개발행위허가 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2017. 11. 29. ○○시 ○○읍 ○○리 산16-18, 산16-7번지 상에 노유자시설 부지조성 목적으로 개발행위를 득한 자로서, 2019. 9. 30. 같은 리 산16-19, 21-5번지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 상에 기존 노유자시설 증축 부지조성 목적으로 개발행위허가(토지형질변경)를 신청하였으나, 이 사건 토지가 2013년 1월경 소규모 환경영향평가에 따라 한강유역환경청과 협의하여 자연존치지역으로 지정된 사실이 확인되어, 피청구인은 임야의 훼손 우려 등을 사유로 이 사건 신청에 대하여 불허가 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 처분의 경위 가) 이 사건 처분 이전에 이루어진 개발행위허가 (1) 이 사건 토지(○○시 ○○읍 ○○리 산16-19)의 소유자 청구외 염○초의 사용승인을 득한 청구외 정○○은 2012. 6. 20. 이 사건 토지 상에 종교시설을 조성하기 위하여 피청구인에게 개발행위허가(토지형질변경·토석채취·공작물설치·토지분할·물건적치)를 신청하였다. 그 과정에서 「환경정책기본법」에 따른 ‘사전환경성검토’ 대상으로 한강유역환경청과의 협의를 위한 구비서류를 제출하였다. 이에 대하여 한강유역환경청은 2013년 1월경 소규모환경영향평가에 따라 원형존치지역으로 15,893㎡ 중 51.5%인 8,182.8㎡를 지정하였다. 그 후 피청구인은 2013. 12. 30. 한강유역환경청의 원형존치지역 지정을 고려하지 않은 채 15,893㎡ 중 9,991㎡에 대하여 개발행위허가를 하였던 것이다. 피청구인은 원형존치지역 지정과는 무관하게 청구외 정○○에 대하여 개발행위허가를 하였기 때문에 청구외 정○○과 이 사건 토지의 소유자 청구외 염○초 및 2014. 4. 29. 청구외 염○초로부터 이 사건 토지를 증여받은 새로운 소유자 청구외 염○환은 한강유역환경청의 원형존치지역 지정이 해제되었다고 신뢰하였다. (2) 한편, 청구인은 이 사건 토지의 소유자 청구외 염○환으로부터 사용승낙을 득한 다음 2017. 11. 29. 이 사건 토지상에 노유자시설을 조성하기 위하여 피청구인에게 개발행위허가(토지형질변경)를 신청하였다. 그 대상은 이 사건 토지의 일부인 5,956㎡이고, 그 중에는 한강유역환경청이 지정한 원형존치지역에 해당하는 부분도 포함되어 있었다. 이에 대하여 피청구인은 2017. 11. 29. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제56조에 의거하여 개발행위를 허가하였다. 피청구인이 한강유역환경청이 지정한 원형존치지역까지 포함하여 개발행위를 허가하였기 때문에 청구인은 한강유역환경청의 원형존치지역 지정이 해제되었다고 신뢰하였다. (3) 또한 청구인은 2018. 8. 14. 이 사건 토지상에 건축하는 건물의 동수를 4동에서 1동으로 변경하는 내용으로 개발행위 변경신청을 하였다. 그 이유는 청구인이 노유자들에게 쾌적한 환경을 제공하고 산책로를 조성하는 것이 노유자시설의 취지에 부합한다고 생각하였기 때문이다. 이에 대하여 피청구인은 2019. 5. 8. 또다시 개발행위 변경허가를 하였다. 피청구인은 한강유역환경청이 지정한 원형존치지역이 포함되어 있다는 사실을 알고서도 변경허가를 하였던 것이다. (4) 또한 청구인은 2019. 7. 31. 이 사건 측량성과에 의한 면적을 변경하는 내용으로 개발행위 변경신청을 하였다. 그 이유는 측량성과에 의해 면적을 변경하는 것이 노유자시설의 취지에 부합한다고 생각하였기 때문이다. 이에 대하여 피청구인은 2019. 8. 12. 또다시 개발행위 변경허가를 하였다. 피청구인은 한강유역환경청이 지정한 원형존치지역이 포함되어 있다는 사실을 알고서도 변경허가를 하였던 것이다. 나) 이 사건 처분의 경위 (1) 청구인이 피청구인의 개발행위 변경허가에 따라 이 사건 토지 상에 1동의 건물을 건축하였으나, 노유자들의 쾌적한 환경 조성과 안전을 위해서는 노유자시설의 확장이 필요한 상황이 되었다. 청구인은 2019. 9. 30. 노유자시설 증축부지 조성을 위하여 피청구인에게 기존 허가지역 5,956㎡에 인접한 토지부분에 대한 개발행위허가를 신청하였다. (2) 이에 대하여 피청구인은 2019. 10. 4. “2013년 1월경 한강유역환경청 소규모환경영향평가 시 자연존치지역으로 협의된 지역으로서, 자연존치지역에 대한 임야의 훼손 및 토지의 개발 목적의 허가신청에 대하여는 검토 불가함”이라는 사유를 들어 불허가처분하였다. 피청구인의 2019. 10. 4. 청구인에 대하여 한 개발행위 불허가처분은 그 이전에 피청구인이 청구외 정○○ 및 청구인에 대하여 한 개발행위 허가처분과는 모순된 것이다. 2) 이 사건 처분의 부당성 가) 피청구인은 2013. 12. 30. 정기명에 대하여 한강유역환경청의 원형존치지역 지정과는 무관하게 청구외 정○○에 대하여 원형존치지역까지 포함하여 9,991㎡에 대하여 개발행위를 허가하였다. 또한 피청구인은 2017. 11. 29. 청구인에 대하여 한강유역환경청의 원형존치지역 지정과는 무관하게 청구외 정○○에 대하여 원형존치지역까지 포함하여 5,956㎡에 대하여 개발행위를 허가하였다. 이는 2019. 5. 8. 청구인에게 한 개발행위 변경허가에서도 마찬가지였다. 나) 그럼에도 불구하고 피청구인은 2019. 10. 4.에 이르러 이 사건 처분을 하였다. 따라서 피청구인이 2019. 10. 4. 청구인에 대하여 한 개발행위 불허가처분은 선행하는 개발행위 허가처분과 모순되고, 행정의 자기구속의 원칙, 평등의 원칙 및 신뢰의 원칙에 반하는 것으로서 부당하다. 청구인은 한강유역환경청의 원형존치지역 지정과는 무관하게 이루어진 피청구인의 개발행위허가에 따라 이 사건 토지 상에 노유자시설을 건축하였는바, 피청구인이 이제 와서 한강유역환경청의 원형존치지역 지정을 이유로 개발행위 불허가처분을 하는 것은 청구인에게 너무나도 가혹하다. 3) 이 사건 처분의 취소를 요하는 공익상의 필요 가) 청구인이 피청구인으로부터 개발행위허가를 받아서 건축하고자 하는 것은 노유자시설이다. 나) 통계청이 2019. 1. 27. 발표한 ‘2018 고령자 통계’에 따르면 우리나라 65세 이상 고령자는 738만 1,000명이다. 외국인을 포함한 전체 인구(5,163만 5,000명)의 14.3%에 이른다. ‘고령사회’가 된 우리나라는 빠르게 ‘초고령사회’로 진입하고 있는 것이다. 2018년 65세 이상 인구가 차지하는 구성비가 지속적으로 증가하면서 2060년에는 41%가 될 것으로 전망된다. 연령별로는 65세 이상 인구 중 65~69세와 70~74세가 차지하는 구성비는 감소하는 반면, 75세 이상의 구성비는 지속적으로 증가하는 추세이다. 통계청의 발표에서 제시된 바와 같이, 우리나라가 급속하게 ‘초고령사회’로 진입하고 있는 현실에서 노유자시설은 공익을 위해서도 반드시 필요하다고 하겠다. 다) 특히 2019. 10. 31.자 ○○시 인구통계에 따르면, 전체 인구 681,385명 중 12.9%가 65세 노인이다. 청구인이 건립하고자 하는 노유자시설은 ○○시에 거주하는 노인들을 위하여 반드시 필요한 시설이다. 그리고 청구인이 개발행위허가를 통하여 조성하고자 하는 노유자시설 증축부지는 노유자시설을 관리하기 위한 필수시설로서 노유자들의 쾌적한 환경 조성과 안전이라는 공익을 위하여 반드시 필요하다. 4) 결론 피청구인이 2019. 10. 4. 청구인에 대하여 한 ‘개발행위허가(토지형질변경)신청 불허가처분’은 행정의 자기구속의 원칙, 평등의 원칙 및 신뢰보호의 원칙에 반하는 것이고, 청구인이 개발행위를 통하여 증축하고자 하는 노유자시설은 노유자의 쾌적한 환경 조성과 안전이라는 공익상의 필요에 합치되는 것인바, 이 사건 처분을 취소하여 주기 바란다. 【보충서면】 5) 피청구인의 주장에 대한 답변 가) ○○리 산16번지 일원 자연존치지역 허가 경위 피청구인의 주장과 달리 청구외 정○○은 환경영향평가를 거쳐 허가 서류를 제출하였으며, 이후 피청구인이 보완요청을 한 대로 자연존치 협의지역의 동측과 남측 일부까지 사업 면적에 포함한 변경 사업 계획 도면을 제출하였다. 결코 청구외 정○○이 독단적으로 한강유역환경청의 「환경영향평가법」에 따른 소규모 환경영향평가 협의 내용을 무시하고 신청한 것이 아니다. 청구외 정○○은 피청구인의 행정행위를 믿고 피청구인의 보완지시에 충실히 따랐을 뿐이다. 이는 피청구인인 자기들의 업무상 잘못을 민간인인 청구외 정○○에게 떠넘기는 무책임한 행동이 아닐 수 없다. 만약 피청구인이 주장하는 대로 청구외 정○○이 법을 어겨서 신청을 했다면 당연히 피청구인은 허가를 하지 않았어야 마땅하다. 오히려 이 보완지시 및 허가 등 피청구인의 행정처분으로 청구외 정○○ 및 토지 소유자, 설계사무소는 한강유역환경청의 원형존치지역 지정이 해제되었다고 신뢰하였다. 나) 청구인 변경허가 경위 및 공익시설 목적사업 수행의사 피청구인이 청구인을 국토계획법, 「산지관리법」 위반자로 고발한 건에 대하여 반박한다. 옹벽을 기준과 다르게 시설된 것으로 위치가 건축계획변경으로 옹벽위치가 달라졌다. 이와 관련하여 청구인은 검찰에서 조사를 받고 기소유예처분을 받았다. 이것은 청구인의 업무상의 문제로서 피청구인이 이것을 근거로 청구인의 공익시설 목적사업 수행의사가 없다고 주장하는 것은 전혀 설득력이 없다. 청구인의 시설 공사과정에서 시행착오를 겪으면서 피청구인의 보완지시를 정확하게 따라 2019. 5. 2.자로 개발행위 변경승인을 받은 사항이다. 이러한 사실들은 전부 청구인의 업무 미숙으로 인해 변경허가 과정에서 잘못 시설하여 피청구인의 보완지시를 받고 피청구인이 요구하는 조건에 맞추어 시설기준을 얻어 변경승인을 얻은 것이다. 이처럼 피청구인이 청구인의 신청이 허가조건에 미흡할 때 행정지시로 보완하도록 하여 허가를 하였다는 것은 그 업무의 적법성을 행정관청이 승인한 것과 같다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 스스로 행정관청의 자기구속의 원칙, 신뢰의 원칙에 위배되는 행위이다. 피청구인의 주장처럼 준공검사를 득한 후 휴게시설을 없앤 것이 아니라, 벤치 하나가 하자가 있어 철거하고 더 좋은 것으로 새로 맞추어 설치한 것이다. 이러한 단편적인 사실로 청구인의 목적사업의 수행의사를 의심하는 것은 전혀 설득력이 없다. 청구인은 이 사업을 위하여 2019. 6. 4. ○○세무서에서 사업자등록증을 발급받았다. 또한 노유자시설을 통해 고객들에게 보다 쾌적한 환경을 제공할 목적으로 4억5천만 원에 상당하는 공사비를 투입하여 내부시설 및 외부시설을 최신의 노약자를 위한 시설로 만들었다. 이런 막대한 금액을 투입한 시설에 벤치 하나 수리하려고 치운 것을 가지고 공익시설 목적사업 수행의사까지 의심하는 것은 진짜 납득하기 어려운 변명이다. 다) 측량설계사무소의 이 사건 토지 현황 인지 여부 피청구인은 청구외 정○○이 2012. 6. 20. 신청한 종교시설에 대해 2013. 12. 30. 한강유역환경청이 15,893㎡ 중 51.5%인 8,182.8㎡를 원형존치지역으로 협의하였음에도 불구하고, 피청구인은 원형존치지역까지 포함하여 9,991㎡에 대하여 개발행위를 허가하였던 것이다. 피청구인은 원형존치지역 지정과는 무관하게 청구외 정○○에 대하여 개발행위를 허가하였기 때문에 청구외 정○○과 토지소유주, ○○측량설계사무소는 한강유역환경청의 원형존치지역 지정이 해제되었다고 신뢰하였다. 행정의 신뢰의 원칙, 자기구속의 법칙을 믿고 시설 관련 허가업무를 대행한 개인 업체에게 책임을 떠맡기는 것은 피청구인의 무책임한 행정행위라고 생각된다. 라) 소규모환경영향평가 협의 내용 이행 피청구인은 청구외 정○○의 종교시설 개발행위에 대해 2013. 1. 3. 한강유역환경청과 소규모환경영향평가를 협의하고 2013. 12. 30. 한강유역환경청의 소규모환경영향평가를 무시하고 개발행위를 허가해 주었다. 피청구인의 주장대로 당초 소규모 환경영향평가협의 내용이 이행되어 그 외로 더 이상 자연존치지역이 훼손되지 아니하여야 할 이유가 분명하다면 한강유역환경청이 15,893㎡ 중 51.5%인 8,182.8㎡를 원형존치지역으로 협의한 대로 당시 청구외 정○○이 신청한 면적 15,893㎡ 전체를 허가하여야 한다. 그러나 피청구인은 2013. 12. 30. 청구외 정○○의 개발행위에 대한 허가 당시 이를 무시하고 신청한 전체 면적 15,893㎡ 중 9,991㎡에 대한 개발행위만 허가하였다. 피청구인은 이처럼 한강유역환경청의 원형존치지역에 대한 협의를 무시하고 일부 지역만 허가를 할 경우에는 다시 허가지역에 대한 원형존치지역 확보를 위해 한강유역환경청과 재협의하여야 한다. 그러나 청구외 정○○의 허가신청에 대해 피청구인이 전체 허가신청 지역의 일부에 대해서만 허가를 한다는 것은 피청구인 스스로 한강유역환경청의 협의 내용을 무시하고 자연존치구역설정을 해제한 것과 같다. 피청구인이 한강유역환경청의 협의 내용을 무시하고 청구외 정○○에게 자연존치지역을 무시한 허가를 해주고 청구인의 노유자시설 개발행위 신청에 대한 허가를 통해 청구인, 토지소유자 등에게 한강유역환경청의 소규모환경유역평가가 취소된 것으로 신뢰하도록 만들었다. 이제 와서 한강유역환경청의 소규모 환경영향평가 협의 내용이 이행되어 그 외로 더 이상 자연존치지역이 훼손되지 아니하여야 할 이유가 분명하다고 주장하는 것은 도저히 납득하기 어려운 처사이다. 6) 결론 피청구인의 주장대로 청구외 정○○이 신청한 종교시설은 청구인의 독단적인 소규모 환경영향평가 협의 내용을 위반한 것이 결코 아니라, 당초 피청구인의 보완 지시에 따른 정당행위였다. 피청구인의 답변은 전혀 사안과 관계없는 허가 시에 보완사항을 가지고 청구인의 공익 수행 목적까지 의심하고 있으며, 자신의 업무를 개인 설계사업소에 책임을 떠맡기는 무책임한 행태를 보이고 있다. 피청구인이 한강유역환경청의 협의 내용을 무시하며 자연존치지역을 스스로 무시하고 청구외 정○○의 종교시설 허가행위 및 청구인에 대한 노유자시설 허가 행위 등을 하여 자연존치지역 설정을 해제하였다. 이는 청구외 정○○, 청구인 등에게 한강유역환경청의 자연존치지역이 취소되었다는 명백한 신뢰를 준 것으로, 사후 감사원의 지적에 의해서 행정행위의 자기구속성을 거부한다는 것은 신뢰보호의 원칙, 행정의 자기구속의 원리에 비추어 명백히 부당하다. 피청구인의 주장과 달리 청구인은 노유자시설 관련 사업을 위하여 전 재산을 투입하여 노유자를 위한 최고의 시설을 완비하였고, 사업등록증도 발부받았다. 청구인이 개발행위를 통하여 증축하고자 하는 노유자시설은 노유자의 쾌적한 환경 조성과 안정이라는 공익상의 필요에 합치되므로, 이 사건 개발행위허가(토지형질변경)신청 불허가처분을 취소하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분의 경위 피청구인은 청구인이 2019. 9. 30.자 ○○시 ○○읍 ○○리 산16-19번지 외 1필지(21-5)상에 기존 노유자시설 증축 부지조성 목적으로 개발행위를 하고자 제출한 민원에 대하여 검토한바, 동 증축 신청 부지가 2013년 12월 같은 리 21-1번지 일원(당초 산16-6, 산16-7, 산16-13)종교시설 신축 목적의 개발행위허가 시 한강유역환경청이 자연존치지역으로 2013년 1월 소규모 환경영향평가 협의하였음을 확인하였는바, 청구인이 상기 존치 지역에 임야의 훼손 및 토지를 개발하고자 신청되어 불허가 처분하였다. 2) 이 사건 처분의 적법성 가) 자연존치지역의 설정 청구외 정○○은 ○○시 ○○읍 ○○리 21-1번지 종교시설 부지조성 목적의 개발행위 수허가자이며, 2012. 6. 20. 21-1번지 일원(당초 산16-6번지 일원)에 면적 16,473㎡ 규모의 종교시설(교회)부지를 조성하고자 ○○측량설계사무소에 허가 관련 도면 서류를 작성 및 설계할 것을 의뢰함과 동시에 산16-6번지 소유자 청구외 염○초, 산16-7번지 청구외 염○순, 청구외 염○일, 산16-13번지 청구외 염○일의 토지사용승낙서를 첨부하여 신청하였고, 이후 사업지 총 면적을 15,893㎡으로, 사업부지 동·서·남측 약 8,128㎡을 자연존치할 것으로 2013. 1. 3. 한강유역환경청과 소규모환경영향평가 협의하였다. 나) ○○리 산16번지 일원 자연존치지역 허가 경위 그러나, 청구외 정○○의 종교시설 개발행위허가 신청지는 여전히 허가 승인 요건 등(산지전용협의, 도시계획위원회 심의절차)을 충족하지 못하였고, 피청구인은 2013. 6. 17. ‘지상권설정자의 동의서, 구조물의 안전 확인서 등’을 제출할 것으로 한 추가 보완서류를 요구하였으며. 청구외 정○○은 2013. 7. 17. 상기 보완사항에 대한 보완 서류를 제출하면서 자연존치협의지역의 동측과 남측 일부까지 사업 면적에 포함한 변경 사업 계획도면을 제출하였다. 이에 2013. 10. 7.자 도시계획위훤회심의에서는 사업지 동측을 자연존치 등 보존할 것을 조건으로 하여 조건부 가결하였고, 소규모환경영향평가 시 자연존치지역으로 협의된 동측을 제척하고 최종적으로 소규모환경영향평가협의된 사업부지와 추가로 자연존치지역의 남측 일부를 2013. 12. 30. 최종 승인 허가 처리된 바 있다. 이후, 2017년 청구인은 동소 ○○리 산16-7번지 외 1필지(산16-18) 일원 상 5,956㎡면적의 토지에 노유자시설 부지를 조성하고자 ○○측량설계사무소에 허가 관련 도면 서류 작성 및 설계 할 것을 의뢰함과 동시에 사업신청 부지인 산16-7(소유자 청구외 조,○태 염○환), 산16-18(소유자 청구외 염○환)토지 소유자의 동의서, 사업부지 진출입로 소유자인 청구외 염○순, 조○태, 염○환, 염○일, 정○○ 등의 토지사용 동의서를 첨부하여 2017. 6. 27.자로 개발행위허가 신청하였고, 이는 당초 21-1번지 일대 종교시설 개발행위허가 시 소규모환경영향평가를 거쳐 자연존치지역으로 협의된 서측 일부 지역을 포함 사업계획하여 신청된 것으로 2017. 12. 4.자 소규모 환경영향평가 자연존치지역으로 협의된 지역임을 인지하지 못한 채 개발행위허가처리된 바 있다. 다) 소규모 환경영향평가 협의 자연존치지역의 재인지 이후, 동소 21-1번지 일원에 종교시설을 영위할 것으로 허가를 득한 청구외 정○○은 2018. 11. 30.자로 건축 사용승인을 득한 이후 즉시 상기 종교시설을 방송통신시설(촬영소)로 용도변경하고자 관련 도면 등을 ○○측량설계사무소에서 구비하도록 하여 2018. 12. 12.자 산지전용 용도변경승인을 신청하였으나, 이에 한강유역환경청과의 협의 과정 중 자연존치지역이 허가된 사실이 확인되자, 한강유역환경청은 경기도에 직무감사를 의뢰하였고, 이에 경기도 감사담당관에서는 향후 「환경영향평가법」에 따른 소규모 환경영향평가 협의 내용을 승인하기 전 사업계획에 반영되었는지 철저히 확인·준수하도록 2019. 1. 31.자로 관련자들에 대하여 ‘주의’ 및 ‘훈계’처분하였다. 라) 청구인 변경허가 경위 및 공익시설 목적사업 수행 의사 청구인은 당초 노유자시설 목적으로 허가를 득한 상기 토지에 사업계획의 변동이 발생하자 2018. 8. 14.자로 사업계획 변경에 관한 신청을 하였으나, 피청구인이 현장 확인 결과 청구인이 이미 변경 접수한 사업도면과 유사하게 옹벽 및 건축물 등을 선 시공한 사실을 확인하였고, 이에 따라 청구인을 국토계획법 및 「산지관리법」위반자로 고발하였다. 청구인이 현장에 선 시공한 사항으로 노유자시설 변경허가를 득하고자 신청한 사업계획에 대하여 살펴보면, 노유자시설로 노인을 요양할 계획으로 보기 어려운 건축물의 외형 및 설비의 사업계획에 따라 피청구인은 상기 사업계획이 실제 공익시설로 노인요양 등의 노유자시설을 영위하고자 하는 바로 보기 어렵다고 판단하여, 2018. 12. 28.자로 ‘노유자시설에 적합한 건축물 외관 및 화재에 안전한 외장재로 실제 노유자시설에 적합하도록’ 보완 요구, 2019. 1. 24.자로 ‘응급차량 주차공간 등의 시설을 배치’ 하도록 보완 요구하였으며, 그 후에서야 청구인은 현재 조성되어있는 현황과 같이 사업계획 보완하였고, 피청구인은 당시 청구인의 사업계획 변경 인·허가 진행 과정 중 상기 토지가 소규모 환경영향평가 자연존치지역임을 인지하였으나, 기 허가된 사업이 진행되어 훼손이 이미 이뤄진 사항 등으로 인하여 2019. 5. 8.자로 개발행위 변경 승인하게 되었다. 또한 피청구인은 청구인의 2019. 8. 27.자 준공검사 신청에 따라 현장을 확인한바, 허가 시 노유자의 휴게 등을 위하여 설치 계획한 휴게시설 등이 미설치된 사유 등으로 2019. 9. 4.자 보완요구를 하였고, 그 후 청구인은 보완사항을 반영하여 벤치 등의 휴게시설을 설치하여 준공검사를 득하였으나, 현재 사업지를 확인하여 보면 이 또한 철거되어 휴게시설이 없는 상태로 목적사업의 수행 의사 또한 의심되는 바이다. 마) 측량설계사무소의 사건 토지 현황 인지 여부 이처럼 ○○측량설계사무소는 상기 토지 일대의 인·허가사항에 관련되어 설계를 진행 하였으며, 금회 사건 토지 노유자시설 증축부지의 설계 시에도 사건 토지 제약사항 등의 현황을 인지하지 못하였다고 보기 어려움이 분명하므로, 청구인은 상기 현황을 인지하고도 의도적으로 청구인의 재산적 손실에 이르게 한 설계사무소에 또는 토지 관련인에게 오히려 그 책임을 물어야 할 사항일 것이다. 바) 소규모환경영향평가 협의 내용 이행 이와 같이 이 사건 토지는 당초 소규모환경영향평가시 자연존치지역으로 협의된 지역 내의 토지로서, 일부 자연존치지역 토지가 보존되지 못하고 잘못 허가된 사실이 인정되나, 당초 소규모환경영향평가 협의 내용이 이행되어 그 외로 더 이상 자연존치지역이 훼손되지 아니하여야 할 이유가 분명하므로, 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 불허가 처분은 타당하다 할 것이다. 【보충서면】 3) 이 사건 처분의 적법성 가) 청구요지 청구인은 이 사건 처분에 대하여, 2013. 12. 30. 개발행위허가[수허가자: 정○○(이하 ‘1호 개발행위허가’라 한다)] 및 2017. 11. 29. 개발행위허가[수허가자: 청구인(이하 ‘2호 개발행위허가’라 한다)]시 자연존치지역의 일부가 포함되어 허가 처리됨에 따라 자연존치지역의 전체가 해제되었다고 행정청을 신뢰하였으며, 또한 청구인이 개발행위를 통하여 설치하고자 하는 노유자시설은 초고령화 사회에 따른 시대의 공익상 필요에 합치되는 것으로, 이 사건 처분은 평등의 원칙, 신뢰의 원칙, 자기구속의 원칙 및 공익에 위배되는 사항임에 따라 거부처분이 취소되어야 한다고 주장하고 있다. 나) 소규모 환경영향평가 자연존치지역 및 청구인 개발행위 변경승인에 대하여 이 사건 토지 인근 ○○시 ○○읍 ○○리 21-1번지 일대(당초 산16-6번지 일원) 종교시설 수허가자 청구외 정○○은 2012. 6. 20. 종교시설(교회)부지를 조성하고자 개발행위허가 신청하여 사업부지 동·서·남측 약 8,128㎡을 자연존치할 것으로 2013. 1. 3. 한강유역환경청과 소규모환경영향평가 협의하였으나, 2013. 12. 30. 최종 개발행위 승인 시 소규모환경영향평가 협의된 자연존치지역의 남측 일부를 포함하여 허가 한 사실 있다. 그러나 이후 청구인은 2017. 6. 27. 동소 ○○리 산16-7번지 외 1필지(산16-18) 일원 상 5,956㎡면적의 토지에 노유자시설 부지를 조성하고자 개발행위허가 신청하였고, 당초 21-1번지 일대 종교시설 개발행위허가 시 소규모환경영향평가를 거쳐 자연존치지역으로 협의된 서측 일부 지역이 포함되어 2017. 12 .4. 개발행위허가처리된 바 있다. 2019년 1월경 상급기관 감사를 통하여 해당 사건 토지 일대가 소규환경영향평가 자연존치지역 협의 지역으로 일부 잘못 승인되었음이 확인되었고, 동시에 2018. 8. 14. 자로 청구인이 신청한 21-10번지 노유자시설 사업계획 변경 승인 건에 대하여 검토 중이었는바, 청구인이 사업계획 변경하고자 하는 사항이 기 허가사항에 비하여 사업의 구적 등 특별한 변동사항이 없었으며, 단순히 토지이동에 의한 면적의 변동사항을 사업계획에 재반영하고자 한 점, 사업이 이미 진행되어 기 훼손이 이루어진 점, 이에 불가 처분하여 얻을 수 있는 이익보다 민원인과의 신뢰를 보호함이 합당하다고 판단한바, 청구인의 사업부지 변경 승인 신청 건에 대하여 2019. 5. 8. 1차 변경승인 2019. 8. 12. 2차 개발행위 변경 승인한 사항이 있다. 다) 이 사건 처분이 평등의 원칙, 신뢰보호의 원칙 및 자기구속의 원칙에 위배되는지 여부에 대하여 평등의 원칙은 적법한 공법행위에서만 적용되어야 하는 것으로, 위법한 공법 행위에 대하여 평등의 원칙을 인정하게 되면 위법행위 요구에 행정청이 이를 승인하는 것이 되고 스스로 법치주의를 부정하는 것임에 따라, 위법한 공법 행위에 대하여는 평등의 원칙이 적용될 수 없다. 따라서 1호 개발행위허가 및 2호 개발행위허가가 자연존치지역의 일부가 포함되어 부적법하게 개발행위허가 처리된 사항에 대하여 이를 근거로 평등의 원칙을 적용할 수는 없는 것으로 이 사건 처분은 평등의 원칙에 위배된다고 할 수 없을 것이다. 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하였다는 점이 전제되어야 한다(대법원 1998. 5. 8. 선고 98두4061 등). 청구인은 1호 및 2호 개발행위허가 시 자연존치지역의 일부를 포함하여 개발행위허가 처리된 것이 자연존치지역의 다른 토지에서도 개발행위허가가 가능하다는 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명이라고 주장하나(1호 및 2호 개발행위허가가‘신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명’인지 여부는 별론으로 하더라도), 이 사건 토지에 대하여는 이 사건 처분 이전 개발행위허가가 가능하다고 상대방에게 신뢰가능성을 부여한 사실이 없다. 헌법재판소는 “행정관행이 이룩되게 되면, 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라 행정기관은 그 상대방에 대한 관계에서 그 규칙에 따라야 할 자기구속을 당하게 되고, 그러한 경우에는 대외적인 구속력을 가지게 된다 할 것이다”고 판시하였다(2001헌마605). 또한 대법원은 “일반적으로 행정상의 법률관계 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하였다는 점이 전제되어야 한다. 그리고 평등의 원칙은 본질적으로 같은 것을 자의적으로 다르게 취급함을 금지하는 것이고, 위법한 행정처분이 수차례에 걸쳐 반복적으로 행하여졌다 하더라도 그러한 처분이 위법한 것인 때에는 행정청에 대하여 자기구속력을 갖게 된다고 할 수 없다.”고 판시하고 있다(대법원 2009. 6. 25. 선고 2008두13132). 위 1호 및 2호 개발행위허가는 행정관행이 형성된 것도 아니고, 일부 토지에 대한 부적합한 행정처분의 선례일 뿐 자기구속력을 갖게 된다고 할 수 없을 것이다. 라) 청구인이 개발행위를 통하여 증축하고자 하는 사업이 공익상의 필요에 합치된다는 주장에 대하여 청구인이 사건 토지에 개발행위를 통하여 증축하고자 하는 사업이 특별한 사정이 없는 한 당초 소규모환경영향평가 협의 내용 등 법령에서 정한 기준을 준수하도록 하여 그 외로 더 이상의 자연존치지역이 훼손되지 아니 되도록 하는 것과 친환경적이고 지속가능한 발전과 건강하고 쾌적한 국민생활을 도모하고자 하는 「환경영향평가법」의 법률 취지에 합치하도록 거부처분하는 것이 청구인이 토지 개발 사업으로 구현하고자 하는 공익에 비하여 기여하는 바가 크다 할 것이다. 4) 결론 이상에서 살펴본 바와 같이 이 사건 청구는 청구인의 이유 없는 주장으로 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제6조(국토의 용도 구분) 국토는 토지의 이용실태 및 특성, 장래의 토지 이용 방향, 지역 간 균형발전 등을 고려하여 다음과 같은 용도지역으로 구분한다. 1. 도시지역: 인구와 산업이 밀집되어 있거나 밀집이 예상되어 그 지역에 대하여 체계적인 개발ㆍ정비ㆍ관리ㆍ보전 등이 필요한 지역 2. 관리지역: 도시지역의 인구와 산업을 수용하기 위하여 도시지역에 준하여 체계적으로 관리하거나 농림업의 진흥, 자연환경 또는 산림의 보전을 위하여 농림지역 또는 자연환경보전지역에 준하여 관리할 필요가 있는 지역 3. 농림지역: 도시지역에 속하지 아니하는 「농지법」에 따른 농업진흥지역 또는 「산지관리법」에 따른 보전산지 등으로서 농림업을 진흥시키고 산림을 보전하기 위하여 필요한 지역 4. 자연환경보전지역: 자연환경ㆍ수자원ㆍ해안ㆍ생태계ㆍ상수원 및 문화재의 보전과 수산자원의 보호ㆍ육성 등을 위하여 필요한 지역 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 ② 개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우에는 제1항을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. 제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시ㆍ군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. 1. 시가화 용도: 토지의 이용 및 건축물의 용도ㆍ건폐율ㆍ용적률ㆍ높이 등에 대한 용도지역의 제한에 따라 개발행위허가의 기준을 적용하는 주거지역ㆍ상업지역 및 공업지역 2. 유보 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역ㆍ생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 3. 보전 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전관리지역ㆍ농림지역ㆍ자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제51조(개발행위허가의 대상) ①법 제56조제1항에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다. 3. 토지의 형질변경 : 절토(땅깎기)ㆍ성토(흙쌓기)ㆍ정지ㆍ포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립(경작을 위한 토지의 형질변경을 제외한다) 제56조(개발행위허가의 기준) ①법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. ② 법 제58조제3항제2호에서 "대통령령으로 정하는 지역"이란 자연녹지지역을 말한다. ③ 법 제58조제3항제3호에서 "대통령령으로 정하는 지역"이란 생산녹지지역 및 보전녹지지역을 말한다. ④국토교통부장관은 제1항의 개발행위허가기준에 대한 세부적인 검토기준을 정할 수 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024053"></img> 【환경영향평가법】(2015. 1. 20. 법률 제13040호로 일부개정되기 전의 것) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 2. "환경영향평가"란 환경에 영향을 미치는 실시계획ㆍ시행계획 등의 허가ㆍ인가ㆍ승인ㆍ면허 또는 결정 등(이하 "승인등"이라 한다)을 할 때에 해당 사업이 환경에 미치는 영향을 미리 조사ㆍ예측ㆍ평가하여 해로운 환경영향을 피하거나 제거 또는 감소시킬 수 있는 방안을 마련하는 것을 말한다. 제43조(소규모 환경영향평가의 대상) ① 다음 각 호 모두에 해당하는 개발사업(이하 "소규모 환경영향평가 대상사업"이라 한다)을 하려는 자(이하 이 장에서 "사업자"라 한다)는 소규모 환경영향평가를 실시하여야 한다. 1. 보전이 필요한 지역과 난개발이 우려되어 환경보전을 고려한 계획적 개발이 필요한 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역(이하 "보전용도지역"이라 한다)에서 시행되는 개발사업 2. 환경영향평가 대상사업의 종류 및 범위에 해당하지 아니하는 개발사업으로서 대통령령으로 정하는 개발사업 제44조(소규모 환경영향평가서의 작성 및 협의 요청 등) ① 승인등을 받아야 하는 사업자는 소규모 환경영향평가 대상사업에 대한 승인등을 받기 전에 소규모 환경영향평가서를 작성하여 승인기관의 장에게 제출하여야 한다. ② 승인기관장등은 소규모 환경영향평가 대상사업에 대한 승인등을 하거나 대상사업을 확정하기 전에 환경부장관에게 소규모 환경영향평가서를 제출하고 소규모 환경영향평가에 대한 협의를 요청하여야 한다. ③ 제1항에 따른 소규모 환경영향평가서의 내용 및 작성방법, 제2항에 따른 소규모 환경영향평가에 대한 협의 요청시기 및 절차 등 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【환경영향평가법 시행령】(2014. 11. 11. 대통령령 제25713호로 일부개정되기 전의 것) 제59조(소규모 환경영향평가 대상사업 및 범위) 법 제43조제1항에 따른 소규모 환경영향평가를 실시하여야 하는 지역, 개발사업의 종류 및 범위는 별표 4와 같다. [별표 4] <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024055"></img> 제60조(소규모 환경영향평가서의 작성) ① 법 제44조제1항에 따른 소규모 환경영향평가서(이하 "소규모 환경영향평가서"라 한다)에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다. 1. 사업의 개요 2. 환경영향평가 대상지역의 지역 범위 및 대상사업의 주변 지역에 대한 토지 이용 및 환경 현황 3. 입지의 타당성(전략환경영향평가를 실시한 사업은 제외한다) 4. 환경에 미치는 영향의 조사·예측·평가 결과 5. 환경보전방안 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 소규모환경영향평가서, 소규모환경영향평가 협의의견 알림, 종교시설 관련 개발행위허가 알림, 노유자시설 관련 개발행위허가, 변경허가 신청에 따른 보완요구 및 변경허가, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 피청구인은 2012. 6. 20. ○○시 ○○읍 ○○리 산16-6 외 1필지 상에 청구외 정○○으로부터 신청면적을 9,991㎡로 한 종교시설 조성사업 목적의 개발행위허가신청을 받고, 한강유역환경청에 소규모환경평가에 대한 검토를 의뢰하여, 2013. 1. 3. 한강유역환경청으로부터 개발허가에 대한 협의회신을 받았으며, 같은 해 12. 30. 청구외 정○○에게 ○○리 산16-6(현 21-1), 산16-7(현 21-2), 산16-8 토지에 대한 개발행위(토지형질변경)를 허가하였고, 청구외 정○○은 2014. 3. 18. 건축허가를 받아서 종교시설 조성사업에 착수하여, 2018. 11. 30. 사용승인을 받았다. 나) 청구인은 2017. 6. 27. ○○리 산16-18, 산16-7번지 상에 노유자시설 부지조성 목적으로 개발행위허가(토지형질변경)를 신청하여, 같은 해 11. 29. 개발행위허가를 받고, 2018. 1. 23. 노유자시설 신축에 착수하여, 같은 해 8. 14. ○○리 산16-7(현 21-2), 산16-18(현 21-10) 개발행위 변경허가를 신청하였는데, 피청구인은 2018. 10. 31. 현장조사를 한 결과 변경신청한 사업계획에 따라 이미 시공을 한 사실을 적발하여 국토계획법 및 「산지관리법」 위반을 사유로 청구인을 형사고발하였고, 청구인은 같은 해 11. 26. 의정부지방검찰청으로부터 기소유예처분을 받았다. 다) 경기도는 2018. 12. 10. 청구외 정○○의 종교시설 조성사업에 관한 개발행위허가에 대하여 피청구인을 대상으로 「환경영향평가 협의 관련 직무감사」를 시작하였다. 라) 피청구인은 2018. 12. 28. 청구인에 대하여 도시계획위원회 심의내용 및 안전기획과 협의에 따른 개발행위 보완을 요구하고, 2019. 1. 24. 도시계획위원회 심의결과 조건부 수용된 사항 및 안전기획과의 협의내용에 따른 개발행위 보완을 요구하였다. 마) 피청구인은 2019. 2. 7. 경기도로부터 청구외 정○○의 종교시설 조성사업에 관한 개발행위허가에 대하여 한 「환경영향평가 협의 관련 직무감사결과」를 통보받고, 지적사항을 통보하였는데, 지적사항의 주요 내용은 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024051"></img> 바) 피청구인은 2019. 5. 8. 청구인에 대하여 당초 4동 건축계획을 1동 건축계획으로 변경하는 건축계획 변경 및 분할에 따른 지번 변경을 내용으로 하는 개발행위 변경허가, 같은 해 8. 12. 측량성과에 따른 면적 증가 및 사업기간 변경을 내용으로 하는 개발행위 변경허가, 같은 해 9. 4. 사업지 시공현황 미비에 따른 재시공 등 보완 요구를 한 후, 같은 해 9. 16. 청구인의 노유자시설에 대하여 사용승인을 하였다. 사) 청구인은 2019. 9. 30. ○○시 ○○읍 ○○리 산16-19(임야 9,432㎡), 같은 리 21-5(임야 548㎡)번지 상 토지 1,338㎡에 대하여 기존 노유자시설의 증축을 위한 부지조성을 목적으로 개발행위허가(토지형질변경)를 신청하였으나, 피청구인은 이 사건 토지가 청구외 정○○의 종교시설 조성사업 목적 개발행위허가와 관련하여 2013년 1월 한강유역환경청과 협의된 소규모 환경영향평가상의 자연존치지역으로서, 임야의 훼손 및 토지의 개발 목적의 허가신청에 대한 검토는 불가능하다는 사유로 이 사건 개발행위허가신청에 대하여 불허가처분하였다. 2) 국토계획법 제56조제1항제2호에 의하면 토지 형질변경에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 하려는 자는 시장 또는 군수의 허가를 받아야 하고, 같은 법 제58조제1항제4호에 의하면 시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청내용이 주변지역의 토지이용 실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 하고, 같은 조 제3항에서는 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 1. 시가화용도, 2. 유보용도, 3, 보존용도의 구분에 따라 대통령령으로 정하도록 하는데, 보전용도란 같은 법 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전관리지역ㆍ농림지역ㆍ자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역을 말한다. 국토계획법 시행령 제58조 별표 1의2 1. 분야별 검토사항 가.(2)에 의하면 개발행위를 허가하려면 역사적·문화적·향토적 가치, 국방상 목적 등에 따른 원형보전의 필요가 없어야 한다. 「환경영향평가법」(2015. 1. 20. 법률 제13040호로 일부개정되기 전의 것) 제43조제1항제2호 및 같은 법 시행령(2014. 11. 11. 대통령령 제25713호로 일부개정되기 전의 것) 제59조 별표 4에 의하면 국토계획법 제6조제3호에 따른 농림지역의 경우 사업계획 면적이 7,500제곱미터 이상인 지역에서 개발사업을 하려는 자는 소규모 환경영향평가를 실시하여야 하고, 같은 법 제44조제1항 및 제2항에 의하면 승인등을 받아야 하는 사업자는 소규모 환경영향평가 대상사업에 대한 승인등을 받기 전에 소규모 환경영향평가서를 작성하여 승인기관의 장에게 제출하여야 하고, 승인기관장등은 소규모 환경영향평가 대상사업에 대한 승인등을 하거나 대상사업을 확정하기 전에 환경부장관에게 소규모 환경영향평가서를 제출하고 소규모 환경영향평가에 대한 협의를 요청하여야 한다. 그리고 같은 법 제44조제1항 및 같은 법 시행령 제60조제1항제5호에 의하면 소규모 환경영향평가서에는 환경보전방안에 관한 사항이 포함되어야 한다. 3) 이 사건 처분의 내용은 이 사건 토지가 자연존치지역으로서 임야의 훼손 등이 불가함을 이유로 청구인의 기존 노유자시설 증축 부지조성 목적의 개발행위를 불허가한 것이다. 이에 따라 이 사건의 쟁점은 피청구인이 정당한 사유 없이 법의 일반원칙을 위배하고, 재량권을 일탈·남용하여 개발행위를 불허한 것인지 여부라 할 것이다. 먼저 이 사건 처분이 선행하는 개발행위 허가처분과 모순되는 것으로서 행정의 자기구속원칙, 평등원칙, 신뢰보호원칙을 위반한 것인지 살펴본다. 「환경영향평가법」 제46조 및 제49조에 따르면, 사업자나 승인기관의 장은 소규모 환경영향평가에 따른 협의 내용을 사업계획에 반영하여야 하고, 그 이행에 대한 관리, 감독, 조치명령 등을 하도록 규정하고 있는바, 피청구인 역시 2013. 1. 3.자 한강유역환경청의 소규모 환경영향평가 협의의견에 기속되는 것이 원칙이라 할 것이다. 이에 따라 이 사건 토지는 위 협의의견 상의 원형보전지역에 해당하므로, 특별한 사정이 없는 이상 피청구인이 임의로 위 토지의 개발행위를 허가하는 것은 부적법하다 할 것이다. 평등의 원칙은 본질적으로 같은 것을 자의적으로 다르게 취급함을 금지하는 것이고, 위법한 행정처분이 수차례에 걸쳐 반복적으로 행하여졌다 하더라도 그러한 처분이 위법한 것인 때에는 행정청에 대하여 자기구속력을 갖게 된다고 할 수 없다(대법원 2009. 6. 25. 선고 2008두13132 판결 등 참조). 따라서 청구인이 주장하는 사정만으로는 이 사건 토지의 개발행위와 관련하여 피청구인이 자의적인 차별을 하였다고 보기 어렵고, 개발을 허용하는 행정관행이 성립되어 있다고 보기도 어렵다. 나아가 종래 이 사건 토지에 인접한 다른 토지들(○○읍 ○○리 산16-18 및 21-9)에 대하여 개발행위허가가 이루어졌다고 하더라도, 이를 가지고 피청구인이 인접한 이 사건 토지의 개발행위허가를 거부하지 않겠다는 의사를 공적으로 표명한 것이라고 보기는 어려운바(대법원 2016. 1. 28. 선고 2015두52432 판결 등 참조), 청구인의 신뢰를 침해하였다고 보기도 어렵다. 다음으로 노유자들의 쾌적한 환경 조성과 안전이라는 공익이 크므로 이 사건 토지에 대한 개발행위가 필요한 것인지 살펴본다. 환경의 훼손이나 오염을 발생시킬 우려가 있는 개발행위에 대한 행정청의 허가와 관련하여 재량권의 일탈·남용 여부를 심사할 때에는, 해당지역 주민들의 토지이용실태와 생활환경 등 구체적 지역 상황과 상반되는 이익을 가진 이해관계자들 사이의 권익 균형 및 환경권의 보호에 관한 각종 규정의 입법 취지 등을 종합하여 신중하게 판단하여야 하며, 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 그 내용이 현저히 합리성을 결여하였다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중될 필요가 있는 점 등을 함께 고려하여야 한다(대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490 판결 등 참조). 따라서 청구인이 주장하는 사정만으로 이 사건 토지를 개발할 긴급한 필요성이 있다고 보기 어렵고, 오히려 임야로서 위 토지의 원형을 보전하여야 할 환경적 이익도 작지 않다고 할 것인바, 이 사건 처분은 그 과정에서 객관적으로 정당하고 충분한 이익형량을 거친 것이라고 봄이 상당하다 할 것이다. 결국 이 사건 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 단정하기 어려운바, 청구인의 주장은 이유가 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.