개발행위허가 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ♣♣시 ☆☆동 ○○○번지(이하‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자로, 2019. 12. 30. 피청구인에게 제2종근린생활시설(일반음식점) 부지조성을 위해 이 사건 토지에 대하여 토지형질변경을 위한 개발행위허가신청(이하‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였다. 피청구인은 2020. 2. 4. 관련부서 의견조회 결과 이 사건 토지는 개발행위허가 제한지역 지정을 위한 도시계획위원회 심의가 완료되어 ◆◆◆ 복합단지 조성사업(이하‘이 사건 사업’이라 한다) 도시개발구역에 포함될 예정지역으로 향후 철거 등 사회적 손실이 불가피하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하‘국토계획법’이라 한다) 제58조제1항에 따라 도시계획사업 시행에 지장이 있을 것으로 예상된다는 사유로 이 사건 신청에 대하여 거부처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 처분의 경위 청구인은 이 사건 토지의 소유자이다. 청구인은 작은 사무실 겸 창고를 건축할 목적으로 2019. 12. 30. 개발행위허가를 신청하였다. 그러나 피청구인은 2019. 11. 11. ◆◆◆ 도시개발 사업대상지를 확대하면서 개발행위허가 제한지역 확대에 대한 의견을 듣겠다는 내용을 공고하였으며, 2020. 1. 28. 개발행위허가 제한지역을 확대하겠다는 내용을 고시하였다. 그 후 피청구인은 2020. 2. 4. 이 사건 처분을 하였다. 2) 이 사건 처분의 위법·부당성 가) 절차상 하자의 존재 개발행위허가 제한지역을 설정하는 것은 해당 부지소유자들의 재산권 행사에 중대한 침해를 유발할 수 있으므로, 그 전에 미리 주민들의 의견을 들을 수 있는 조치를 강구하여 재산권 침해를 최소화하여야 할 것이다. 특히 이 사건의 경우 개발행위허가 제한지역을 확대하는 것은 확대지역 토지소유자들을 특정할 수 있어서(확대지역은 ♣♣ **지구로 현재 45개 필지상 35명의 토지소유자들이 있음) 개별처분의 성격도 가지고 있다고 할 것이다. 따라서 이러한 처분을 할 경우 고시뿐 아니라 확대지역의 토지소유자들에게 개별적으로 통지를 하여 자신들의 권리를 보호할 기회를 충분히 주어야 할 것이다(예를 들어 개별공시지가 결정은 고시뿐만 아니라 해당지역의 토지소유자들에게 개별적으로 통지를 해준다). 그러나 피청구인은 개발행위허가 제한지역을 확대하겠다는 내용의 공고 및 고시를 하면서 청구인에게 별도의 통지를 하지 않아 청구인은 뒤늦게 이러한 사실을 알았으며, 갑작스럽게 이 사건 처분을 받게 되어 재산권 행사를 제한받는 피해를 입게 되었다. 나) 내용상 하자의 존재 (1) 법률유보의 원칙 위반 국토계획법 제63조제1항은 3년 이내의 기간 동안 1회에 한하여 개발행위허가를 제한할 수 있다고 규정하고 있으며, 제3호부터 제5호까지에 해당하는 지역에 대해서는 2년 이내의 기간 동안 l회에 한하여 개발행위허가의 제한을 연장할 수 있다고 규정하고 있다. 이에 따르면 개발행위허가 제한지역을 l회에 한하여 설정할 수 있으며, 제3호부터 제5호까지에 해당하는 경우에는 1회에 한하여 제한기간을 연장할 수 있다고 규정하고 있을 뿐 이미 설정된 개발행위허가 제한지역을 확대할 수 있다는 규정은 어디에도 없다. 개발행위허가 제한지역을 확대하는 것은 확대된 지역의 토지소유자들의 재산권 행사에 중대한 침해를 가져오는 것이므로 법률에 명확한 근거가 있어야 가능하다. 그러나 피청구인은 법률의 근거도 없이 개발행위허가 제한지역을 확대하고 그에 기초하여 이 사건 처분을 하였는바, 법률유보의 원칙에 반한다. (2) 신뢰보호원칙 위반 피청구인은 이 사건 사업과 관련하여 2016. 4. 21. 개발행위허가 제한지역을 지정(면적 556,207㎡)하였고. 2017. 1. 4. 개발행위허가 제한지역을 축소(531,739㎡)하였으며, 2019. 4. 19. 개발행위허가 제한기간을 2021. 4. 20.까지 연장하는 처분을 하였다. 피청구인의 이러한 각 고시는 행정청의 공적인 견해표명에 해당된다. 위 처분들에 의한 개발행위허가 제한지역에는 청구인의 토지가 포함되지 않았는바, 이에 따라 청구인은 이 사건 토지에 관한 개발행위허가를 받을 수 있다는 신뢰를 가지고 있었다. 그 후 2~3년이 지난 시점인 2019. 12. 30. 청구인이 이 사건 토지에 대하여 개발행위허가를 신청하였으나, 피청구인은 2020. 1. 28. 갑작스럽게 이 사건 사업 대상지를 확대하면서 개발행위허가 제한지역을 확대하겠다는 내용의 고시를 하고, 2020. 2. 4. 이 사건 처분을 하였다. 따라서 개발행위허가를 거부한 것은 청구인의 신뢰를 저버리는 것으로 신뢰보호원칙에 반한다. (3) 비례의 원칙 위반 피청구인은 개발행위허가 제한지역을 확대하는 이유로 무분별한 난개발을 막고, 도시개발 사업수익성을 높이기 위한 것이라는 점을 들고 있다. 그러나 확대지역은 이미 구획정리와 기반시설이 완료되어 난개발의 우려가 없으며, 이 사건 사업 대상지와는 도로 하나를 사이에 두고 인접한 것 외에는 아무런 연관성이 없다. 또한 사업수익성을 제고한다는 것은 청구인의 재산권 침해를 고려하지 않고 특정사업자에게 수익을 몰아주는 것으로 불합리한 행태이다. 이에 반해 청구인은 이 사건 처분으로 인해 상가 건물을 건축할 수 없게 되었으며, 향후 이 사건 토지가 수용되는 상황에 처해질 경우 재산권 행사에 중대한 침해를 받게 된다. 따라서 이 사건 처분은 비례의 원칙에 반한다. (4) 평등의 원칙 위반 한편, 2017년 1월경 이 사건 사업부지에 특정 기업이 소유한 부지가 개발행위허가 제한지역에서 석연치 않게 해제됐다는 의혹이 최근에 제기되고 있다. 과거 해당 기업은 물류단지 개발 등을 이유로 제한지역해제를 요구했고 결국 이를 피청구인이 받아들여 해제되었지만 정작 사업은 진척이 없고 부동산 가치만 높아지며 특혜를 받았다는 주장이 나오고 있다(‘♣♣ ◆◆◆ 특정기업 개발행위제한 해제 뒷말’, **일보, 2019. 12. 23.). 실제로 위 의혹과 비슷한 시기에 피청구인은 개발행위허가 제한지역을 축소하는 처분을 하였다. 이와 달리 현재 청구인의 개발행위허가 신청에 대하여, 단지 해당지역이 도시개발구역 예정지에 포함되어 향후 철거 등 사회적 손실이 불가피하다는 이유로 허가를 거부한 것은 평등의 원칙에 반한다. 3) 이 사건 처분으로 인한 청구인의 불이익 등 기타 정상관계 청구인이 경제적 어려움이 있는 상태에서도 개발행위허가를 신청했던 이유는 「개발이익 환수에 관한 법률 시행령」 제4조의2에서 2019. 12. 31.까지 개발행위허가를 받은 사업에 대해서 개발부담금 한시적 감면대상으로 정해놓고 있기 때문이다. 이 사건 처분이 취소되지 않으면 개발 가능한 면적이 축소되며, 애초에 계획한 개발목적을 이룰 수 없어 손해가 크다. 가사 이 사건 사업대상지를 확대하는 것이 불가피하더라도 청구인이 개발행위를 통해 이루고자 했던 신뢰이익이 보상금액에 반영되어야 한다. 이 사건 사업 민간사업자 선정과정에서 확대지역이 편입되어 사업성을 평가한 업체와 편입되지 않고 사업성을 평가한 업체가 있는 등 입찰과정에서 불공정성이 의심되고 결과적으로 특정 업체에 유리하도록 확대지역이 편입된 것이라는 의혹이 있다. 4) 결론 피청구인의 이 사건 처분은 적법절차의 원칙, 법률유보의 원칙, 신뢰보호의 원칙, 비례의 원칙, 평등의 원칙에 위반되고 재량권을 일탈·남용하여 위법·부당하므로 취소되어야 하며, 피청구인은 청구인의 이 사건 신청에 대해서 허가를 해줄 의무가 있다. 【보충서면】 5) 관계법령의 내용 국토계획법 제56조, 제58조, 제59조, 같은 법 시행령 제57조에 의하면 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 제l호 내지 제5호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 하여야 하고, 관계 행정기관의 장은 건축물의 건축 또는 공작물의 설치, 토지의 형질 변경, 토석의 채취에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 이 법에 따라 허가 또는 변경 허가를 하거나 다른 법률에 따라 인가·허가·승인 또는 협의를 하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 한편, 이 사건 처분 당시 시행되고 있던 구 국토계획법(2020. 3. 24. 법률 제17091호로 개정되기 전의 것) 제63조제l항제3호는“국토교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 도 시·군기본계획이나 도시·군관리계획을 수립하고 있는 지역으로서 그 도시·군기본계획이나 도시·군관리계획이 결정될 경우 용도지역·용도지구 또는 용도구역의 변경이 예상되고 그에 따라 개발행위허가의 기준이 크게 달라질 것으로 예상되는 지역으로서 도시·군관리계획상 특히 필요하다고 인정되는 지역에 대해서는 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 한 차례만 3년 이내의 기간 동안 개발행위허가를 제한할 수 있다. 다만, 제3호부터 제5호까지에 해당하는 지역에 대해서는 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거치지 아니하고 한 차례만 2년 이내의 기간 동안 개발행위허가의 제한을 연장할 수 있다.”고 규정하고, 같은 조 제2항은 “국토교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 제1항에 따라 개발행위허가를 제한하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 제한지역·제한사유·제한대상행위 및 제한기간을 미리 고시하여야 한다.”고 규정하고 있다. 6) 관련 판례 대법원 판례에 의하면“건축허가권자는 건축허가신청이 「건축법」 등 관계법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없는데도 관계법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 거부할 수 없다.”고 판시하고 있다. 또한“위 법 제63조가 도시기본계획 또는 도시관리계획을 수립하고 있는 지역으로서 당해 도시기본계획 또는 도시관리계획이 결정될 경우 용도지역·용도지구 또는 용도구역의 변경이 예상되고 그에 따라 개발행위허가의 기준이 크게 달라질 것으로 예상되는 지역으로 도시관리계획상 특히 필요하다고 인정되는 지역에 대하여 개발행위허가를 제한하고자 하는 때에는 제한지역·제한사유·제한대상행위 및 제한기간을 미리 고시하도록 규정한 취지를 고려할 때, 이 사건 거부처분 당시 이 사건 건축허가신청 내용이 안양시장이 수립하고 있는‘2020 안양 도시·주거환경정비 기본계획’에 배치될 가능성이 높다고 하여 막바로 이 사건 건축허가신청을 반려할 중대한 공익상의 필요가 있었다고 보기 어렵다.”고 하여 관련 내용을 미리 고시하기 전에 건축허가 거부처분을 하는 것은 위법하다는 취지로 판시하고 있다(대법원 2009. 9. 24. 선고 2009두8946 판결 참조). 7) 이 사건 처분의 경위 청구인은 2019. 12. 4. 이 사건 토지에 관하여 1차 개발행위허가 신청을 하였는데, 청구인이 신청대리인에게 취하에 관하여 수권행위 및 대리권을 수여하지 않았음에도 불구하고 청구인에게 어떠한 고지도 하지 않고 2019. 12. 9. 위 신청이 취하되었고, 피청구인은 2019. 11. 11. 청구인의 건축허가 신청지를 포함하여 개발행위허가 제한지역을 확대하는 내용의 개발행위허가 제한지역 지정(변경) 계획에 대한 주민의견 청취공고를 하였고, 이후 청구인은 2019. 12. 30. 이 사건 토지에 대하여 2차 개발행위 허가 신청(이 사건 신청)을 하였다. 8) 이 사건 처분의 위법·부당성 이 사건 처분은 피청구인이 2020. 1. 28. 확대지정고시를 한 이후인 2020. 2. 4.에 한 것이므로 관계법령의 취지를 고려할 때 처분의 근거법령은 국토계획법 제58조제1항이 아니라 같은 법 제63조가 되어야 할 것이므로, 처분의 근거법령을 오인하여 재량권 일탈·남용이라고 할 것이다. 9) 이 사건 처분을 다툴 심판이익의 여부 이 사건 처분에 대한 취소를 구하는 선결문제로서 이 사건 확대지정고시의 위법성을 심사할 수 있으며, 확대지정고시의 위법성이 인정된다면 이 사건 처분의 위법성도 인정받을 가능성이 높게 되므로 이 사건 처분을 다툴 실익이 있다. 대법원도‘위법한 행정대집행이 완료되면 그 처분의 무효확인 또는 취소를 구할 소의 이익은 없다 하더라도, 미리 그 행정처분의 취소판결이 있어야만 그 행정처분의 위법을 이유로 한 손해배상 청구를 할 수 있는 것은 아니다.’고 하여 선결문제에 관한 취소판결이 없었더라도 당해 소송에서 선결문제에 관한 위법성 심사가 가능하다고 하였다(대법원 1972. 4. 28. 선고 72다337 판결 참조). 또한 이 사건에서 인용재결을 받게 된다면 차후 청구인이 확대지정고시를 대상으로 취소를 구하는 쟁송을 제기할 경우 보다 쉽게 인용재결을 받을 수 있게 되므로 이 사건 처분을 다툴 실익이 있다, 10) 절차적하자와 관련하여 이 사건 확대지정고시로 인해 추가적으로 개발행위허가 제한지역으로 지정되는 지역은 ♣♣ **지구로 면적이 79,829㎡에 불과하며, 45개 필지에 35명의 토지소유자들이 있다. 따라서 토지소유자들을 특정할 수 있기 때문에 피청구인이 의지만 있었다면 35명의 토지소유자들에게 개별통지가 가능했다고 보인다. 즉 이 사건 확대지정고시는 특정처분의 성격을 아울러 가지고 있으므로 「행정절차법」이 적용되어야 하며, 주민의견청취나 실제 확대지정고시를 하는 과정에서 공람이나 고시를 하는 것에 그치는 것이 아니라 「행정절차법」에 따라 실제 토지소유자들에게 개별통지를 해 줄 의무가 있다고 판단된다. 특히 이 사건 사업은 2015년경부터 시작되었는데 현재까지 4년이 넘는 기간 동안 이 사건 토지가 개발행위허가 제한지역으로 지정되지 않고 있었고, 따라서 청구인으로서는 건축허가를 받을 수 있다는 신뢰가 형성되어 있었는데 4년이 지난 후 갑작스럽게 이 사건 확대지정고시를 하면서 공고나 고시만 하고 토지소유자들에게 개별통지를 해주지 않는 것은 토지소유자들로 하여금 계속적으로 관보를 주시하게끔 하는 주의의무를 지우는 것으로 위법·부당하다고 판단된다. 11) 법률유보의 원칙과 관련하여 법률유보의 원칙의 경우 사안의 중대성에 따라 적용강도가 달라지는바, 이 사건의 경우 청구인의 재산권 행사에 피해를 주는 상황이고, 3년이 넘는 기간 동안 청구인의 신뢰가 형성된 상태에서 법률유보의 원칙은 엄격하게 적용되어야 할 것이다. 따라서 이 사건 확대지정고시는 제한지역을 새로이 설정하는 것으로 해석하는 것이 아니라 기존에 설정된 제한지역을 확대설정 하는 것으로 보아야 한다. 실제로도 확대지정고시의 내용을 살펴보면 기존의 제한지역 지정고시에 비해 면적만 확대되었을 뿐 그 외의 내용은 동일하며, 이 사건 사업에 기한 개발행위허가 제한지역 설정의 연장선상에 있다. 따라서 국토계획법 제63조제l항에 확대를 할 수 있다는 규정이 없음에도 확대지정고시를 한 것은 법률유보의 원칙에 반한다. 만약 제한지역을 새로이 설정하는 것으로 보아 횟수의 제한 없이 면적을 확대할 수 있게 된다면 애초 제한지역에 포함되지 않았던 토지소유자들은 자신의 토지가 향후 제한지역에 포함될 가능성으로 인해 함부로 건축허가 등을 추진할 수 없게 되며, 이는 개인의 재산권 행사에 대한 중대한 제한이다. 또한 피청구인은 이 사건 사업 공모지침 제36조제1항제3호에 따라 사업대상지를 이 사건 토지를 포함한 북측 부지 일원까지 확대하게 되었다고 주장한다. 법률유보의 원칙에 따라 상위법령에서 하위법령으로 권한을 위임하는 것도 가능하나, 이 사건의 경우 국토계획법 제63조에서 하위법령에 위임을 할 수 있다는 규정도 없을 뿐더러, 공모지침은 내부적 지침에 불과하여 하위법령으로 볼 수도 없기 때문에 피청구인의 주장은 이유 없다. 12) 신뢰보호의 원칙과 관련하여 장기간 제한지역을 확대하지 않고 있다가 갑작스럽게 확대지정고시를 한 것은 신뢰보호의 원칙의 파생원칙인 실권의 법리가 적용되므로 피청구인의 주장은 이유 없다. 대법원도 ‘택시운전사가 1983. 4. 5. 운전면허정지기간 중의 운전행위를 하다가 적발되어 형사처벌을 받았으나 행정청으로부터 아무런 행정조치가 없어 안심하고 계속 운전업무에 종사하고 있던 중 행정청이 위 위반행위가 있은 이후에 장기간에 걸쳐 아무런 행정조치를 취하지 않은 채 방치하고 있다가 3년여가 지난 1986. 7. 7.에 와서 이를 이유로 행정제재를 하며 가장 무거운 운전면허를 취소하는 행정처분을 하였다면 이는 행정청이 그간 별다른 행정조치가 없을 것이라고 믿은 신뢰의 이익과 그 법적 안정성을 빼앗는 것이 되어 매우 가혹할 뿐만 아니라 비록 그 위반행위가 운전면허취소 사유에 해당한다 할지라도 그와 같은 공익상의 목적만으로는 위 운전사가 입게 될 불이익에 견줄 바 못 된다 할 것이다’고 하여 실권의 원칙을 적용한 사례가 있다(대법원 1987. 9. 8. 선고 87누373 판결 참조). 이 사건의 경우 2016년경부터 이 사건 사업이 외부적으로 드러났다고 보이며 이때부터 3년이 넘는 기간 동안 확대지정고시를 하지 않다가 이제서야 청구인의 토지까지 포함시키는 것은 실권의 원칙이 적용된다고 보인다. 13) 비례의 원칙과 관련하여 이 사건 사업이 오랜 기간 추진되어옴으로써 인정받아야 할 공익은 이 사건 확대지정고시가 있기 이전, 즉 이 사건 토지가 개발행위허가 제한지역에 포함되지 않은 상태로서의 사업일 뿐이다. 이 사건 토지가 사업대상지로 포함된 것은 지금으로부터 불과 l년도 안 된 2019년 7월경에 민간사업자를 선정하는 과정에서 내부적으로 결정된 일이다. 이 사건 사업이 시작된 2015년경부터 지금까지 4년이 넘는 기간 동안 이 사건 토지를 사업대상지에 포함시키지 않다가 지금에서야 이 사건 토지까지 사업대상지로 포함시킬 공익이 충분한지에 대해서는 의문일 수밖에 없다. 또한 피청구인은 제출된 주민의견에 대해서도 심도 있게 검토하였다고 주장하나, 제출된 주민의견을 보면 11명의 주민들이 사업대상지를 확대하는 것에 강하게 반대하고 있으며 이를 충분히 검토하였다면 사업계획을 수정하는 등 주민들의 침해를 최소화하는 방안을 마련할 수도 있었을 것이다. 이에 반해 청구인은 이 사건 토지에 작은 사무실 겸 창고를 건축하기 위해 이 사건 신청을 하였는데 갑작스럽게 이 사건 처분을 받게 되었으며, 이로 인해 막대한 피해를 입게 되었다. 따라서 주민들의 반대의견 및 주민들이 입게 될 피해를 고려하였다면 사업계획을 수정하는 등의 방안을 고려해 볼 수 있었음에도 불구하고 피청구인은 이를 고려하지 않고 그대로 사업계획을 진행하였으므로 비례의 원칙에 반한다. 14) 평등의 원칙과 관련하여 2019년경 제한지역 확대지역을 소유하는 주민들 중 건축허가를 받은 주민들이 있다. 이에 반해 청구인의 이 사건 신청에 대해 피청구인은 제한지역 확대지역에 포함될 예정이라는 이유로 이 사건 처분을 하였는바 처분의 근거법령의 오인이 있고, 확대지정고시는 전술한 절차적 하자, 법률유보의 원칙, 신뢰보호의 원칙, 비례의 원칙 등에 반하여 위법의 소지가 크다. 따라서 다른 주민들과 달리 청구인의 신청을 거부한 것은 차별에 합리적 이유가 없는 것으로서 평등의 원칙에 반한다. 나. 피청구인 주장 1) 사건개요 청구인은 2019. 12. 30. 이 사건 토지에 제2종 근린생활시설(일반음식점) 부지조성을 위한 개발행위허가신청을 하였는데, 피청구인은 2019. 11. 11. 개발행위허가 제한지역 확대에 대한 의견청취를 위한 주민공람 공고를 하고 2020. 1. 28. 개발행위허가 제한지역을 확대하겠다는 내용을 고시한 이후 2020. 2. 4. 이 사건 토지에 대한 개발행위허가신청에 대하여 거부처분을 하였다. 2) 기초사실 개요 가) 개발행위허가 제한지역 지정(변경) 경위 (1) 이 사건 사업 추진 및 개발행위허가 제한지역 지정 피청구인은 2014년 7월경부터 ♣♣동 ***번지 일대를 사업대상지로 하여 주거, 상업, 첨단산업시설이 융·복합된 계획적인 도시개발을 함으로써 도시자족기능을 향상시키고 경제활력기능을 부여하여 유동인구 유입을 통한 지역경제 활성화를 도모하는 등 사업대상지를 ♣♣시 랜드마크 지역으로 조성하기 위한 사업을 추진하여 왔다. 피청구인은 시가화예정용지로 도시기본계획이 수립된 지역인 이 사건 사업대상지를 지역육성 거점으로 개발하고자 2015년 1월경 국토교통부 공모사업(도시첨단산업단지)에 응모하였으나 선정되지 못하여 2015년 3월경부터 경기도시공사에 참여를 요청하면서 양해각서(MOU)를 체결하는 등 사업추진을 하였다. 2016년 4월경 국토계획법 제63조제1항제3호 및 같은 법 시행령 제60조에 근거하여 국토계획법령이 정한 주민공람 및 도시계획위원회 심의를 거쳐 위 사업대상지를 개발행위허가 제한지역으로 지정하였다. (2) 개발행위허가 제한지역 축소 및 제한기간 연장 (가) 2017. 1. 4. 개발행위허가 제한지역지정(변경) 고시를 하게 된 경위 이 사건 사업의 추진을 위하여 2016. 4. 21. 지정고시일로부터 3년간 사업대상지(예정)인 ♣♣동 166번지 일원 556,207㎡를 개발행위허가 제한지역으로 지정 고시하였으나 경기도시공사의 사업 참여요청 건은 성사되지 못했고, 민간사업자 유치 활동을 하였으나 투자의향을 가진 사업자 발굴이 지지부진했던 상황에서 개발행위허가 제한지역 중 일부에 대한 제척민원이 제기되었다. 용역사 검토결과‘사업예정지 남측 경계에 위치하고 있어 제척에 따른 문제점이 미미하고 경계부에 녹지공간을 둘 예정이므로 물류시설입지에 따른 이 사건 사업 전체 토지이용계획 수립에 미치는 영향이 미미할 것으로 판단된다.’고 하였고, 사업추진현황과 제척민원의 취지 등을 종합적으로 고려하여 2017년 1월경 국토계획법령이 정한 공람공고 및 ♣♣시 도시계획위원회 심의를 거쳐 개발행위허가 제한지역 중 일부를 해제하게 된 것이다. (나) 2019. 4. 19. 개발행위허가 제한지역 지정(연장) 고시를 하게 된 경위 피청구인은 2017년 8월경 「도시개발법」 제11조제1항제11호에 따라 민·관 합동으로 공동출자하는 특수목적법인을 설립하여 경기도로부터 도시개발사업 승인을 받아 이 사건 사업을 추진하는 방안에 대하여, 사단법인 ◎◎◎◎연구원으로부터 사업타당성 검토용역 결과를 제출받아 내부검토과정을 거쳐 2018년 9월경‘민관합동 특수목적법인(출자기관) 설립을 통한 도시개발사업 추진 방침’을 수립하고 적극적인 민간사업자 유치활동을 한 결과 다수의 민간사업자가 사업 참여의향을 가진 것으로 파악되었다. 위와 같은 상황에서 개발행위허가 제한지역 지정의 해제시기가 도래함에 따라 2019년 3월경 제한기간 연장이 필요하여 국토계획법령에 의거 2019. 4. 19. 개발행위 제한지역지정(연장) 고시를 하였다. (3) 개발행위허가 제한지역 확대 경위 (가) 민간사업자 공모 및 우선협상대상자 선정 이 사건 사업 참여에 적극적인 의향이 있는 민간사업자가 다수인 것으로 파악됨에 따라 객관적이고 공정한 기준과 절차에 따라 민간사업자를 선정할 필요성이 있었고, 공정경쟁을 통해 사업단지 특화에 필요한 창의적이고 효율적인 개발방안을 마련하며 대규모 사업을 책임지고 안정적으로 추진할 수 있는 건실하고 우수한 민간사업자를 선정하기 위해 2019년 3월경 민간사업자 공모 방침을 결정하였다. 이에 따라 피청구인은 2019. 4. 1. 민간사업자 공모 공고를 하였는데, 2019. 4. 22.경까지 35개 회사가 사업참여의향서를 제출하였고 2019. 6. 20.경까지 3개 컨소시엄이 사업제안서를 제출하였는바, 사업계획서 평가위원회 심사를 거쳐 2019년 7월경 ◇◇엔지니어링 주식회사 컨소시움(이하‘이 사건 민간사업자’라 한다)이 우선협상대상자로 선정되었다. 이 사건 민간사업자는‘사업신청자는 양질의 사업계획 수립이 필요한 경우 공모지침에 제시한 구역에 대하여 일부를 제외하거나 추가 편입하여 제안할 수 있다.’고 규정한 공모지침서 제36조에 따라 사업대상지를 아래와 같이 이 사건 토지를 포함한 북측 부지 일원까지 확대하는 사업계획을 수립하여 제안하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025343"></img> <사업계획 제안에 따른 사업대상지 변경 현황> 이에 피청구인은 이 사건 민간사업자가 제안한 사업계획서에 대하여 평가위원회 심사를 거쳐 검토한 결과, 북측 지방도 ☆☆☆호선과 사업지 내부 신규 개설도로 선형 연계를 위하여 북측 지역이 사업대상지에 포함될 필요가 있고, 동탄산업단지와 연계한 산업기능 중심 단지를 북측 지역에 배치함으로써 토지이용 연계성을 확보하고 계획적인 도시개발을 유도함으로써 ♣♣시계 부분의 도시경관까지 향상시키는 효과가 있으며, 북측 지역만 제외할 경우 북측 농경지 부분의 난개발을 방지할 필요성도 인정되므로 위와 같은 사업계획에 따라 사업대상지를 북측 지역까지 확대하여 이 사건 사업을 추진하기로 결정하고 이 사건 민간사업자를 우선협상대상자로 선정하게 된 것이다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025341"></img> <위성사진 비교> (나) ♣♣시의회의 동의 및 사업협약 체결 피청구인은 위와 같은 사업계획에 따라 이 사건 사업 추진을 하기 위하여 2019년 10월경‘♣♣ ◆◆◆ 도시개발사업 추진 사업협약 동의안’을 ♣♣시의회에 부의하여 동의를 받은 이후 2019. 11. 26. 이 사건 민간사업자와 사업협약을 체결하였고, 위 사업협약에 따라 이 사건 민간사업자는 2019. 12. 13. 사업이행보증서(50억 원)를 제출하였다. 이 사건 민간사업자와의 사업협약에 의하면 2022년경 착공을 하고 2024년경 준공이 예정되어 있는바, 피청구인은 2020년경 ◇◇도로부터 이 사건 사업 시행을 위한 도시개발구역 지정 및 개발계획 승인을 받고 사업시행자로서 민·관 합동의 특수목적법인을 설립하여 2021년경 이 사건 사업 시행에 관한 실시계획 승인 및 토지보상에 착수할 계획이다. (다) 2020. 1. 28. 개발행위허가 지정(변경) 고시를 하게 된 경위 피청구인은 위와 같은 사업계획에 따라 개발행위허가 제한지역의 확대 필요성이 발생하여 국토계획법령이 정한 주민공람 및 ♣♣시 도시계획위원회 심의를 거쳐 2020. 1. 28. ♣♣동 166번지 일원 611,568㎡(증 79,829㎡)에 대한 개발행위허가 제한지역 지정(변경) 고시를 하였는바, ♣♣시 도시계획위원회 심의과정에서도 제한지역 변경(확대)의 필요성에 대하여 충분한 검토가 이루어졌고, 확대지역 역시 시가화예정용지로 도시기본계획이 수립된 지역이므로 국토계획법 제63조제1항제3호에 근거하여 지정된 것이다. 위와 같이 이 사건 사업 추진과정에서 개발행위허가 제한지역은 청구인 소유의 이 사건 토지가 포함되어 아래와 같이 변경되었다(참고로 현행 사업대상지 면적 686,342㎡는 현행 개발행위허가 제한지역 면적 611,568㎡과 도로 및 경찰서 부지와 완충녹지 일부를 포함한 면적으로, 도로, 경찰서, 완충녹지 부지는 개발행위허가 제한지역으로 설정할 필요성이 없어서 처음부터 제한지역에서 제외되어 있으므로, 사업대상지 도면과 개발행위허가 제한지역 고시도상의 구역계 및 면적의 차이가 있다). <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025347"></img> <사업계획 제안에 따른 제한지역 지정 현황> 3) 이 사건 처분의 경위 피청구인은 이 사건 사업 추진을 위해 우선협상대상자로 이 사건 민간사업자를 선정하였는데, 이 사건 민간사업자는 공모지침서에 근거하여 청구인들 소유의 이 사건 토지를 사업대상지에 포함하여 사업계획을 제안하였고 사업계획서 평가위원회 심사결과 위와 같은 사업계획이 결정되었으며 그에 따른 사업협약 체결에 관하여 ♣♣시의회 동의를 받고 도시계획위원회 심의를 앞두고 있는 상황에서, 청구인은 2019. 12. 30. 피청구인에게 이 사건 개발행위허가신청을 하였다. 사업계획 및 사업협약에 따른 추진일정상 2020년 도시개발구역 지정 및 개발계획 승인, 2021년경 실시계획 승인, 2022년경 착공이 순차적으로 구체적으로 예정된 상황인바, 만약 피청구인이 이 사건 신청에 대한 허가를 하게 될 경우 허가신청서에 기재된 부지조성 공사기간만 허가일로부터 2년인데 이후 건축물의 공사기간까지 고려하면 이 사건 사업시행에 따른 착공 무렵에는 부지조성공사 또는 신축공사가 진행 중에 있을 개연성이 높고, 설사 건축물이 완공되었다 하더라도 얼마 지나지 않아 신축 건축물의 철거가 불가피하므로 사회경제적 손실이 예상되며, 청구인이 신축 건축물이라는 이유로 철거를 거부하는 등 이 사건 사업시행에 차질이 빚어질 것을 쉽게 예상할 수 있다. 이 사건 민간사업자를 우선협상대상자로 선정할 당시 예정한 총사업비에는 신축 등으로 인해 증가되는 토지보상비가 포함되어 있지 않아 이 사건 사업추진에 중대한 영향을 미칠 것이 합리적으로 예측되므로, 이 사건 처분을 하게 된 것이다. 4) 청구인 주장의 부당성 가) 절차적 하자 주장에 대하여 개발행위허가 제한지역 확대(변경) 지정은 국토계획법 제63조제1항제3호 및 같은 법 시행령 제60조에 근거한 행정행위로 주민의견청취를 위한 공람공고(주민의견청취 공람절차에 관한 국토계획법 제63조제4항은 2019. 8. 20. 법률 제16492호로 국토계획법이 일부개정·시행되면서 신설된 규정이다) 및 ♣♣시 도시계획위원회 심의 외에 절차적 요건을 규정하고 있지 아니한바, 토지소유자에 대한 개별통지를 하여야만 한다는 청구인의 주장은 독자적 견해에 불과하고 이유가 없다. 나) 내용적 하자(재량권의 일탈·남용) 주장에 대하여 (1) 개요 국토계획법 제58조는 시장·군수 등은 개발행위허가 신청 내용이 허가기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 하되(제1항), 그 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 용도지역의 구분에 따라 대통령령으로 정하도록 규정하고 있는바(제3항), 허가요건·허가기준 등이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건·기준에 부합하는지의 판단에 관하여 행정청에 재량권이 부여되어 있으므로, 그에 대한 사법심사는 행정청의 공익판단에 관한 재량의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 하므로, 판단 기준은 사실오인과 비례·평등의 원칙 위반 여부 등이 되고 청구인에게 재량권의 일탈·남용에 관한 입증책임이 있다고 할 것이며(대법원 2017. 10. 12. 선고 2017두48956 판결, 대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결 등 참조), 국토교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 같은 법 제63조에 따라 개발행위허가를 제한하고 이를 고시할 수 있다. 청구인은 2019. 12. 30. 피청구인이 이 사건 민간사업자를 공모하여 ♣♣시의회 동의 절차를 거쳐 사업협약을 체결하는 한편 제한지역 확대에 관한 공람공고 절차를 완료하고 2019년 1월경 도시계획위원회 심의를 앞둔 상황에서 이 사건 신청을 하였고, 피청구인은 2020. 1. 28. 국토계획법 제63조에 따라 이 사건 토지를 포함한 지역까지 제한지역을 확대하는 내용의 개발행위허가 제한 변경고시를 한 이후 2020. 2. 4. 이 사건 처분을 하게 된 것인바[다만 개발행위허가 담당부서인 ◆◆정책과는 이 사건 사업의 추진부서인 ☆☆☆☆개발과에서 2020. 1. 28. 변경고시를 하기 이전에 관련기관 부서 협의사항을 접수하여 이 사건 처분서에는‘관련기관 부서 협의사항으로 해당 개발행위허가 신청지는 도시개발계획구역에 포함될 예정지역(개발행위허가 제한지역 도시계획위원회 심의 완료)으로 향후 철거 등 사회적 손실이 불가피함’이라고 기재되어 있다], 행정처분은 처분 시의 허가기준에 따라 행해져야 하고 청구인이 신청 시의 허가기준에 따라 허가를 받을 구체적인 권리를 취득하는 것도 아니므로 청구인이 위 지정(변경) 고시의 효력을 다투는 것은 별론으로 하고, 이 사건 처분이 재량권의 일탈·남용에 해당된다고 볼 수 없다. (2) 청구인 주장의 부당성 (가) 법률유보 원칙 위반 주장에 대하여 청구인은 국토계획법 제63조제1항은 이미 설정된 개발행위허가 제한지역을 확대할 수 있는 규정은 없으므로 피청구인이 법률의 근거도 없이 개발행위허가 제한지역을 확대하고 그에 기초하여 이 사건 처분을 한 것은 부당하다고 주장한다. 그러나 국토계획법 제63조제1항 단서의 연장 규정은 청구인의 주장대로 제한지역의 변경 없이 제한기간만 연장하는 경우의 규정이고, 제한지역을 확대하는 경우는 제한지역을 새로이 설정하는 경우와 같으므로 피청구인은 제한지역 지정(변경)을 위해 국토계획법령에서 정한 바에 따라 주민공람 및 ♣♣시 도시계획심의회 심의를 거쳐 2019. 1. 28. 위와 같은 지정(변경) 고시를 한 것이고, 청구인의 위 주장은 이유가 없다. (나) 신뢰보호원칙 위반 주장에 대하여 2020. 1. 28.자 개발행위허가 제한지역 지정(변경)은 국토계획법 제63조제1항제3호 및 같은 법 시행령 제60조에 근거한 것이고, 2016. 4. 21,, 2017. 1. 4 및 2019. 4. 29. 각 고시를 한 것만으로 각 지정고시 당시 제한지역에 포함되지 않은 토지에 대하여 향후에도 제한지역 지정(변경)을 하지 않겠다는 취지의 공적인 견해표명을 한 것으로 볼 수 없으므로 청구인의 위 주장은 이유가 없다. 대법원도‘행정청이 용도지역을 자연녹지지역으로 지정 결정하였다가 그보다 규제가 엄한 보전녹지지역으로 지정 결정하는 내용으로 도시계획을 변경한 경우, 행정청이 용도지역을 자연녹지지역으로 결정한 것만으로는 그 결정 후 그 토지의 소유권을 취득한 자에게 용도지역을 종래와 같이 자연녹지지역으로 유지하거나 보전녹지지역으로 변경하지 않겠다는 취지의 공적인 견해표명을 한 것이라고 볼 수 없고, 토지소유자가 당해 토지 지상에 물류창고를 건축하기 위한 준비행위를 하였더라도 그와 같은 사정만으로는 용도지역을 자연녹지지역에서 보전녹지지역으로 변경하는 내용의 도시계획변경결정이 행정청의 공적인 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래된 것이라고도 볼 수 없다는 등의 이유로, 신뢰보호의 원칙이 적용되지 않는다(대법원 2005. 3. 10. 선고 2002두5474 판결 참조).’고 판시한 바 있다. (다) 비례의 원칙 위반 주장에 대하여 이 사건 사업은 사업대상지를 ♣♣시 랜드마크 지역으로 조성하기 위하여 2015년경부터 추진되었고, 그 과정에서 2016년경 사업대상지에 대한 개발행위허가 제한지역 지정고시를 하였다. 이후 2018년 9월경 도시개발사업 방식의 사업추진 방침을 수립하였으며, 2019년 4월경 공모 절차를 거쳐 2019년 7월경 이 사건 민간사업자 선정 과정에서 사업대상지를 확대하는 사업계획이 결정되어 2019년 10월경 사업협약에 대한 ♣♣시의회 동의를 받고 사업추진 일정에 지장이 없도록 개발행위허가 제한지역 지정(변경)이 예정된 상황에서 청구인의 이 사건 신청이 접수되었는바, 피청구인은 국토계획법령이 정한 요건 및 절차를 모두 거쳐 2020. 1. 28. 개발행위허가 제한지역 지정(변경) 고시를 하고 2020. 2. 4. 이 사건 처분을 하게 된 것이고, ♣♣시 도시계획위원회 심의 과정에서 사업대상지 변경(확대) 필요성은 물론 제출된 주민의견에 대하여도 심도 있게 충분히 검토되었다. 즉, 사업대상지 인근 택지지구(서측 **지구), 산업단지(북측 ○○산업단지) 개발에 따른 시가지 확장이 진행됨에 따라 기 개발지와의 기능 연계가 필요하고, 난개발을 방지하여 계획적인 개발계획을 위한 효율적인 토지이용계획 수립을 위해 민간사업자가 제안한 북측 시계까지 복합단지 예정구역계로 설정하여 추진할 필요성이 있으므로 국토계획법 제63조제1항제3호에 근거하여 제한지역 변경(확대)이 이루어진 것인바, 이 사건 사업은 2015년경부터 공익적 필요성이 있어 오랜 기간 추진되었고 이 사건 처분 당시는 민·관합동 방식의 도시개발사업 추진 일정이 가시화된 시점으로 허가를 할 경우 이 사건 사업추진에 차질이 빚어질 수 있는 반면, 청구인이 허가를 받는다 하더라도 부지조성공사 또는 신축공사 도중 중단해야 하는 상황이 발생하거나 건축물이 완공된 지 얼마 지나지 않아 철거를 해야 하는 상황이 발생하게 되므로 공익과 사익의 비교형량의 측면에서도 비례의 원칙에 반한다고 볼 수 없다. (라) 평등의 원칙 위반 주장에 대하여 제한지역 일부에 대한 제척민원이 제기되어‘사업예정지 남측경계에 위치하고 있어 제척에 따른 문제점이 미미하고 경계부에 녹지공간을 둘 예정으로 물류시설 입지에 따른 이 사건 사업 전체 토지이용계획 수립에 미치는 영향이 미미할 것으로 판단된다.’라는 취지의 용역사 검토 결과에 기초하여 2017년 1월경 국토계획법령에 따라 주민공람 및 ♣♣시 도시계획위원회 심의를 거쳐 적법하게 해제를 한 것이므로 청구인의 의혹 제기는 근거가 없고, 피청구인은 이 사건 민간사업자 선정 과정에서 제안된 사업계획에 대한 면밀한 심사 및 검토를 거쳐 사업대상지 확대를 결정하게 된 것이므로 청구인의 주장은 이유가 없다. 5) 결어 위와 같이 청구인의 이 사건 심판청구는 부당하므로 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하“개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하“개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시·군계획사업(다른 법률에 따라 도시·군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. <개정 2011. 4. 14., 2018. 8. 14.> 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 제57조(개발행위허가의 절차) ① 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해(危害) 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다. 이 경우 개발밀도관리구역 안에서는 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보에 관한 계획서를 제출하지 아니한다. 다만, 제56조제1항제1호의 행위 중 「건축법」의 적용을 받는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 하려는 자는 「건축법」에서 정하는 절차에 따라 신청서류를 제출하여야 한다. <개정 2011. 4. 14.> ② 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 제1항에 따른 개발행위허가의 신청에 대하여 특별한 사유가 없으면 대통령령으로 정하는 기간 이내에 허가 또는 불허가의 처분을 하여야 한다. <개정 2011. 4. 14.> ③ 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 제2항에 따라 허가 또는 불허가의 처분을 할 때에는 지체 없이 그 신청인에게 허가내용이나 불허가처분의 사유를 서면 또는 제128조에 따른 국토이용정보체계를 통하여 알려야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 7. 16., 2015. 8. 11.> 제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 7. 16.> 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시·군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시·군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 ② 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가 또는 변경허가를 하려면 그 개발행위가 도시·군계획사업의 시행에 지장을 주는지에 관하여 해당 지역에서 시행되는 도시·군계획사업의 시행자의 의견을 들어야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 7. 16.> ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. <개정 2011. 4. 14.> 1. 시가화 용도: 토지의 이용 및 건축물의 용도·건폐율·용적률·높이 등에 대한 용도지역의 제한에 따라 개발행위허가의 기준을 적용하는 주거지역·상업지역 및 공업지역 2. 유보 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역·생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 3. 보전 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전관리지역·농림지역·자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 제63조(개발행위허가의 제한) ① 국토교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 다음 각 호의 어느 하나에 해당되는 지역으로서 도시·군관리계획상 특히 필요하다고 인정되는 지역에 대해서는 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 한 차례만 3년 이내의 기간 동안 개발행위허가를 제한할 수 있다. 다만, 제3호부터 제5호까지에 해당하는 지역에 대해서는 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거치지 아니하고 한 차례만 2년 이내의 기간 동안 개발행위허가의 제한을 연장할 수 있다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 3. 23., 2013. 7. 16.> 1. 녹지지역이나 계획관리지역으로서 수목이 집단적으로 자라고 있거나 조수류 등이 집단적으로 서식하고 있는 지역 또는 우량 농지 등으로 보전할 필요가 있는 지역 2. 개발행위로 인하여 주변의 환경·경관·미관·문화재 등이 크게 오염되거나 손상될 우려가 있는 지역 3. 도시·군기본계획이나 도시·군관리계획을 수립하고 있는 지역으로서 그 도시·군기본계획이나 도시·군관리계획이 결정될 경우 용도지역·용도지구 또는 용도구역의 변경이 예상되고 그에 따라 개발행위허가의 기준이 크게 달라질 것으로 예상되는 지역 4. 지구단위계획구역으로 지정된 지역 5. 기반시설부담구역으로 지정된 지역 ② 국토교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 제1항에 따라 개발행위허가를 제한하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 제한지역·제한사유·제한대상행위 및 제한기간을 미리 고시하여야 한다. <개정 2013. 3. 23.> ③ 개발행위허가를 제한하기 위하여 제2항에 따라 개발행위허가 제한지역 등을 고시한 국토교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 해당 지역에서 개발행위를 제한할 사유가 없어진 경우에는 그 제한기간이 끝나기 전이라도 지체 없이 개발행위허가의 제한을 해제하여야 한다. 이 경우 국토교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 대통령령으로 정하는 바에 따라 해제지역 및 해제시기를 고시하여야 한다. <신설 2013. 7. 16.> ④ 국토교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수가 개발행위허가를 제한하거나 개발행위허가 제한을 연장 또는 해제하는 경우 그 지역의 지형도면 고시, 지정의 효력, 주민 의견 청취 등에 관하여는 「토지이용규제 기본법」 제8조에 따른다. <신설 2019. 8. 20.> [전문개정 2009. 2. 6.] 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제51조(개발행위허가의 대상) ① 법 제56조제1항에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다. <개정 2005. 9. 8., 2006. 3. 23., 2008. 9. 25., 2012. 4. 10., 2019. 8. 6.> 3. 토지의 형질변경: 절토(땅깎기)·성토(흙쌓기)·정지·포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립(경작을 위한 토지의 형질변경을 제외한다) 제54조(개발행위허가의 절차 등) ① 법 제57조제2항에서“대통령령으로 정하는 기간”이란 15일(도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하거나 관계 행정기관의 장과 협의를 하여야 하는 경우에는 심의 또는 협의기간을 제외한다)을 말한다. <개정 2018. 11. 13.> 제56조(개발행위허가의 기준) ① 법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. <개정 2009. 8. 5.> ■ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 [별표 1의2] <개정 2017. 12. 29.> 개발행위허가기준(제56조관련) 1. 분야별 검토사항 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025345"></img> 제60조(개발행위허가의 제한) ① 법 제63조제1항의 규정에 의하여 개발행위허가를 제한하고자 하는 자가 국토교통부장관인 경우에는 중앙도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하며, 시·도지사 또는 시장·군수인 경우에는 당해 지방자치단체에 설치된 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. <개정 2008. 2. 29., 2013. 3. 23.> ② 법 제63조제1항의 규정에 의하여 개발행위허가를 제한하고자 하는 자가 국토교통부장관 또는 시·도지사인 경우에는 제1항의 규정에 의한 중앙도시계획위원회 또는 시·도도시계획위원회의 심의전에 미리 제한하고자 하는 지역을 관할하는 시장 또는 군수의 의견을 들어야 한다. <개정 2008. 2. 29., 2013. 3. 23.> ③ 법 제63조제2항에 따른 개발행위허가의 제한 및 같은 조 제3항 후단에 따른 개발행위허가의 제한 해제에 관한 고시는 국토교통부장관이 하는 경우에는 관보에, 시·도지사 또는 시장ㆍ군수가 하는 경우에는 당해 지방자치단체의 공보에 게재하는 방법에 의한다. <개정 2008. 2. 29., 2013. 3. 23., 2014. 1. 14.> ④ 국토교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 제3항에 따라 고시한 내용을 해당 기관의 인터넷 홈페이지에도 게재하여야 한다. <신설 2016. 11. 1.> 【토지이용규제 기본법】 제8조(지역·지구등의 지정 등) ① 중앙행정기관의 장이나 지방자치단체의 장이 지역·지구등을 지정(변경 및 해제를 포함한다. 이하 같다)하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 미리 주민의 의견을 들어야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하거나 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2017. 12. 26.> 1. 따로 지정 절차 없이 법령이나 자치법규에 따라 지역·지구등의 범위가 직접 지정되는 경우 2. 다른 법령 또는 자치법규에 주민의 의견을 듣는 절차가 규정되어 있는 경우 3. 국방상 기밀유지가 필요한 경우 4. 그 밖에 대통령령으로 정하는 경우 ② 중앙행정기관의 장이 지역·지구등을 지정하는 경우에는 지적(地籍)이 표시된 지형도에 지역·지구등을 명시한 도면(이하“지형도면”이라 한다)을 작성하여 관보에 고시하고, 지방자치단체의 장이 지역·지구등을 지정하는 경우에는 지형도면을 작성하여 그 지방자치단체의 공보에 고시하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경우에는 지형도면을 작성·고시하지 아니하거나 지적도 등에 지역·지구등을 명시한 도면을 작성하여 고시할 수 있다. ③ 제2항에 따라 지형도면 또는 지적도 등에 지역·지구등을 명시한 도면(이하“지형도면등”이라 한다)을 고시하여야 하는 지역·지구등의 지정의 효력은 지형도면등의 고시를 함으로써 발생한다. 다만, 지역·지구등을 지정할 때에 지형도면등의 고시가 곤란한 경우로서 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. ④ 제3항 단서에 해당되는 경우에는 지역·지구등의 지정일부터 2년이 되는 날까지 지형도면등을 고시하여야 하며, 지형도면등의 고시가 없는 경우에는 그 2년이 되는 날의 다음 날부터 그 지정의 효력을 잃는다. ⑤ 제4항에 따라 지역·지구등의 지정이 효력을 잃은 때에는 그 지역·지구등의 지정권자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 지체 없이 그 사실을 관보 또는 공보에 고시하고, 이를 관계 특별자치도지사·시장·군수(광역시의 관할 구역에 있는 군의 군수를 포함한다. 이하 같다) 또는 구청장(구청장은 자치구의 구청장을 말하며, 이하“시장·군수 또는 구청장”이라 한다)에게 통보하여야 한다. 이 경우 시장·군수 또는 구청장은 그 내용을 제12조에 따른 국토이용정보체계(이하“국토이용정보체계”라 한다)에 등재(登載)하여 일반 국민이 볼 수 있도록 하여야 한다. ⑥ 중앙행정기관의 장이나 지방자치단체의 장은 지역·지구등의 지정을 입안하거나 신청하는 자가 따로 있는 경우에는 그 자에게 제2항에 따른 고시에 필요한 지형도면등을 작성하여 제출하도록 요청할 수 있다. ⑦ 제2항에 따른 지형도면등의 작성에 필요한 구체적인 기준 및 방법 등은 대통령령으로 정한다. ⑧ 중앙행정기관의 장이나 지방자치단체의 장은 제2항에 따라 지형도면등의 고시를 하려면 관계 시장·군수 또는 구청장에게 관련 서류와 고시예정일 등 대통령령으로 정하는 사항을 미리 통보하여야 한다. 다만, 제2항 단서에 따라 지형도면을 작성·고시하지 아니하는 경우에는 지역·지구등을 지정할 때에 대통령령으로 정하는 사항을 미리 통보하여야 하고, 제3항 단서에 따라 지역·지구등의 지정 후에 지형도면등의 고시를 하는 경우에는 지역·지구등을 지정할 때와 제4항에 따른 지형도면등을 고시할 때에 대통령령으로 정하는 사항을 미리 통보하여야 한다. ⑨ 제8항에 따라 통보를 받은 시장·군수 또는 구청장은 그 내용을 국토이용정보체계에 등재하여 지역·지구등의 지정 효력이 발생한 날부터 일반 국민이 볼 수 있도록 하여야 한다. 다만, 제3항 단서에 따라 지역·지구등의 지정 후에 지형도면등의 고시를 하는 경우에는 제4항에 따라 지형도면등을 고시한 날부터 일반 국민이 볼 수 있도록 하여야 한다. [전문개정 2009. 2. 6.] 【개발이익 환수에 관한 법률 시행령】 제4조(대상 사업) ① 법 제5조에 따라 부담금의 부과 대상이 되는 개발사업의 범위는 별표 1과 같고, 그 규모는 관계 법률에 따라 국가 또는 지방자치단체로부터 인가·허가·면허 등(신고를 포함하며, 이하“인가등”이라 한다)을 받은 사업 대상 토지의 면적(부과 종료 시점 전에 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제84조에 따라 등록 사항 중 면적을 정정한 경우에는 그 정정된 면적을 말한다)이 다음 각 호에 해당하는 경우로 한다. 이 경우 동일인[법인을 포함하며, 자연인인 경우에는 배우자 및 직계존비속(直系尊卑屬)을 포함한다. 이하 같다]이 연접(連接)한 토지[동일인이 소유한 연속된 일단(一團)의 토지인 경우를 포함한다]에 하나의 개발사업이 끝난 후 5년 이내에 개발사업의 인가등을 받아 사실상 분할하여 시행하는 경우에는 각 사업의 대상 토지 면적을 합한 토지에 하나의 개발사업이 시행되는 것으로 본다. <개정 2009. 12. 14., 2014. 7. 14., 2015. 6. 1.> 1. 특별시·광역시 또는 특별자치시의 지역 중 도시지역인 지역에서 시행하는 사업(제3호의 사업은 제외한다)의 경우 660제곱미터 이상 2. 제1호 외의 도시지역인 지역에서 시행하는 사업(제3호의 사업은 제외한다)의 경우 990제곱미터 이상 3. 도시지역 중 개발제한구역에서 그 구역의 지정 당시부터 토지를 소유한 자가 그 토지에 대하여 시행하는 사업의 경우 1천650제곱미터 이상 4. 도시지역 외의 지역에서 시행하는 사업의 경우 1천650제곱미터 이상 제4조의2(개발부담금 부과 대상 사업의 토지 면적에 관한 임시특례) 별표 1에 따른 개발사업으로서 2017년 1월 1일부터 2019년 12월 31일까지 인가등을 받은 사업의 개발부담금 부과 대상 토지 면적에 대해서는 제4조제1항제1호부터 제4호까지의 규정에도 불구하고 다음 각 호의 구분에 따른다. 이 경우 토지 면적의 산정에 관하여는 제4조제2항부터 제4항까지의 규정에 따른다. 1. 제4조제1항제1호에 따른 사업: 1천제곱미터 이상 2. 제4조제1항제2호에 따른 사업: 1천500제곱미터 이상 3. 제4조제1항제3호 또는 제4호에 따른 사업: 2천500제곱미터 이상 [본조신설 2016. 12. 30.] 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, ♣♣시 ☆☆동 ○○○번지 등기사항전부증명서, 개발행위허가신청서, 개발행위허가신청에 따른 협의 회신서, 주민의견 청취 공고문, ♣♣시 고시 제2016-38호, 제2017-3호, 제2019-63호, 제2019-463호, 제2019-868호, 제2019-1364호(주민공람공고), 제2020-11호 고시문, 2020년 제1회 ♣♣시 도시계획위원회 심의결과 통지서, 제245회 ♣♣시의회(임시회) 회의록, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 피청구인은 2016. 4. 21. ♣♣시 고시 제2016-38호로, ♣♣ ◆◆◆ 복합단지 조성사업을 위하여 국토계획법 제63조 및 같은 법 시행령 제60조에 따라 ♣♣시 ♣♣동 176번지 일원 556,207㎡를 사업구역으로 하는 개발행위허가(국토계획법 제56조 중 건축물 신·증축, 가설건축물 허가, 공작물 설치, 토지형질변경) 제한지역 지정을 하고, 「토지이용규제 기본법」 제8조 및 같은 법 시행령 제7조에 따라 지형도면 고시를 하였으며, 제한기간은 지정고시일로부터 3년간(2016. 4. 21. ~ 2019. 4. 20.)으로 하였다. 나) 피청구인은 2017. 1. 4. ♣♣시 고시 제2017-3호로 위 사업구역 중 ♣♣시 *동 24,468㎡를 제척하여 사업면적을 531,739㎡로 변경하고, 2019. 4. 19. ♣♣시 고시 제2019-63호로 개발행위허가 제한기간을 2019. 4. 20. ~ 2021. 4. 20.(2년)으로 변경하였다. 다) 피청구인은 2019. 4. 1. ♣♣시 고시 제2019-587호로 이 사건 사업 민간사업자 공모(면적: 601,342㎡)를 하면서 민간사업자 제안 및 인허가 과정에 따라 면적이 증감될 수 있음을 공고하였고, 같은 해 7. 3. ♣♣시 고시 제2019-868호로 이 사건 사업 우선협상대상자를 ◇◇엔지니어링(주)로 선정공고 하였으며, 같은 해 10. 17. 제245회 ♣♣시의회(임시회)는 이 사건 사업협약 동의안에 동의하였다. 라) 이후 피청구인은 2019. 11. 11. ~ 2019. 11. 25. ♣♣시 공고 제2019-1364호로 ♣♣시 ☆☆동 ○○○번지를 포함하여 개발행위허가 제한지역을 79,829㎡ 증가한 611,568㎡로 확대하는 내용의 개발행위허가 제한지역 지정(변경) 계획에 대한 주민의견청취 공람공고를 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025349"></img> 마) 청구인은 ♣♣시 ☆☆동 ○○○번지(답, 2,708㎡)의 소유자로, 2019. 12. 30. 피청구인에게 다음과 같이 이 사건 토지에 대하여 토지형질변경을 위한 개발행위허가신청을 하였다. 바) ♣♣시 도시계획위원회는 2020. 1. 14. ♣♣시 ♣♣동 176번지 일원의 ◆◆◆ 복합개발 사업 대상지에 이 사건 토지를 포함하여 사업대상지를 611,568㎡로 확대하여 개발행위허가 제한지역으로 지정하고자 하는‘♣♣ 개발행위허가 제한지역 지정 변경(안)’을 심의하여 원안수용하였다. 사) 피청구인 ◇◇◇◇개발과는 2020. 1. 15. 이 사건 신청과 관련하여 피청구인 ☆☆정책과에게 이 사건 토지는 도시개발구역에 포함될 예정지역(개발행위허가 제한지역 지정 도시계획위원회 심의완료)으로, 향후 철거 등 사회적 손실이 불가피하므로 불허가 처리를 바란다는 내용으로 협의의견을 회신하였다. 아) 피청구인은 2020. 1. 28. ♣♣시 고시 제2020-11호를 통해 이 사건 토지를 ◆◆◆ 복합단지 조성사업 대상지에 포함하여 개발행위허가 제한지역을 611,568㎡로 확대하는 내용의 개발행위허가 제한지역 지정(변경) 및 지형도면 고시를 하였다. 자) 피청구인은 2020. 2. 4. 이 사건 신청에 대해 아래와 같은 사유로 거부처분을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025351"></img> 2) 국토계획법 제56조제1항과 같은 법 시행령 제51조제1항제3호에 의하면 절토(땅깎기)·성토(흙쌓기)·정지·포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립 등 토지의 형질 변경을 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수(이하‘시장 등’이라 한다)의 허가를 받아야 하고, 같은 법 제57조제1항에 의하여 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해(危害) 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하여야 하며, 같은 조 제2항과 같은 법 시행령 제54조제1항에 따라 시장 등은 특별한 사유가 없으면 15일(도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하거나 관계 행정기관의 장과 협의를 하여야 하는 경우에는 심의 또는 협의기간을 제외한다) 이내에 허가 또는 불허가의 처분을 하여야 한다. 같은 조 제3항에 의하여 시장 등은 허가 또는 불허가의 처분을 할 때에는 지체 없이 그 신청인에게 허가내용이나 불허가처분의 사유를 서면 또는 제128조에 따른 국토이용정보체계를 통하여 알려야 한다. 또한 국토계획법 제58조제1항에 의하면 시장 등은 개발행위허가의 신청 내용이 도시·군 사업의 시행에 지장이 없는 등(3호) 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 하여야 한다. 국토계획법 제63조제1항제3호와 같은 법 시행령 제60조제1항에 의하면 시장 등은 도시ㆍ군기본계획이나 도시·군관리계획을 수립하고 있는 지역으로서 그 도시·군기본계획이나 도시·군관리계획이 결정될 경우 용도지역·용도지구 또는 용도구역의 변경이 예상되고 그에 따라 개발행위허가의 기준이 크게 달라질 것으로 예상되는 지역으로서 도시ㆍ군관리계획상 특히 필요하다고 인정되는 지역에 대해서는 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 한 차례만 3년 이내의 기간 동안 개발행위허가를 제한할 수 있다. 국토계획법 제63조제2항과 같은 법 시행령 제60조제3항 및 제4항을 종합하면 시장 등은 제1항에 따라 개발행위허가를 제한하려면 제한지역·제한사유·제한대상행위 및 제한기간을 미리 지방자치단체의 공보에 게재하여 고시하여야 하고, 고시한 내용을 해당 기관의 인터넷 홈페이지에도 게재하여야 한다. 국토계획법 제63조제4항에 의하면 시장 등이 개발행위허가를 제한하거나 개발행위허가 제한을 연장 또는 해제하는 경우 그 지역의 지형도면 고시, 지정의 효력, 주민 의견 청취 등에 관하여는 「토지이용규제 기본법」 제8조에 따른다. 3) 청구인은 도시개발구역에 포함될 예정이라는 이유로 피청구인이 이 사건 처분을 한 것은 위법하다고 주장하면서, 개발행위허가 제한지역 변경 확대를 위한 주민공람공고 시 개별 지역의 주민들에게 개별 통지를 하여 충분히 의견을 제출할 기회를 제공했어야 하는데 이를 이행하지 아니하고 향후 철거예정이라는 이유로 이 사건 신청을 불허한 것은 국토계획법과 「행정절차법」 제23조 위반이며, 나아가 이 사건 처분은 국토계획법 제63조제1항이 2년 이내의 기간 동안 1회에 한하여 개발행위허가의 제한을 연장할 수 있다고 되어 있음에도 불구하고 법률상 근거 없이 개발행위허가 제한구역을 확대한 것으로서 법률유보의 원칙에 반하며 그 외 신뢰보호의 원칙, 비례의 원칙, 평등의 원칙을 위반한 점이 있으므로 취소되어야 한다고 주장한다. 가) 절차적 하자에 관하여 살펴보건대, 청구인은 개발행위허가 제한지역의 변경 공람공고 시 그 제한구역에 포함되는 주민들에게 개별통지를 하지 않은 하자가 있다고 주장하나, 국토계획법 제63조제1항제3호는 주민의견청취를 위한 공람공고와 도시계획위원회의 심의절차만을 규정하고 있을 뿐, 달리 개별통지의 의무를 행정청에게 부과하고 있지 아니하다. 「행정절차법」 제23조는 처분의 근거와 이유를 제시하여야 한다는 규정인데, 피청구인이 이 사건 처분서에 이 사건 토지가 도시개발제한구역에 포함될 예정지역으로 청구인의 이 사건 신청을 받아들이게 되는 경우 향후 철거 등 사회적 손실이 예상되어 거부한다는 이유 및 국토계획법 해당조항을 명시하여 통보하였는바 청구인의 주장과 달리 처분의 근거조항과 이유가 명시되어 있음이 분명하고, 달리 「행정절차법」 제23조를 위반했다고 볼만한 점을 찾기 어렵다. 나) 청구인이 주장하는 이 사건 처분의 실체적 하자에 대하여 살펴보건대, 국토계획법 제58조는 시장·군수 등은 개발행위허가신청내용이 허가기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 하되 그 기준은 지역의 특성, 개발상황, 기반시설의 현황을 고려하여 용도지역의 구분에 따라 대통령령으로 정하도록 되어 있고 허가요건, 허가기준이 불확정개념으로 규정된 것이 많아 그 요건이나 기준에 부합하는지의 판단에 관하여 행정청에게 재량권이 부여된 행정행위라고 보아야 할 것이므로 원칙적으로 그와 같은 거부처분에 이르기까지 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부를 판단하여야 할 것이다. 이 사건 토지를 포함한 인근 일대 토지에 대하여 도시개발사업이 추진 중에 있을 뿐 그 계획 자체가 아직 확정되지 않았다고 하더라도, 일정한 절차를 통하여 그 사업이 진행되고 있고, 그 진행