개발행위허가 거부처분 취소청구 등

1. 사건개요 청구인은 2021. 5. 26. 피청구인에게 ○○○ ○○○ ○○ 000번지(이하 ‘이 사건 토지’ 라 한다)에 관하여 제1종근생(소매점, 휴게음식점) 및 제2종근생(일반음식점, 사무소) 부지조성을 위한 개발행위(이하 ‘이 사건 개발행위’라 한다) 허가신청서를 제출하였다. 이에 피청구인은 2021. 5. 28. 청구인에게 차량동선계획도 수립 및 「○○○ 일원 성장관리 방안 수립 운영지침」 (이하 ‘이 사건 지침’이라 한다)을 근거로 위 신청에 관한 보완을 요구하였고, 청구인은 이를 보완하였다. 그러나 피청구인은 2021. 6. 15. 청구인에게 이 사건 지침 제8조 제4항에 따라 ‘최초 허가자는 도로지정 폭을 8m이상 지정하고 폭원 6m의 도로개설을 하여야 하며, 5m의 전면공지(보도형, 차도형)를 확보하여야 함으로 이에 따른 계획을 수립할 것’을 재차 보완 요구했다. 이에 청구인은 피청구인에게 과도한 기반시설의 요구라는 의견으로 재검토 요청을 하였으나, 결국 피청구인은 2021. 6. 23. 청구인에게 위 보완 요구 사항의 미비를 근거로 이 사건 개발행위 허가 신청서를 반려(이하 ‘이 사건 거부처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 사건 배경 및 이 사건 처분 개요 피청구인은 이 사건 토지 북측에 폭 약 5m의 도로(이하 ‘이 사건 도로’라 한다)가 있음에도 불구하고 청구인에게 이와는 별개의 폭 8m 도로를 개설할 것을 요구하며 이 사건 개발행위 신청을 거부한 것이다. 그러나 이 사건 도로는 ‘경기도 ○○○ ○○○ ○○ 000번지’로 토지대장상 지목은 ‘도로’이고, 실제 도로로 사용되고 있다. 또한 이 사건 도로는 현재 농림축산식품부 소유의 국도이므로 「도로법」 제2조제1호 및 제10조에 따른 도로에 해당하며, 그 너비가 약 5m에 달하므로 「건축법」 제2조제1항제11호 가목에 따른 도로에도 해당한다. 2) 이 사건 거부처분의 위법·부당성 가) 이 사건 개발행위는 이 사건 지침 제8조가 적용되지 않는 사안이다. 이 사건 지침 제8조는 도로확보 및 개설의 방법에 관한 규정으로, 동조 제1항에서는 ‘도로개설의 구체적 방법과 기준은 「개발행위허가 운영지침」등 관련규정을 준용하도록 한다’고 규정되어 있다. 위 지침 3-3-2-1 에 따르면 건축물을 건축하거나 공작물을 설치하는 부지는 도시군계획도로 또는 시군도, 농어촌도로에 접속하는 것을 원칙으로 하며, 위 도로에 접속되지 아니한 경우 진입도로를 개설해야 한다. 그러나 이 사건 토지는 현재 문제가 되고 있는 이 사건 도로 외 동측에 ○○○ 소유의 도로인‘경기도 ○○○○○○ ○○ 000번지 도로’와 접속하고 있어 위 지침에 따를 때 진입도로를 추가로 개설할 필요가 없다. 이 사건 지침 제8조는 도로개설 기준에 관하여 따로 규정하지 않은 채 「개발행위허가 운영지침」을 준용하고 있고, 해당 규정에 따를 때 이 사건 개발행위는 진입도로를 추가고 개설해야 하는 사안이 아니다. 나) 가사 이 사건 개발행위에 진입도로 개설이 추가로 필요하다 할지라도, 이 사건 거부처분은 재량권을 일탈·남용한 위법·부당한 처분이다. (1) 이 사건 도로와 별개의 진입도로를 설치해야 한다면, 개발행위 허가와 관련하여 진입도로를 설치하는 기준이 불분명해질 뿐만 아니라 부당한 결과를 초래한다. 행정청의 재량에 따른 처분이라 할지라도 행정청은 관련 규정에 근거하여 재량권을 행사해야 한다. 전술한 바와 같이 이 사건 토지는 「개발행위허가 운영지침」에 따라 추가적으로 진입도로 설치가 불필요하며, 피청구인은 별개의 진입도로를 설치해야 할 구체적인 이유를 제시한 바도 없다. 피청구인은 추후 이 사건 토지의 개발을 예상하여 진입도로를 설치를 요구했다고 추측이 되지만, 그렇다면 「건축법」의 취지에 맞게 이 사건 도로의 확장을 요청했어야 할 것이다. (2) 「개발행위허가 운영지침」3-2-5-1을 보면 대지와 도로의 관계는 「건축법」에 적합하도록 하여야 하나,「도로법」과 「건축법」상의 도로가 아닌 진입도로는 국토교통부장관이 정한 기준(지자체 조례로서 별도의 조례를 정한 경우 조례에 따라 확보)에 적합하게 확보해야 한다. 그러나 이 사건 도로는 전술한 바와 같이 「도로법」과 「건축법」상의 도로에 해당하여 「건축법」에 적합하도록 진입 도로가 개설되어야 하므로, 동법 제46조 제1항에 따라 이 사건 도로의 중심선으로부터 그 소요 너비의 2분의 1의 수평거리만큼 물러난 선을 건축선으로 하는 도로를 설치해야 할 것이다. 그러나 피청구인은 이 사건 개발행위 허가 신청을 거부하는 이유로 이 사건 도로의 중심선이 아닌 이 사건 도로의 끝선으로부터 8m 너비의 선을 건축선으로 하는 진입도로를 개설해야 한다고 제시하였는바, 이는 「건축법」에 반하는 것이다. (3) 이 사건 거부처분은 청구인의 이익을 과하게 제한하는 위법이 있다. 피청구인의 요구에 따라 이 사건 도로 외 8m의 진입도로를 설치하게 된다면 사실상 폭 약 13m의 거대한 진입도로가 생성되고, 청구인은 이 사건 개발행위의 허가신청면적인 2,868㎡의 약 10%인 231㎡를 이 사건 지침 제8조 제8항 제3호에 따라 사실상 피청구인에게 기부채납하여야 하므로 청구인의 사적재산이 과도하게 침해받게 된다. 또한 피청구인은 청구인에게 이 사건 도로를 「건축법」에 부합하도록 확장할 것을 요구함으로써 피청구인이 달성하고자 하는 공익적 목적을 충분히 달성할 수 있음에도 불구하고 아무런 근거 없이 별개의 진입도로를 개설할 것을 요구하여 청구인의 이익을 과하게 제한하고 있다. 결국 이 사건 거부처분은 과도한 재량권 행사로 위법·부당하다. 3) 이 사건 개발행위 신청의 적법성 청구인은 2021. 5. 26. 피청구인에게 이 사건 토지에 관하여 관련 규정상 요건을 갖추어 이 사건 개발행위 허가를 신청하였으며 이후 피청구인이 요구한 보완사항을 이 사건 거부사유 외에는 충실히 이행하였다. 그렇다면 청구인의 이 사건 개발행위 신청은 요건을 모두 적법하게 갖추었는바 적법하다고 할 것이다. 4) 결론 피청구인이 2021. 6. 23. 청구인에게 한 이 사건 거부처분은 위법하므로 취소되어야 하며, 청구인의 이 사건 개발행위는 관련 법규정의 요건을 갖추었으므로 피청구인은 위 개발행위허가 절차를 이행하여야 한다. 【보충서면】 5) 이 사건 도로의 실태 및 피청구인의 도로 지정의 해태 이 사건 도로는 약 5m의 너비를 가지고 있고, 수년간 지목이 ‘도로’로 지정되어 있었을 뿐만 아니라 주민들이 오랫동안 통행로로 이용하고 있는 사실상의 통로(현황도로)이며, 단순한 농로가 아니라 포장된 도로이다. 피청구인은 이 사건 도로에 대해 「건축법」 제45조제1항제2호 및 「○○○ ○○조례」 제34조제5호에 의해 이해관계인(농림축산식품부)의 동의를 받거나, 건축위원회의 심의를 거쳐 도로로 지정할 수 있다. 그러나 피청구인은 이해관계인과의 협의 혹은 위원회의 심의를 전혀 거치지 않은 채, 이 사건 도로는 현재 「건축법」상 도로가 아니라는 이유로 이 사건 처분을 한 것이다. 6) 피청구인의 재량권 일탈·남용 만약 피청구인이 이 사건 처분에 있어 사유로 든 것처럼 도로부지를 추가로 확보해야 한다면, 추후 이 사건 토지의 건너편 토지(○○ 000 등)이 개발되는 경우에도 이 사건 도로를 제외한 채 도로부지를 추가로 확보해야 한다. 그렇게 되면 이 사건 도로를 포함하여 폭원 약 20m 이상의 과도한 중로급 도로가 개설되는데, 이는 도로이용과 별개의 과도한 도로 폭원의 조성에 해당하다. 이는 현실이용상황과도 맞지 않을 뿐 아니라 그로 인해 달성되는 공익적 가치도 크지 않다. 반면 이 사건 처분으로 침해되는 청구인의 사익은 매우 크다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분의 적법성 가) 청구인은 이 사건 도로가 「도로법」에서 정의하고 있는 ‘도로’이자, 「건축법」상의 ‘도로’라고 주장하나, 위 도로는 농림축산식품부 소유로 농업생산기발시설인 농로로서 위 각 ‘도로’에 해당하지 않는다. 나) 청구인은 이 사건 지침은 도로개설의 기준에 관하여 따로 규정하고 있지 않으므로 「개발행위허가 운영지침」을 따라야 한다고 주장한다. 그러나 이 사건 지침 제8조제4항을 보면 ‘도로 폭원의 계획기준은 최초 개발행위시 폭원 6미터를 확보하고 추후 개발행위 시 폭원 8미터를 확보하도록 한다. 다만, 최초 허가자는 도로지정 폭을 8미터 이상으로 지정하여야 한다’라고 규정하고 있으므로 청구인의 위와 같은 주장은 타당하지 않다. 다) ○○○에서 최근 부동산 수익에 대한 기대심리가 가중되며 개발압력이 증가하고 개발행위 과수요가 발생하였다. 이로 인하여 산발적인 개발행위가 집중되고, 무질서한 개발이 예상되어 난개발을 방지하고 계획적 개발을 유도하기 위하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하‘ 국토계획법’이라 한다) 제58조제4항 및 국토교통부령인 「성장관리계획수립지침」에 따라 ○○○ 일원을 성장관리계획구역으로 지정하고 이 사건 지침을 마련한 것이다. 또한 이 사건 토지의 동측 도로는 ○○○ 소유의 도로는 맞으나 지목상의 도로이므로 북측의 도로와 마찬가지로 「건축법」상의 도로가 아니다. 이에 따라 이 사건 지침 제8조에서 도로계획선이 계획되지 않은 필지에서의 도로개설 및 예외조항, 「개발행위허가운영지침」에서 도로의 정의 및 도로개설의 기준에 대하여 정하고 있으므로 청구인의 이 사건 거부처분이 재량권을 일탈·남용하여 위법·부당하다는 주장은 타당하지 않다. 2) 결론 피청구인은 이 사건 개발행위 허가신청을 관련 법령 및 운영지침에 따라 적법하게 검토한 뒤 적합하게 이 사건 거부처분을 한 것이므로 청구인의 이 사건 청구를 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】 제45조(도로의 지정ㆍ폐지 또는 변경) ① 허가권자는 제2조제1항제11호나목에 따라 도로의 위치를 지정ㆍ공고하려면 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 그 도로에 대한 이해관계인의 동의를 받아야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 이해관계인의 동의를 받지 아니하고 건축위원회의 심의를 거쳐 도로를 지정할 수 있다. 2. 주민이 오랫 동안 통행로로 이용하고 있는 사실상의 통로로서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 것인 경우 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 제58조(개발행위허가의 기준 등) ④ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 난개발 방지와 지역특성을 고려한 계획적 개발을 유도하기 위하여 필요한 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 개발행위의 발생 가능성이 높은 지역을 대상지역으로 하여 기반시설의 설치ㆍ변경, 건축물의 용도 등에 관한 관리방안(이하 “성장관리방안”이라 한다)을 수립할 수 있다. ⑤ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 성장관리방안을 수립하거나 변경하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 주민과 해당 지방의회의 의견을 들어야 하며, 관계 행정기관과의 협의 및 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. ⑥ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 성장관리방안을 수립하거나 변경한 경우에는 관계 행정기관의 장에게 관계 서류를 송부하여야 하며, 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 고시하고 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 한다. 제133조(법률 등의 위반자에 대한 처분) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 이 법에 따른 허가ㆍ인가 등의 취소, 공사의 중지, 공작물 등의 개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있다. 21. 부정한 방법으로 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 허가ㆍ인가ㆍ지정 등을 받은 자 가. 제56조에 따른 개발행위허가 또는 변경허가 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 56조의2(성장관리방안의 대상지역 등) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수가 법 제58조제4항에 따라 개발행위의 발생 가능성이 높은 지역을 대상지역으로 하여 기반시설의 설치ㆍ변경, 건축물의 용도 등에 관한 관리방안(이하 “성장관리방안”이라 한다)을 수립할 수 있는 지역은 법 제58조제3항제2호 및 제3호에 따른 유보 용도 및 보전 용도 지역으로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역으로 한다. 1. 개발수요가 많아 무질서한 개발이 진행되고 있거나 진행될 것으로 예상되는 지역 2. 주변의 토지이용이나 교통여건 변화 등으로 향후 시가화가 예상되는 지역 3. 주변지역과 연계하여 체계적인 관리가 필요한 지역 4. 「토지이용규제 기본법」 제2조제1호에 따른 지역ㆍ지구등의 변경으로 토지이용에 대한 행위제한이 완화되는 지역 5. 그 밖에 제1호부터 제4호까지에 준하는 지역으로서 도시ㆍ군계획조례로 정하는 지역 ② 성장관리방안에는 다음 각 호의 사항 중 제1호와 제2호를 포함한 둘 이상의 사항이 포함되어야 한다. 1. 도로, 공원 등 기반시설의 배치와 규모에 관한 사항 2. 건축물의 용도제한, 건축물의 건폐율 또는 용적률 3. 건축물의 배치ㆍ형태ㆍ색채ㆍ높이 4. 환경관리계획 또는 경관계획 5. 그 밖에 난개발을 방지하고 계획적 개발을 유도하기 위하여 필요한 사항으로서 도시ㆍ군계획조례로 정하는 사항 제56조의4(성장관리방안의 세부기준) 국토교통부장관은 제56조의2 및 제56조의3에 따른 성장관리방안의 수립 대상지역, 내용 및 절차 등에 관한 세부적인 기준을 정하여 고시한다. 【성장관리방안수립지침】 1-1-1. 이 지침은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 」 및 같은 법 시행령 제56조의4의 규정에 의하여 성장관리방안의 수립기준을 정하는 데 그 목적이 있다. 1-2-1. 성장관리방안은 개발압력이 높아 무질서한 개발이 우려되는 지역 등을 대상으로 해당 지자체장이 자율적으로 수립하는 계획이다. 1-2-2. 성장관리방안은 미래의 개발행위를 예측하여 이에 대한 계획적 개발 및 관리방향을 제시하는 유도적 성격의 계획이다. 1-4-2. ‘성장관리방안’이란 개발압력이 높은 지역 등에 대하여 기반시설의 설치·변경, 건축물의 용도 등에 관한 기본방향을 미리 설정함으로써 당해 지역의 계획적 개발을 유도해 나가고자 하는 방안을 말한다. 5-1-1. 성장관리방안에는 다음 각호의 사항 중 제1호와 제2호를 포함한 둘 이상으로 하고, 성장관리방안의 목적달성을 위해 계획내용의 상세정도에 차등을 둘 수 있다. 다만, 제1호 및 제2호외에는 수립권자가 성장관리방안 수립목적 달성에 반드시 필요하다고 인정하는 경우에 한정하여 포함하는 것을 원칙으로 한다. (1) 도로, 공원 등 기반시설의 배치와 규모에 관한 사항 (5) 그 밖에 난개발을 방지하고 계획적 개발을 유도하기 위해 필요한 사항으로써 도시·군계획조례가 정하는 사항 5-2-2. 기반시설계획은 다음 사항을 고려하여 수립한다. (1) 향후 예상되는 당해 지역의 상주·상근인구 및 이용인구를 참작한다. (2) 성장관리지역에 설치하는 도로 등의 시설은 향후 주변지역의 성장방향과 성장가능성을 고려한다. 【○○○ 일원 성장관리방안 수립 보고서-운영지침】 제8조 (도로확보 및 개설의 방법) ① 도로개설은 개발행위자가 하는 것을 원칙으로 하며, 도로개설의 구체적 방법과 기준은 「개발행위허가 운영지침」등 관련규정을 준용하도록 한다. ② 도로개설의 방법은 다음 각 호에 따라 구분한다. 2. “도로계획선”을 계획하지 않은 도로개설(본 지침을 준용하여 설치) ④ ‘도로계획선’을 계획하지 않은 토지에서의 도로개설은 다음을 기준으로 한다. 1.‘도로계획선 ’ 을 계획하지 않은 도로개설은 「개발행위허가운영지침」 ,「수원시 도시계획 조례」 및 그 밖에 관계법령에 따른 기준을 준용하여 건축물의 용도와 개발규모에 부합하는 도로 폭으로 도로를 개설하여야 한다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025539"></img> 2. 도로 폭원의 계획기준은 최초 개발행위 시 폭원 6m를 확보하고 추후 개발행위 시 폭원 8m 이상 확보하도록 한다. 다만, 최초 허가자는 도로지정 폭을 8m 이상으로 지정하여야 한다. 【개발행위허가 운영지침】 3-2-5 기반기설 (1) 대지와 도로의 관계는 「건축법」에 적합할 것. (2) 「도로법」과 「건축법」상의 도로가 아닌 진입도로는 국토교통부장관이 정한 기준에 적합하게 확보(지자체 조례로서 별도의 조례를 정한 경우 조례에 따라 확보)하되, 해당 시설의 이용 및 주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니할 것 (3) 도시군계획조례로 정하는 건축물의 용도규모(대지의 규모를 포함한다)층수 또는 주택호수 등에 따른 도로의 너비 또는 교통소통에 관한 기준에 적합할 것 3-3-2-1 도로 (1) 건축물을 건축하거나 공작물을 설치하는 부지는 도시군계획도로 또는 시군도, 농어촌도로에 접속하는 것을 원칙으로 하며, 위 도로에 접속되지 아니한 경우 (2) 및 (3)의 기준에 따라 진입도로를 개설해야 한다. (2) (1)에 따라 개설(도로확장 포함)하고자 하는 진입도로의 폭은 개발규모(개설 또는 확장하는 도로면적은 제외한다)가 5천㎡ 미만은 4m 이상, 5천㎡ 이상 3만㎡ 미만은 6m 이상, 3만㎡이상은 8m 이상으로서 개발행위규모에 따른 교통량을 고려하여 적정 폭을 확보하여야 한다. 이 경우 진입도로의 폭은 실제 차량 통행에 이용될 수 있는 부분으로 산정한다. (3) 진입도로의 길이를 산정할 경우 단지(주택단지, 공장단지 등) 내 도로는 제외하며, 변속차로 및 기존 도로의 확장된 부분은 포함한다. (4) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 (2)의 도로확보기준을 적용하지 아니할 수 있다. ① 차량진출입이 가능한 기존 마을안길, 농로 등에 접속하거나 차량통행이 가능한 도로를 개설하는 경우로서 농업어업임업용 시설(가공, 유통, 판매 및 이와 유사한 시설은 제외하되, 「농업농촌 및 식품산업 기본법」제3조에 의한 농업인 및 농업 경영체, 「수산업·어촌 발전 기본법」에 따른 어업인, 「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률」에 의한 임업인, 기타 관련 법령에 따른 농업인임업인어업인이 설치하는 부지면적 2천㎡ 이하의 농수산물 가공, 유통, 판매 및 이와 유사한 시설은 포함), 부지면적 1천㎡ 미만으로서 제1종 근린생활시설 및 단독주택(건축법 시행령 별표1 제1호 가목에 의한 단독주택)의 건축인 경우 ② 건축물 증축 등을 위해 기존 대지 면적을 10%이하로 확장하는 경우 ③ 부지확장 없이 기존 대지에서 건축물 증축개축재축(신축 제외)하는 경우 ④ 광고탑, 철탑, 태양광발전시설 등 교통유발 효과가 없거나 미미한 공작물을 설치하는 경우 (5) (1)~(2)까지의 기준을 적용함에 있어 지역여건이나 사업특성을 고려하여 법령의 범위내에서 도시계획위원회 심의를 거쳐 이를 완화하여 적용할 수 있다. (6) (2)와 (4)를 적용함에 있어 산지에 대해서는 산지관리법령의 규정에도 적합하여야 한다. 다만, 보전산지에서는 산지관리법령에서 정한 기준을 따른다. 3-3-2-4. 기반시설의 적정성 도로상수도 및 하수도가 3-3-2-1 ~ 3-3-2-3의 규정에 따라 설치되지 아니한 지역에 대하여는 건축물의 건축행위(건축을 목적으로 하는 토지의 형질변경 포함)는 원칙적으로 허가하지 아니한다. 다만, 무질서한 개발을 초래하지 아니하는 범위 안에서 도시군계획조례로 정하는 경우에는 그러하지 아니한다. 【○○○ ○○조례】 제34조(도로의 지정) 법 제45조제1항에 따라 주민이 오랫동안 통행로로 이용하고 있는 도로로서 시장이 이해관계인의 동의를 받지 아니하고 위원회의 심의를 거쳐 도로로 지정할 수 있는 경우는 다음 각 호와 같다. 다만, 제1호의 도로는 미리 관계부서 및 관계기관과 협의하여 이상이 없는 경우에 한정한다. 4. 국가 또는 지방자치단체에서 주거환경개선을 위하여 포장한 도로 5. 주민이 장기간 사용하고 있는 통행로로서 동 통로를 이용하여 건축허가(신고)가 된 경우 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2021. 5. 26. 피청구인에게 이 사건 토지에 관하여 제1종근생(소매점, 휴게음식점) 및 제2종근생(일반음식점, 사무소) 부지조성을 위한 이 사건 개발행위 허가신청서를 제출하였다. 나) 피청구인은 2021. 5. 28. 청구인에게 차량동선계획도 수립 및 이 사건 지침을 근거로 위 신청에 관한 보완을 요구하였고, 청구인은 이를 보완하였다. 다) 피청구인은 2021. 6. 15. 청구인에게 이 사건 지침 제8조제4항에 따라 도로개설을 하여야 함을 이유로 이 사건 개발행위 허가신청에 대한 재차 보완 요구를 하였으나 청구인은 위 보완 요구를 이행하지 아니하였다. 라) 피청구인은 2021. 6. 23. 청구인에게 위 보완 요구사항의 미비를 근거로 이 사건 거부처분을 하였다. 2) 청구인은 이미 폭 5m의 농로가 존재하고 신축될 건물이 이와 연결될 것이므로 폭 8m 도로가 불필요함에도 과도한 요구를 하고 있으며, 과도한 요구에 기반한 개발행위불허가 처분은 취소되어야 한다고 주장한다. 청구인이 개발행위허가를 신청한 토지는 2020. 8. 14. 국토계획법 제58조 같은 법 시행령 제56의3에 의거 피신청인이 고시한 성장관리지역에 위치하고 있다. 위 성장관리지역의 고시와 함께 고시된 이 사건 지침 제8조제4항2호는 “도로 폭원의 계획기준은 최초 개발행위 시 폭원 6m를 확보하고 추후 개발행위 시 폭원 8m 이상 확보하도록 한다. 다만, 최초 허가자는 도로지정 폭을 8m 이상으로 지정하여야 한다”라고 하고 있다. 이 사건 지침은 국토교통부 개발행위허가지침에 우선하여 적용될 것인 바, 위 운영지침에 따라 개발행위를 불허하였다면 특별한 사정이 없는 한 재량권의 일탈 남용이라고 볼 수 없다. 나아가 청구인은 기존 5m 폭의 도로에 추가로 8m를 더한다면 13m 도로를 개설하는 것이어서 부당하다고 주장하나, 피청구인의 보완요청은 기존의 5m 도로를 확장하든, 신설하든 폭 8m 도로가 필요하다는 것이지 반드시 추가로 폭 8m 도로를 신설해야 한다는 의미는 아니므로 이 역시 이유없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.