개발행위허가 거부처분 취소청구 등

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○○ 18,241㎡에서 10년 넘게 ‘○○○자동차운전전문학원(이하 ‘이 사건 학원’이라 한다)’을 운영하고 있는 법인인데, 2022. 6. 8. 기존 운전면허학원에 추가하여 ○○동 ○○번지 2,998㎡에 주차장(34대 규모) 및 소형견인 연습장 설치를 내용으로 하는 개발행위(변경)허가 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였고, 피청구인은 2022. 6. 17. 신규 주차장 증설로 인한 인접 도로 차량통행 편의증진 방안 및 인접주택 소음·분진 차단 시설 마련 등 보완요구를 하였다. 청구인은 2022. 7. 28. 우회로로 현황도로(마을안길) 확장, 인근 주민 주차장 이용, 소음방지 시설 설치 및 차페녹지 확대 계획 등 보완사항을 제출하였으나 피청구인은 2022. 8. 1. 해당 조치가 미흡하다며 재보완을 요구하였고 보완되지 않자 2022. 8. 31. 개발행위허가 신청서를 반려(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 차량통행 편의증진에 대해 금번 개발행위허가 대상은 기존 운전면허학원을 증설하는 것으로 기존 단지 내 도로를 사용하면 되는 것으로, 별도의 진입로가 불필요하다. 당초 진입계획인 단지 내 도로(폭 4~6미터)는 학원개설 후 17년간 단 1건의 사고도 없었다. 그러나 피청구인의 요구에 따라 이 사건 학원 둘레로 마을 안길을 폭 4미터로 확장공사(기존 도로 중 폭 4미터 미만 부분 확장)를 하였고 도로 옆에도 주차할 수 있도록 본인 토지를 제공하는 등 차량통행 편의성을 증진시켰다. 2) 소음·분진 저감방안 마련에 대해 피청구인은 인근 주민 민원에 따라 수회 불시로 소음을 측정하였으나 기준치 이하였다. 이는 허가기준에도 없는 사항이다. 그러나 청구인은 피청구인 요구에 따라 3미터 높이의 방음벽을 설치하였고 사무실 건물(컨테이너) 위치를 변경하였으며 조경수 추가 식재 계획을 제출하였다. 3) 이 사건 처분으로 인한 불이익 등 청구인은 피청구인이 요구사항을 모두 이행하였고 이 사건 개발행위 허가로 마을안길이 정비되고 주차장이 조성되어 학원생 등의 불법주차를 방지하고 주민들의 차량통행 편의성도 증대될 것이므로 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하다. 나. 피청구인 주장 1) 차량통행 편의증진에 대해 청구인 계획에 의하면 주차장 진입 차량은 주차장까지 단지 내 도로를 가로질러 가도록 되어있어 운전실습 중인 버스와의 교통혼잡 및 차량사고 가능성을 배제할 수 없어 대안 진출입로로 마을 안길 정비를 요구하였으나 보완이 미흡하여 반려하였다. 2) 소음·분진 저감방안 마련에 대해 개발행위허가기준을 위반했는지 여부는 행정청의 재량에 의한 공익판단의 여지를 감안하여 행정청의 의사는 가능한 존중되어야 한다(대법원 2006두15783 판결 참조). 소음·진동 측정치가 기준치 이하이기는 하나 향후 시설 증설 시 소음·분진을 반영한 것은 아니다. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」상 개발행위허가기준(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제56조 제1항 및 시행령 [별표 1의2], 개발행위로 인하여 주변 지역에 소음·진동 등 위해 방지에 따라 주택지와의 차단시설 증설방안을 피청구인은 청구인에게 요구하였으나 보완이 미흡하여 반려하였다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. <개정 2011. 4. 14., 2018. 8. 14.> 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 ② 개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우에는 제1항을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. 제58조(개발행위허가의 기준) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 7. 16., 2021. 1. 12.> 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시ㆍ군관리계획 및 성장관리계획의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 ② (생략) ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. <개정 2011. 4. 14.> 1. 시가화 용도: 토지의 이용 및 건축물의 용도ㆍ건폐율ㆍ용적률ㆍ높이 등에 대한 용도지역의 제한에 따라 개발행위허가의 기준을 적용하는 주거지역ㆍ상업지역 및 공업지역 2. 유보 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역ㆍ생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 3. 보전 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전관리지역ㆍ농림지역ㆍ자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제56조(개발행위허가의 기준) ① 법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. <개정 2009. 8. 5.> 【소음ㆍ진동관리법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “소음(騷音)”이란 기계ㆍ기구ㆍ시설, 그 밖의 물체의 사용 또는 공동주택(「주택법」 제2조제3호에 따른 공동주택을 말한다. 이하 같다) 등 환경부령으로 정하는 장소에서 사람의 활동으로 인하여 발생하는 강한 소리를 말한다. 2. “진동(振動)”이란 기계ㆍ기구ㆍ시설, 그 밖의 물체의 사용으로 인하여 발생하는 강한 흔들림을 말한다. 3. “소음ㆍ진동배출시설”이란 소음ㆍ진동을 발생시키는 공장의 기계ㆍ기구ㆍ시설, 그 밖의 물체로서 환경부령으로 정하는 것을 말한다. 제7조(공장 소음ㆍ진동배출허용기준) ①소음ㆍ진동 배출시설(이하 “배출시설”이라 한다)을 설치한 공장에서 나오는 소음ㆍ진동의 배출허용기준은 환경부령으로 정한다. 제8조(배출시설의 설치 신고 및 허가 등) ①배출시설을 설치하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)에게 신고하여야 한다. 다만, 학교 또는 종합병원의 주변 등 대통령령으로 정하는 지역은 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 제21조(생활소음과 진동의 규제) ①특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 주민의 조용하고 평온한 생활환경을 유지하기 위하여 사업장 및 공사장 등에서 발생하는 소음ㆍ진동(산업단지나 그 밖에 환경부령으로 정하는 지역에서 발생하는 소음과 진동은 제외하며, 이하 “생활소음ㆍ진동”이라 한다)을 규제하여야 한다. <개정 2009. 6. 9., 2013. 8. 13., 2020. 5. 26.> ②제1항에 따른 생활소음ㆍ진동의 규제대상 및 규제기준은 환경부령으로 정한다. 제23조(생활소음ㆍ진동의 규제기준을 초과한 자에 대한 조치명령 등) ①특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 생활소음ㆍ진동이 제21조제2항에 따른 규제기준을 초과하면 소음ㆍ진동을 발생시키는 자에게 작업시간의 조정, 소음ㆍ진동 발생 행위의 분산ㆍ중지, 방음ㆍ방진시설의 설치, 환경부령으로 정하는 소음이 적게 발생하는 건설기계의 사용 등 필요한 조치를 명할 수 있다. <개정 2009. 6. 9., 2013. 8. 13.> ② 사업자는 제1항에 따른 조치명령 등을 이행한 경우에는 환경부령으로 정하는 바에 따라 그 이행결과를 지체 없이 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 보고하여야 한다. <신설 2009. 6. 9., 2013. 8. 13.> ③ 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제2항에 따른 보고를 받으면 지체 없이 그 명령의 이행 상태나 개선 완료 상태를 확인하여야 한다. <신설 2009. 6. 9., 2013. 8. 13.> ④특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 조치명령을 받은 자가 이를 이행하지 아니하거나 이행하였더라도 제21조제2항에 따른 규제기준을 초과한 경우에는 해당 규제대상의 사용금지, 해당 공사의 중지 또는 폐쇄를 명할 수 있다. <개정 2009. 6. 9., 2013. 8. 13.> 【소음ㆍ진동관리법 시행규칙】 제20조(생활소음ㆍ진동의 규제) ① (생략) ② 법 제21조제2항에 따른 생활소음ㆍ진동의 규제 대상은 다음 각 호와 같다. 4. 공장ㆍ공사장을 제외한 사업장에서 발생하는 소음ㆍ진동 ③ 법 제21조제2항에 따른 생활소음ㆍ진동의 규제기준은 별표 8과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830449"></img> 【행정기본법】 제8조(법치행정의 원칙) 행정작용은 법률에 위반되어서는 아니 되며, 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 경우와 그 밖에 국민생활에 중요한 영향을 미치는 경우에는 법률에 근거하여야 한다. 제10조(비례의 원칙) 행정작용은 다음 각 호의 원칙에 따라야 한다. 1. 행정목적을 달성하는 데 유효하고 적절할 것 2. 행정목적을 달성하는 데 필요한 최소한도에 그칠 것 3. 행정작용으로 인한 국민의 이익 침해가 그 행정작용이 의도하는 공익보다 크지 아니할 것 【행정절차법】 제23조(처분의 이유 제시) ① 행정청은 처분을 할 때에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다. 1. 신청 내용을 모두 그대로 인정하는 처분인 경우 2. 단순ㆍ반복적인 처분 또는 경미한 처분으로서 당사자가 그 이유를 명백히 알 수 있는 경우 3. 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우 ② 행정청은 제1항제2호 및 제3호의 경우에 처분 후 당사자가 요청하는 경우에는 그 근거와 이유를 제시하여야 한다. 제24조(처분의 방식) ① 행정청이 처분을 할 때에는 다른 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 문서로 하여야 하며, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 전자문서로 할 수 있다. <개정 2022. 1. 11.> 1. 당사자등의 동의가 있는 경우 2. 당사자가 전자문서로 처분을 신청한 경우 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 처분서, 청구서, 답변서, 개발행위허가신청서, 보완요구서, 보완사항 제출, 지적현황 측량도, 도로확장 공사 및 방음벽 설치 사진 등 각 증빙자료를 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가) 청구인은 ○○시 ○○○ 18,241㎡(계획관리지역)에서 10년 넘게 자동차 운전면허학원을 운영하고 있는 법인이다. 이 사건 신청을 하기 전 이 사건 학원 방문자는 단지 내 주차장(총 10대 규모)이나 주변 마을 안길 등에 불법주차하고 있었다. 나) 청구인은 2022. 6. 8. 기존 운전면허학원에 추가하여 ○○동 ○○○번지 2,998㎡ 부지(계획관리지역)에 주차장(34대 규모) 및 소형견인연습장 설치를 내용으로 하는 개발행위(변경)허가 신청을 하였는데 당초 계획에 의하면 이 사건 학원 서측 끝에 위치한 출입구부터 동측 끝에 위치한 신규 설치 주차장까지 단지 내 도로(단지 내 도로 남북측으로 대형 및 소형 기능연습장이 있다)를 관통하는 계획이었다. 다) 피청구인은 이 사건 신청에 대해 우선 신규 주차장 증설로 단지 내 도로를 사용하는 것은 사고위험이 있고 신규 주자창으로서의 우회 진입로 마련 및 확장 등 차량통행 편의증진 방안 마련을 요청하였고 청구인은 우회도로(현황도로) 중 폭 4미터에 못 미치는 부분을 확장하고[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]]신규 주차장은 인근 주택 주민 차량도 이용가능하도록 하겠다는 계획을 제출하였다. 라) 피청구인은 또한 인접주택 소음·분진 차단 시설 마련 등 보완요구를 하였고 청구인은 소음 및 분진 방지를 위해 2~3미터 정도의 방음펜스를 설치하고 컨테이터 동을 인근 주택 쪽으로 이동하는 한편 차폐녹지를 추가 설치하는 계획을 제출하였다. 마) 피청구인은 2022. 8. 1. 위 보완사항이 미흡하다며 추가 보완을 요청하였으나 보완되지 않자 2022. 8. 31. 이 사건 신청서를 반려하였다. 바) 한편 인근 주민의 소음 민원에 따라 2021. 8. 20., 2022. 4. 9. 소음 측정 결과 생활소음 규제기준 이내였다(각 54 ~ 55db). 2) 판단 가) 피청구인은 학원 구내의 도로를 이용하여 신설되는 소형견인 연습장 및 주차장으로 통행하는 경우 주차장 부지로 가는 차량과 기존 학원시설 내 운전실습 중인 버스와의 교통혼잡이 예상되고 차량사고의 가능성을 배제할 수 없으므로 다른 진출입 방안이 필요하며, 이 경우 예상되는 우회도로는 인근 주택을 지나가게 되므로 소음·분진을 방지할 수 있는 시설설치를 요청하였다. 살피건대, 학원 구내의 도로는 「도로법」상의 도로가 아니므로 청구인에게 관리책임이 있으며, 이 사건 학원에 신설 예정인 소형견인 연습장은 렉카, 트레일러, 대형, 1·2종 실습장 등으로 구획된 기존의 실습구역에 인접하여 신설되는 구역으로 계획도상에서 볼 때 학원 구내의 도로를 이용하여 통행하는 것이 차량사고를 유발할 가능성을 높인다고 단정하기도 어렵다. 따라서 피청구인이 우회로를 확보하기 위하여 기존의 현황도로(마을 안길) 정비를 요구하는 것은 과도하다고 보여진다. 그럼에도 불구하고 청구인은 피청구인의 보완요구에 응하여 기존의 현황도로(마을 안길)를 일부 확장하여 4m 우회로를 확보하였으나, 피청구인은 재차 도로 폭 1m 정도를 추가로 더 확보하라고 요구하는 듯하고(보완요구서에는 정확히 무엇을 얼마나 보완하라는 것인지 확인하기 어렵다) 청구인이 보완요구에 응하지 않자 이 사건 처분을 한 것은 비례의 원칙에 위반된다. 나) 피청구인은 인접 주택지역에 소음·분진을 저감할 수 있는 차단시설의 설치를 보완 요구하였고, 실제 소음 측정 결과 기준치 이하로 측정되었음에도 청구인은 피청구인의 요구에 따라 운전학원과 주택지 사이에 약 3m 높이의 방음벽을 설치하였고, 건물(컨테이너)을 주택 방향으로 설치하는 한편 차폐녹지(조경수 식재) 추가설치 계획을 제출하였다. 그러나 피청구인은 1m 정도 더 높게 방음벽 증설 요구를 한 것으로 보인다(이 역시 보완요구서에는 정확히 무엇을 얼마나 보완하라는 것인지 확인하기 어렵다). 그런데 이 사건 학원의 경우 「소음·진동관리법」제2조 제3호 및 제8조 상의 소음·진동배출시설 신고나 허가대상이 아니므로 같은 법 제21조 및 제23조에 따라 사후 규제 대상이라 할 것이며, 현재 소음이 기준치 이하임에도 불구하고 명확한 기준제시도 없이 막연히 장래 발생할 수 있는 상황을 추측하여 차단시설의 증설을 요구한 것은 법적 근거가 없는 것이며, 이러한 추가 증설요청은 실무심의회에서 관련 부서의 보완요구가 있었던 것도 아니다. 따라서 이러한 소음·분진 저감방안 및 추가 보완요구 역시 적법·타당한 요청이라고 하기 어렵다. 다) 결론적으로 피청구인의 1차 보완요구 사항 중 2차 보완요구된 2가지를 제외한 사항에 대하여는 기 보완된 것으로 보이며, 2차 보완요구 사항은 위에서 살펴본 대로 비례의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈·남용한 경우에 해당되므로 위법·부당하여 취소를 면할 수 없다. 라) 한편 청구인은 개발행위허가 신청 반려처분을 취소하는 외에 개발행위 허가의 이행을 청구하고 있는 것으로 보이므로 이에 대하여 살피건대, 청구인은 피청구인의 정당한 보완요구는 모두 이행한 것으로 보이고 그 외 달리 이 사건 개발행위 허가를 하지 않을 이유에 대해 피청구인은 이를 소명하지 못하므로 피청구인은 이 사건 개발행위 허가 신청을 허가하여야 할 의무가 있다고 할 수 있다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 모두 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) 청구인은 이 사건 학원과 별도로 북측 연접 부지(○○동 ○○번지 외 1필지, 2,499㎡)에 중장비학원을 운영 중이었다가 2021. 2. 24. ○○동 ○○ 외 4필지(2,605㎡)를 확장하는 내용의 개발행위(변경)허가 신청을 하였는데 당시 피청구인의 요구에 따라 중장비학원 진출입로까지는 현황도로를 정비한 것으로 보이므로(정제1호증 참고) 이 사건 신청 및 보완요구로 정비된 도로부분은 중장비학원 입구부터 동측 주차장 출입구까지로 보인다.