의2제1항제1호 ‘100m 이내 10호 이상 주택이 입지하지 않을 것’에는 충족하나 주변에 주택(12호), 주유소(1), 창고(2), 대대급부대(1), 농장(1) 등이 위치하고 있다는 주장에 대하여 피청구인은 이 사건 신청이 파주시 도시계획조례의 허가기준을 충족한다고 답변하면서도 허가기준과 무관하고 산정방법을 알 수 없는 ‘사업지 주변에 주택(12호)’, 심지어 원거리의 주유소(1) 등의 입지 사실을 화재발생가능성과 연계하여 불허한 것은 거리실측도로 보아 불합리하며 법령상 개발행위허가기준을 스스로 위반하여 처분했음을 자인한 것으로 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다. 또한 이 처분과 유사한 행정심판위원회 재결례를 살펴보면 행정청이 태양광발전관련 개발행위허가 신청에 대해 산불 발생 우려로 불허처분한 데 대해 행정심판위원회가 장래의 불확실한 가능성과 막연한 우려에 기인한 것으로, 피청구인이 객관적인 근거자료를 제시한 바 없어 처분의 명확성원칙에 위배되고 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 하여 불허 처분을 취소한 바 있다. 4) 경관적인 측면에서 예상되는 주변 지역 피해 주장에 대하여 가) 국토계획법 시행령 제56조 제1항 별표 1의2 개발행위허가 기준과 대법원 판례를 감안할 때 이 사건 신청지 주변지역과의 관계, 생태계 피해 방지를 위한 이유로 불허한 처분은 타당하다는 주장에 대하여 피청구인이 태양광개발행위 허가기준상의 주택요건을 충족함을 인정하면서도 실제 주택이 얼마인지 밝히지 않은 채 막연히 다수의 주택입지를 사유로 불허한 것은 법령상 기준에 따라 허가여부를 결정하도록 한 법령(조례 포함)에 위반하여 위법하다. 또한 국토계획법상 비도시지역 중 개발허용의 폭이 가장 넓은 계획관리지역에서 명확한 법적 근거나 중대한 공익적 근거 제시도 없이 막연한 경관적 피해 등을 이유로 개발을 불허한 것은 용도지역제도와 개발허가제도의 투명성을 저해하는 위법한 처분이다. 나) 이 사건 토지가 지방도 000호선에 바로 인접하고 있어 태양광 발전시설이 지방도에서 직접 보이고 자문기구인 도시계획위원회에서 포괄적으로 판단하여 불허한 것으로 태양광 발전시설 사업지로 매우 부적합하다는 주장에 대하여 신청지가 지방도에서 직접 보인다고 하는 피청구인의 주장은 지방도에서 5개 조망점을 선정, 실제 조망한 결과 조망이 불가능함을 확인할 수 있어 전혀 사실이 아닌 처분사유이다. 더욱이 이 사건 신청은 주변에 대한 경관적 영향을 최소화하기 위하여 도시계획조례상 태양광발전 개발행위허가기준인 2m보다 더 많은 3m를 후퇴하여 조성하는 등 손해를 감수하며 추진하려는 계획인데다가 부지를 굴토하여 지상으로 올라오는 태양광설비의 높이는 0.6m 이하로 하는 극저상형 설비를 추진하고 있으므로 인근지역에서도 쉽게 조망되기 어려울 것이다. 5) 피청구인이 청구인의 주장에 대하여 구체적으로 답변하지 않은 내용은 청구인의 주장을 수용한 것으로 간주, 심리함으로써 올바른 판단이 이루어질 수 있도록 해주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분의 적법성 가) 태양광발전시설의 화재발생 가능성에 대하여 국토계획법 제36조에 의한 계획관리지역에 해당하면 같은 법 제58조제3항제2호에 의하여 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 적용할 수 있다. 산업통상자원부의 에너지저장시설(ESS) 화재사고원인 조사결과(2019.6.)를 보면 배터리 시스템 결합, 전기적 충격 요인에 대한 배터리 보호시스템 미흡, 운용환경관리 미흡 및 설치 부주의 등의 원인으로 화재사고가 발생하며 태양광발전시설 연계용 화재사고 발생 건수가 14건(60.8%), 온도 및 습도가 일정하게 유지되기 어려운 해안가, 산지에 설치된 경우가 18건(78.2%)으로 높은 비중을 차지한다. 청구인이 제출한 심의자료에 따라 도시계획위원회가 이 사건 신청을 심의한 결과 「파주시 도시계획 조례」제20조의2(태양광 발전시설에 관한 개발행위허가의 기준) 제1항제1호 ‘100m 이내 10호 이상 주택이 입지하지 않을 것’에는 충족하나 사업지 주변에 주택(12호), 주유소(1개소), 창고(2개소), 대대급 부대(1개소), 농장(1개소)가 위치하고 있어 배터리 시스템 결합, 운용환경관리 미흡 및 설치부주의로 인한 화재 발생가능성을 배제할 수 없다고 할 것이다. 더군다나 온도 및 습도가 일정하게 유지되어야 할 시설인 에너지저장시설(ESS)이 하천구역(간파천)에 연접하여 폭우 등 자연재해로 인한 하천범람에 따른 폭발 및 화재발생 가능성 또한 배제할 수 없다. 나) 경관적인 측면에서 예상되는 주변지역 피해에 대하여 국토계획법 제58조제1항제4호에 따르면 시장·군수 등은 개발행위허가를 함에 있어 주변 환경이나 경관과 조화를 이루는지 판단할 수 있는 재량이 인정된다. 또한 허가기준을 위반했는지 여부는‘행정청의 재량에 의한 공익판단의 여지를 감안하여 행정청에게 재량권의 일탈·남용이 있었는지 여부를 가지고 판단해야 하며 행정청이 재량행위를 함에 있어서는 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼만한 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 존중되어야 하는 것’이다.(대법원 2007. 3. 15. 선고 2006두15783 판결 참조) 국토계획법 시행령 제56조제1항 [별표 1의2] 1. 라. (2)는 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변 지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없어야 한다고 규정하고 있으므로 이 사건 토지 주변이 대부분 주거지, 농경지, 임야 및 축사 등으로 생태계의 피해를 방지하기 위한 이유로 한 이 사건 처분은 충분히 타당하다. 또한 이 사건 토지는 지방도 000호선에 바로 인접하고 있어 태양광발전시설이 지방도에서 직접 보이며 자문기구인 도시계획위원회는 법령에 구체적으로 명시되지 않은 부분에 대해 보다 포괄적으로 판단한 것이므로 태양광발전시설 사업입지로서 매우 부적합하다. 2) 결론 이상 살펴본 바와 같이 이 사건 처분은 적법·타당하게 이루어진 처분이라 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【행정절차법】 제4조(신의성실 및 신뢰보호) ① 행정청은 직무를 수행할 때 신의(信義)에 따라 성실히 하여야 한다. ② 행정청은 법령등의 해석 또는 행정청의 관행이 일반적으로 국민들에게 받아들여졌을 때에는 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있는 경우를 제외하고는 새로운 해석 또는 관행에 따라 소급하여 불리하게 처리하여서는 아니 된다. [전문개정 2012. 10. 22.] 제23조(처분의 이유 제시) ① 행정청은 처분을 할 때에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다. 1. 신청 내용을 모두 그대로 인정하는 처분인 경우 2. 단순ㆍ반복적인 처분 또는 경미한 처분으로서 당사자가 그 이유를 명백히 알 수 있는 경우 3. 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우 ② 행정청은 제1항제2호 및 제3호의 경우에 처분 후 당사자가 요청하는 경우에는 그 근거와 이유를 제시하여야 한다. [전문개정 2012. 10. 22.] 【행정기본법】 제8조(법치행정의 원칙) 행정작용은 법률에 위반되어서는 아니 되며, 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 경우와 그 밖에 국민생활에 중요한 영향을 미치는 경우에는 법률에 근거하여야 한다. 제21조(재량행사의 기준) 행정청은 재량이 있는 처분을 할 때에는 관련 이익을 정당하게 형량하여야 하며, 그 재량권의 범위를 넘어서는 아니 된다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제36조(용도지역의 지정) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도지역의 지정 또는 변경을 도시ㆍ군관리계획으로 결정한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 3. 23.> 2. 관리지역: 다음 각 목의 어느 하나로 구분하여 지정한다. 다. 계획관리지역: 도시지역으로의 편입이 예상되는 지역이나 자연환경을 고려하여 제한적인 이용ㆍ개발을 하려는 지역으로서 계획적ㆍ체계적인 관리가 필요한 지역 제58조(개발행위허가의 기준) ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. <개정 2011. 4. 14.> 1. 시가화 용도: 토지의 이용 및 건축물의 용도ㆍ건폐율ㆍ용적률ㆍ높이 등에 대한 용도지역의 제한에 따라 개발행위허가의 기준을 적용하는 주거지역ㆍ상업지역 및 공업지역 2. 유보 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역ㆍ생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 3. 보전 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전관리지역ㆍ농림지역ㆍ자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 [전문개정 2009. 2. 6.] 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제56조(개발행위허가의 기준) ① 법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. <개정 2009. 8. 5.> ② 법 제58조제3항제2호에서 “대통령령으로 정하는 지역”이란 자연녹지지역을 말한다. <신설 2012. 4. 10.> ③ 법 제58조제3항제3호에서 “대통령령으로 정하는 지역”이란 생산녹지지역 및 보전녹지지역을 말한다. <신설 2012. 4. 10.> ④ 국토교통부장관은 제1항의 개발행위허가기준에 대한 세부적인 검토기준을 정할 수 있다. <개정 2008. 2. 29., 2012. 4. 10., 2013. 3. 23.> [제목개정 2021. 1. 12.] <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026975"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 이 사건 토지의 소유자로 태양광발전부지 조성을 위해 2020. 2. 경기도지사로부터 전기사업허가를 획득하였으며 신청지 진출입과 우수방류시설 설치를 위한 하천 점용허가를 2020. 5. 피청구인으로부터 득한 자이다. 청구인은 2020. 11. 2. 피청구인에게 이 사건 신청을 하였다. 나) 피청구인은 2021. 3. 30. 청구인에게 태양광발전시설의 화재가능성 및 경관 예상피해 등을 기초로 한 도시계획위원회 심의결과를 이유로 국토계획법 제58조 및 같은 법 시행령 제56조에 부적합함을 근거하여 이 사건 처분을 하였다. 2) 처분의 근거와 이유제시 의무 위반 주장에 대한 판단 청구인은 피청구인이 행정절차법 제23조에 따라 처분의 근거와 이유를 제시한 바 없으므로 이 사건 처분은 위법하다고 주장한다. 「행정절차법」 제23조 제1항은 행정청이 처분을 할 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 규정하고 있다. 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있다. 따라서 처분서의 내용, 관계 법령, 처분에 이른 전체적인 과정 등을 종합하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어졌는지를 충분히 알 수 있어서 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없었다고 인정되는 경우에는, 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않았다고 하더라도 그 처분이 위법하다고 할 수 없다(대법원 2009. 12. 10. 선고 2007두20348 판결 참조). 이 사건 처분은 신청지는 하천구역(간파천)에 연접하여 있고 주변에 주택이 다수 위치하고 있어 태양광발전시설의 화재발생 가능성, 경관적인 측면에서 예상되는 주변지역 피해 등을 사유로 신규 태양광 시설의 입지로는 적절하지 않다는 파주시 도시계획(분과)위원회 심의결과에 따라 불허가한다는 내용이 기재되어 있는 점, 처분의 근거법령인 국토계획법 제58조, 같은 법 시행령 제56조가 기재되어 있는 점 등에 비추어 이 사건 처분 당시 청구인으로서는 이 사건 토지에 대한 개발행위불허가처분이 어떠한 이유에 의한 것인지를 충분히 알 수 있어서 불복하는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 보이므로, 앞서 본 법리상 이 사건 처분에 처분의 근거와 이유 제시가 불충분하여 「행정절차법」 제23조 제1항의 규정을 위반한 절차상 위법이 있다고 할 수 없다. 3) 이 사건 처분의 위법, 부당여부 가) 청구인은 이 사건 토지에 대해 피청구인이 경관피해 예상을 이유로 불허가처분을 한 것은 위법하다고 주장하므로 이에 대해 살펴본다. 국토계획법 제58조 제1항 제4호에는 “시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 경우에만 개발행위허가를 하여야 한다.”라고 규정하고 있고, 같은 조 제3항은 “제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 대통령령으로 정한다.“라고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2] 개발행위허가기준의 분야별 검토사항 중 라목 ‘주변지역과의 관계’의 (1)은 “개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이·형태 및 색채가 주변건축물과 조화를 이루어야 하며, 도시·군계획으로 경관계획이 수립되어 있는 경우에는 그에 적합할 것”이라고 규정하고 있다. 한편 국토계획법 제59조는 특정 개발행위허가에 대하여 도시계획위원회의 심의를 거치도록 규정하고 있다. 이 사건 처분과 같은 개발행위허가는 허가기준 등이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건·기준에 부합하는지의 판단에 관하여 행정청에 재량권이 부여되어 있으므로, 그 요건에 해당하는지 여부는 행정청의 재량판단의 영역에 속하는데(대법원 2017. 10. 12. 선고 2017두48956 판결), 이와 관련하여 국토계획법 시행령상의 개발행위허가의 기준은 물론, 각종 지침과 가이드라인 및 지방자치단체의 자치법규에서 이와 같은 허가기준을 세분화 하여 정하고 있다. 살피건대 경관이란 전체적인 경관을 말하는 것으로 특정 위치 및 시야가 아닌 전체에 대한 경관의 변화를 고려해야 하므로, 이 사건 토지에 9,905㎡의 태양광 발전시설이 설치되는 경우 상당한 규모로서 지방도 000선에 인접하고 있어 경관의 훼손이 예상되고, 인접한 주택, 주유소, 창고 등 주변 환경 및 임야에 영향을 미치지 아니한다고 볼 만한 사정이 없다. 피청구인은 도시계획위원회의 심의 결과에 구속되지는 않으나 이를 존중하여야 한다는 점을 고려할 때, 피청구인의 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하여 처분을 하였다고 보기 어렵다. 나) 또한 청구인은 이 사건 처분사유 중 이 사건 토지에는 에너지 저장시설(ESS)이 존재하지 아니하므로 화재발생 위험이 없다고 주장한다. 그러나 청구인이 제출한 심의자료를 살펴보면 설계도면에 에너지 저장시설(ESS)이 위치하고 있는바(청구인은 이에 대해 ESS등 전기시설표시는 측량회사에서 과거 표준설계 복사로 나타난 실수라고 주장하나, 위 주장을 입증할 만한 객관적인 자료를 제출하지 아니하였다), 피청구인이 위 에너지 저장시설 화재사고원인 조사결과 태양광발전시설 연계용 화재사고 발생 건수 조사결과를 바탕으로 이 사건 토지가 온도 및 습도가 일정하게 유지되기 어려운 하천(간파천)에 연접하고 있음을 이유로 태양광 발전시설의 화재발생가능성을 배제할 수 없다는 이유로 이 사건 처분을 한 것은 달리 위법하거나 부당하다고 보이지 아니한다. 4) 신뢰보호원칙 위반 주장에 대한 판단 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 기초하여 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야(대법원 2001. 9. 28. 선고 2000두8684)한다고 할 것인바, 경기도지사의 태양광발전사업에 대한 허가는 이에 대한 허가를 얻으면 다른 법규에 규정된 인·허가 사항이 의제 처리되는 허가가 아니고 이 건 개발행위허가와는 별개의 처분인바, 이는 경기도지사가 청구인에게 태양광발전사업에 대해 허가해 주면서 허가조건의 하나로서 “전기사업법 이외 다른 법령에 저촉되는 경우에는 사전에 관계 법령에 의한 조치를 취한 후 사업을 시행하여야 합니다”라고 기재되어 있으며, 전기사업법 제7조제5항 및 같은 법 시행령 제4조에 규정된 허가기준의 내용도 전기사업 수행능력 등 전기사업에 관한 내용만 있을 뿐 사업토지의 적정성에 대한 내용은 규정되어 있지 않음이 분명하므로, 가사 청구인이 태양광발전사업허가를 받음으로 인해 개발행위허가 또한 가능하다고 오해하였다 하더라도 이는 경기도지사의 견해표명 때문이라 할 수 없는 것이므로 개발행위허가와는 별개의 처분인 태양광발전사업의 허가를 들어 신뢰이익을 주장하는 것은 이유 없다 할 것이다. 따라서 피청구인이 이 사건 처분은 재량권을 일탈하거나 남용하였다고 볼 수 없어 위법하거나 부당하지 아니하다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.