개발행위허가 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○도 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○번지(답, 1,858㎡, 이하‘이 사건 토지’라 한다)의 토지소유자로 2019. 6. 18. 이 사건 토지 중 1,495㎡에 문화 및 집회시설(이하‘이 사건 전시장’이라 한다)을 설치하고자 피청구인에게 개발행위허가 신청(이하‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였다. 이에 피청구인은 관련부서 협의 및 2020. 1. 22.자 2020년 제1회 도시계획위원회의 심의결과 부결되자, 같은 해 2. 4. 청구인에게 불허가 처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 청구인의 이 사건 신청현황과 그간 이 사건 토지의 불허가 위법성 이력은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023543"></img> 2) 이 사건 토지에 이 사건 신청을 하여 관련법 협의를 하여 모든 부서에 검토한바, 저촉사항이 없었으나, 법적 근거가 없으며 보완이 가능하고 불분명한 사유인 도시계획위원회의 심의의견만을 근거로 이 사건 처분을 한 것은 적법한 처분이라 할 수 없으며, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하‘국토계획법’이라 한다) 시행령 제56조 [별표 1의2] 개발행위기준의 검토사항 기준에 적법한데도 불구하고 이 사건 처분을 한 것은 재량권을 일탈·남용한 것이다. 또한, 이 사건 불허가 처분에 대한 근거와 사유를 제시해 달라는 질의에 대하여 도시계획위원회의 심의결과라며 행정정보공개 신청을 하라는 답변은 행정절차법 제23조(처분의 이유 제시) 제1항의 규정을 위반한 것이다. 3) 이 사건 토지보다 자연환경이 좋은 보전녹지지역 농지인 토지를 개발행위허가를 하였음에도 상기 지역(녹지축이 ○○고속도로에 의해 단절, 현재 ○○고속도로 휴게소 진입로 및 교량 건설 중)을 불허가 처분을 한 것은 형평성에 맞지 않는다. 4) 이 사건 처분의 사유는 ① 관련법 저촉이 없는 사항(1번 항목), ② 보완이 가능한 사항(2, 3, 4, 5번 항목), ③ 개발행위허가 검토범위를 넘어선 사항(2, 4번 항목 중 건축물 재질, 쓰레기 처리문제), ④ 국토계획법 제76조 및 같은 법 시행령 제71조(용도지역안에서의 건축제한) 규정 자체를 부정하는 사항(6번 항목 세부적인 사유없이 보전녹지 용도 자체를 부정)으로 나눌 수 있는데, 위 모든 사유는 이 사건 처분의 사유가 될 수 없는 사항이라 판단된다. 5) 이 사건 처분의 법적근거와 부당성을 살펴보면 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023545"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023551"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023553"></img> 6) 위에서 살펴본 바와 같이 이 사건 처분의 부당성을 요약하면 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023549"></img> 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분의 적법·타당성 가) 청구인은 2019. 6. 18. 피청구인에게 이 사건 토지에 대한 이 사건 신청을 하였으나, 2020년 제1회 도시계획위원회(2020. 1. 22.) 심의결과 부결되어 이 사건 처분을 하였다. 청구인은 ○○구 ○○동 ○○○-○번지 개발행위허가 신청에 대하여 관련법에 저촉사항이 없고, 보완이 가능한 사항에 대하여 도시계획위원회 심의의견을 근거로 불허가 처분한 사항은 적법한 처분이 아니며, 국토계획법 시행령 제56조에 따른 [별표 1의2] 개발행위허가기준에 적법한테도 불구하고 이 사건 처분을 한 것은 재량권을 남용한 것이라고 주장한다. 나) ○○시는 ○○신도시 1단계/2단계를 거친 계획도시이며, 현재 71만 인구의 대도시로서, 지속 가능한 도시의 균형과 발전을 위하여 보전이 필요한 지역에 대한 보전용도의 용도지역을 우선하여 부여하고, 나머지 개발이 필요한 지역에 대하여 공간구조와 생활권 배치에 따라 적절한 용도지역을 부여하는 등 도시관리계획 결정에 따라 용도지역을 구분하여 관리하고 있다. 다) 국토계획법 시행령 제30조에 따라 보전녹지지역은 도시의 자연환경·경관·산림 및 녹지공간을 보전할 필요가 있는 지역으로서, 이 사건 신청지는 ○○시 도시관리계획결정에 따른 보전녹지지역이며, 도시·군 관리계획수립 지침에 따라 보전녹지지역은 생태계가 연결될 수 있도록 가급적 녹지축이 단절되지 않아야 하고, 무질서한 시가화를 방지하며, 생태계 및 희귀 동식물서식지의 보전 등을 위하여 필요한 차단지대 및 완충지대의 역할을 한다. 라) 국토계획법 시행령 [별표 15]의 보전녹지지역 안에서 건축할 수 있는 건축물의 규정에 따라 보전녹지지역에 문화 및 집회시설(전시장)의 건축이 가능하다 하더라도, ○○시 도시계획위원회에서는 같은 법 시행령 [별표 1의2]의 용도지역별 검토사항에서 보전용도의 허가기준에 따른‘개발보다 보전이 필요한 지역으로서 입지타당성, 기반시설의 적정성, 개발이 환경에 미치는 영향, 경관보호·조성 및 미관훼손의 최소화를 고려할 것’을 고려하여 용도지역계획에 따른 보전녹지지역 지정의 취지를 위해 보전녹지지역에서의 개발행위보다는 녹지를 보전하여야 할 가치가 우선한다고 판단하였다. 마) 이 사건 처분의 주된 사유는 보전녹지지역에서의 개발행위 입지 부적정이며, ① 교통 진·출입로 가변차로 미흡에 대한 사유는 주간선도로인 순환로에서 별도의 변속차로의 설치 없이는 교통 흐름에 충분한 영향을 끼친다고 판단되며, 청구인이 제출한 가변차로는 주간선도로라는 특성을 배제하고 관련규정(도로와 다른 시설의 연결에 관한 조례)에서 정한 최소한의 설계기준을 반영한 사항으로써, 도로를 이용하는 운전자의 혼란과 민원이 예상되어 지적된 사항이다. 바) 또한 이 사건 토지 진입을 위한 순환로는 국가 산업단지(○○공단·○○공단·○○○○테크노빌리지) 진·출입을 위한 ○○시 동서로 연결되는 간선도로 기능을 담당하는 주요 도로로 난개발에 따른 진·출입 연결로의 과다 설치 시에는 원활한 교통소통을 저해할 뿐 아니라 교통사고의 위험을 가중시키는 결과를 초래할 것이다. 사) 기타 부결사유인 ② 건축물의 외관과 자재 등 주변 환경과의 부조화, ③ 오수처리시설의 문제점, ④ 향후 전시장 조성 후 시설에서 발생 예정인 쓰레기 문제, ⑤ 지하수 사용으로 인한 인근지역에 발생될 피해 우려에 대하여는 녹지지역에서의 자연환경 및 경관, 동·식물, 농경지를 보호하고 환경오염을 예방하여 무질서한 개발을 지양하고, 주변지역 환경과 경관과의 조화 및 기타 주변지역에 미치는 영향 등에 대해 전반적으로 심의한 사항이다. 2) 개발행위허가 운영지침에 따르면 개발행위허가의 의의 및 운영원칙에서 개발행위허가제는 개발과 보전이 조화되게 유도하여 국토관리의 지속가능성을 제고시키고, 토지에 대한 정당한 재산권 행사를 보장하여 토지의 경제적 이용과 환경적 보전의 조화를 도모하며, 계획의 적정성, 기반시설의 확보여부, 주변경관 및 환경과의 조화 등을 고려하여 허가여부를 결정함으로써 난개발을 방지하고 국토의 계획적 관리를 도모하는 제도라고 명시되어 있는바, 관련법 및 규정에서 정한 허가기준을 준수하였다 하더라도 ○○시 도시관리계획결정에 따라 결정된 보전녹지지역은 보전녹지로서의 가치가 우선되어야 함이 ○○시 도시계획위원회 심의결정 사항이므로 청구인의 이 사건 심판청구는 개발행위허가 세부 심의기준에 따라 입지부적정이므로 마땅히 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시·군계획사업(다른 법률에 따라 도시·군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 제57조(개발행위허가의 절차) ① 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해(危害) 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다. 이 경우 개발밀도관리구역 안에서는 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보에 관한 계획서를 제출하지 아니한다. 다만, 제56조제1항제1호의 행위 중 「건축법」의 적용을 받는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 하려는 자는 「건축법」에서 정하는 절차에 따라 신청서류를 제출하여야 한다. <개정 2011. 4. 14.> ② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 제1항에 따른 개발행위허가의 신청에 대하여 특별한 사유가 없으면 대통령령으로 정하는 기간 이내에 허가 또는 불허가의 처분을 하여야 한다. <개정 2011. 4. 14.> ③ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 제2항에 따라 허가 또는 불허가의 처분을 할 때에는 지체 없이 그 신청인에게 허가내용이나 불허가처분의 사유를 서면 또는 제128조에 따른 국토이용정보체계를 통하여 알려야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 7. 16., 2015. 8. 11.> ④ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가를 하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보, 위해 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 조치를 할 것을 조건으로 개발행위허가를 할 수 있다. <개정 2011. 4. 14.> [전문개정 2009. 2. 6.] 제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시ㆍ군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 ② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가 또는 변경허가를 하려면 그 개발행위가 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장을 주는지에 관하여 해당 지역에서 시행되는 도시ㆍ군계획사업의 시행자의 의견을 들어야 한다. ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. 3. 보전 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전관리지역·농림지역·자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 제59조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의) ① 관계 행정기관의 장은 제56조제1항제1호부터 제3호까지의 행위 중 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 이 법에 따라 허가 또는 변경허가를 하거나 다른 법률에 따라 인가ㆍ허가ㆍ승인 또는 협의를 하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. <개정 2013. 7. 16.> 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제55조(개발행위허가의 규모) ①법 제58조제1항제1호 본문에서 "대통령령으로 정하는 개발행위의 규모"란 다음 각호에 해당하는 토지의 형질변경면적을 말한다. 다만, 관리지역 및 농림지역에 대하여는 제2호 및 제3호의 규정에 의한 면적의 범위안에서 당해 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 도시ㆍ군계획조례로 따로 정할 수 있다. <개정 2012. 4. 10., 2014. 1. 14.> 1. 도시지역 다. 보전녹지지역 : 5천제곱미터 미만 제56조(개발행위허가의 기준) ① 법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. ④ 국토교통부장관은 제1항의 개발행위허가기준에 대한 세부적인 검토기준을 정할 수 있다. <개정 2008. 2. 29., 2012. 4. 10., 2013. 3. 23.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023547"></img> 제57조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의 등) ①법 제59조제1항에서 "대통령령으로 정하는 행위"란 다음 각 호의 행위를 말한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(「택지개발촉진법」 등 다른 법률에서 도시ㆍ군계획사업을 의제하는 사업을 제외한다)에 따른 경우는 제외한다. <개정 2005. 9. 8., 2007. 4. 19., 2008. 1. 8., 2010. 4. 29., 2011. 3. 9., 2012. 1. 6., 2012. 4. 10., 2012. 10. 29., 2014. 3. 24., 2016. 5. 17., 2016. 6. 30., 2016. 8. 11., 2017. 12. 29., 2019. 8. 6.> 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경으로서 그 면적이 제55조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 규모(같은 항 각 호 외의 부분 단서에 따라 도시ㆍ군계획조례로 규모를 따로 정하는 경우에는 그 규모를 말한다. 이하 이 조에서 같다) 이상인 경우. 다만, 제55조제3항제3호의2에 따라 시ㆍ도도시계획위원회 또는 시ㆍ군ㆍ구도시계획위원회 중 대도시에 두는 도시계획위원회의 심의를 거치는 토지의 형질변경의 경우는 제외한다. 【○○시 도시계획 조례】 제23조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의) ② 영 제57조제1항제1호의2호에 따라 녹지지역에서 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경으로서 그 면적이 영 제55조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 규모 미만인 경우 ○○시도시계획위원회 심의를 거쳐야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제외하되, 제1호부터 제4호까지는 부지면적이 1,000제곱미터(보전녹지지역 및 지목이 염전·유지인 생산녹지지역은 부지면적 500제곱미터) 미만인 시설로 한정한다. 【행정절차법】 제23조(처분의 이유 제시) ① 행정청은 처분을 할 때에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다. 1. 신청 내용을 모두 그대로 인정하는 처분인 경우 2. 단순ㆍ반복적인 처분 또는 경미한 처분으로서 당사자가 그 이유를 명백히 알 수 있는 경우 3. 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서 등의 기재내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2010. 3. 30. ○○도 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○번지(답, 1,858㎡)를 임의경매로 취득한 토지소유자로, 2019. 6. 18. 이 사건 토지 중 1,495㎡에 문화 및 집회시설(전시장)을 설치하고자 피청구인에게 다음과 같이 이 사건 신청을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023539"></img> 나) 위 가)항의 신청에 대하여 2020. 1. 22. 2020년 제1회 ○○시 도시계획위원회 심의결과 아래와 같이 부결되었다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023541"></img> 다) 피청구인은 2020. 2. 3. 위 나)항의 도시계획위원회의 심의결과를 통보받아 같은 해 2. 4. 청구인에게 국토계획법 제57조를 이유로 다음과 같이 불허가 처분 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023537"></img> 2) 국토계획법 제56조 제1항 제2호에 따르면 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 등 대통령령으로 정하는 행위(이하‘개발행위’라 한다)를 하려는 자는 시장 등의 허가를 받아야 하고, 같은 법 제58조 제3항 제3호에 의하면 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 대통령령으로 정할 수 있으며, 같은 법 시행령 제55조 제1항 제1호 다목에 의하면 보전녹지지역의 형질변경면적은 5천제곱미터 미만이고, 같은 법 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2]에 의하면 시장 등은 보전용도에서는 개발보다 보전이 필요한 지역으로서 입지타당성, 기반시설의 적정성, 개발이 환경이 미치는 영향, 경관 보호·조성 및 미관훼손의 최소화를 고려해야 한다. 또한 같은 법 제59조 제1항, 같은 법 시행령 제57조 제1항 제1호에 의하면 관계행정기관의 장은 제56조 제1항 제1호부터 제3호까지의 행위 중 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 이 법에 따라 허가 또는 변경허가를 하거나 다른 법률에 따라 인가·허가·승인 또는 협의를 하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하고, 법 제59조 제1항에서‘대통령령으로 정하는 행위란’다음 각 호의 행위를 말하는데, 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경으로서 그 면적이 제55조 제1항 각호의 어느 하나에 해당하는 규모(같은 항 각 호 외의 부분 단서에 따라 도시·군계획조례로 규모를 따로 정하는 경우에는 그 규모를 말한다) 이상인 경우라고 규정하고 있다. 한편, ○○시 도시계획 조례 제23조 제2항에 의하면 영 제57조 제1항 제1호의2에 따라 녹지지역에서 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경으로서 그 면적이 영 제55조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 규모(보전녹지지역 : 5천제곱미터 미만) 미만인 경우 ○○시도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 3) 청구인은 피청구인이 도시계획위원회를 개최하고 그 결과에 따라 이 사건 처분을 하였는바, 보전녹지로서의 입지 부적정, 건물 외관, 자재 등 주변 환경과의 부조화, 오수시설 및 (다량의) 쓰레기 처리문제, 지하수 사용으로 인한 인근 지역 피해 우려, 교통로 진·출입 문제 등의 내용이 검토사항 기준에 적법한데도 도시계획위원회 심의결과를 이유로 이 사건 처분을 한 것은 재량권을 일탈·남용한 것이고, 이 사건 처분에 대한 근거와 사유를 제시해 달라는 질의에 대하여 행정정보공개를 신청하라는 답변은 행정절차법을 위반한 것으로 위법·부당하다고 주장한다. 가) 개발행위 허가와 관련하여 대법원은‘개발행위허가는 허가기준 및 금지요건이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건에 해당되는지 여부는 행정청의 재량판단의 영역에 속한다. 그러므로 그에 대한 사법심사는 행정청의 공익판단에 관한 재량의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 하고, 사실오인과 비례·평등의 원칙 위반 여부 등이 그 판단기준이 된다. 환경의 훼손이나 오염을 발생시킬 우려가 있는 행정청의 허가와 관련하여 재량권의 일탈·남용 여부를 심사할 때에는, 해당지역 주민들의 토지이용실태와 생활환경 등 구체적 지역상황과 상반되는 이익을 가진 이해관계자들 사이의 권익 균형 및 환경권의 보호에 관한 각종 규정의 입법 취지 등을 종합하여 신중하게 판단하여야 한다. 그러므로 그 심사 및 판단에는, 우리 헌법이 모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다고 규정하여(제35조 제1항) 환경권을 헌법상 기본권으로 명시함과 동시에 국가와 국민에게 환경보전을 위하여 노력할 의무를 부과하고 있는 점, 환경정책기본법은 환경권에 관한 헌법이념에 근거하여, 환경보전을 위하여 노력하여야 할 국민의 권리·의무와 국가 및 지방자치단체, 사업자의 책무를 구체적으로 정하는 한편(제1조, 제4조, 제5조, 제6조), 국가·지방자치단체·사업자 및 국민은 환경을 이용하는 모든 행위를 할 때에는 환경보전을 우선적으로 고려하여야 한다고 규정하고 있는 점(제2조), 환경오염 발생 우려와 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 내용이 현저히 합리성을 결여하였다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중될 필요가 있는 점 등을 함께 고려하여야 한다. 이 경우 행정청의 당초 예측이나 평가와 일부 다른 내용의 감정의견이 제시되었다는 등의 사정만으로 쉽게 행정청의 판단이 위법하다고 단정할 것은 아니다’(대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490 판결 참조)라고 판시하여 개발행위허가 여부에 대하여는 원칙적으로 행정청에 광범위한 재량권을 인정하고 있다. 또한 피청구인의 재량권 일탈·남용에 관하여는 행정행위의 효력을 다투는 사람이 주장·증명 책임을 부담한다(대법원 2017. 10. 12. 선고 2017두48956 판결 참조). 나) 우선하여 살피건대 청구인이 제출한 이 사건 사업계획서에 의하면 청구인은 이 사건 토지는 보전녹지지역으로 신청면적이 1,495㎡이고, 문화 및 집회시설(전시장)을 계획하고 있는바, 국토계획법 시행령 제57조 제1항 제1호, ○○시 도시계획 조례 제23조 제2항에 의하면 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경으로서 그 면적이 5천제곱미터 미만인 경우 도시계획위원회의 심의대상으로 규정하고 있으므로 피청구인이 도시계획위원회의 심의를 거쳐 검토한 사항에 대하여는 절차상 위법·부당함이 없다고 할 것이다. 또한 위 인정사실 및 제출된 증거자료 등을 종합하여 보면, 이 사건 토지는 보전녹지지역의 토지로 도시계획 심의자료 및 각 현장사진에서 확인되는 것처럼 주변이 모두 경작지로 이용되고 있어 개발보다 보전이 필요한 지역으로 보이고, 입지 타당성, 기반시설의 적정성, 개발이 환경이 미치는 영향, 경관 보호·조성 및 미관훼손의 최소화를 고려하여야 할 필요성이 있는 곳으로, 피청구인은 도시계획위원회의 부결 이유와 국토계획법의 규정을 근거로 이 사건 처분을 한바, 그 재량행사에 있어 현저히 합리성을 결여하였다거나 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷이 위반되었다고 보기 어렵다. 따라서 국토계획법 상 개발행위허가는 재량행위에 해당하고, 재량의 일탈 또는 남용의 하자가 없다면 위법하다고 할 수 없다. 또한 재량행위의 일탈, 남용에 대한 심사는 사실오인, 비례평등의 원칙 위반 등을 판단의 대상으로 하고 특별한 사정이 없는 한 행정청의 의사는 가능한 존중되어야 하는 것이다(대법원 2012. 12. 13. 선고 2011두29205판결 등 참조). 다) 다음으로 절차 위법 주장에 대하여 살펴보면, 행정절차법 제23조 제1항은 행정청이 처분을 할 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 규정하고 있고, 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자가 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하려는 취지이다. 따라서 처분서에 기재된 내용과 관계법령 및 처분을 하기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 어떠한 근거와 이유로 처분을 하였는지를 당사자가 충분히 알 수 있어 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는데 지장이 없다면 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않아도 그 처분이 위법하다고 할 수 없다(대법원 2016. 4. 29. 선고 2014두3631 판결 등 참조). 위와 같은 법리에 비추어 보면, 이 사건 처분서에 이 사건 토지는 보전녹지로써 유지되어야 할 가치가 더 큼에 따라 입지가 부적정하고, 건물 외관, 자재 등 주변 환경과의 부조화, 오수시설 및 (다량의) 쓰레기 처리문제, 지하수 사용으로 인한 인근 지역 피해 우려, 교통로 진·출입 문제 등의 표현이 명시되어 있으며, 청구인과 피청구인은 수차례의 질의회신을 주고받은바 있어, 어떠한 근거와 이유로 이 사건 처분을 하였는지 청구인이 충분히 알 수 있어 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는데 지장이 없는 것으로 보인다. 따라서 청구인이 이 사건 처분의 근거와 사유 상 재량의 일탈이나 남용이 있음을 구체적으로 적시하여 행정구제 절차인 이 사건 행정심판에 나아간 점 등을 비추어 보면, 청구인의 주장은 이유 없다고 판단된다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.