개발행위허가신청 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2024. 3. 12. 피청구인에게 경기도 ○○시 ○○구 ○○면 ○○리 ○○-○번지 토지(임야 28,304㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 중 면적 4,723㎡에 제1종근린생활시설(소매점) 부지를 조성할 목적으로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제57조제1항에 따라 개발행위허가(신규, 토지형질변경)를 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)하였고, 이 사건 신청에는 같은 법 제61조제1항제10호 및 「산지관리법」 제14조에 따라 이 사건 토지의 산지전용허가 의제협의 신청도 포함되었다. 피청구인은 2024. 5. 1. 청구인에게 이 사건 토지는 국토계획법 제58조 및 같은 법 시행령 제56조에 따라 ‘입지타당성, 기반시설의 적정성, 개발이 환경에 미치는 영향, 경관 보호 등 미관 훼손의 최소화 등의 종합적 검토 결과 신규허가는 어렵고, 심의를 거치지 않고 형질변경 후 최초 허가를 대부분 축소하는 사업계획 변경의 신청 내용상 무분별한 개발 우려가 매우 크므로 개발행위허가 기준에 부적합’이라는 이유로 이 사건 신청을 불허가(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 제57조(개발행위허가의 절차) ① 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해(危害) 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다. 이 경우 개발밀도관리구역 안에서는 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보에 관한 계획서를 제출하지 아니한다. 다만, 제56조제1항제1호의 행위 중 「건축법」의 적용을 받는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 하려는 자는 「건축법」에서 정하는 절차에 따라 신청서류를 제출하여야 한다. ② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 제1항에 따른 개발행위허가의 신청에 대하여 특별한 사유가 없으면 대통령령으로 정하는 기간 이내에 허가 또는 불허가의 처분을 하여야 한다. ③ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 제2항에 따라 허가 또는 불허가의 처분을 할 때에는 지체 없이 그 신청인에게 허가내용이나 불허가처분의 사유를 서면 또는 제128조에 따른 국토이용정보체계를 통하여 알려야 한다. ④ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가를 하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보, 위해 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 조치를 할 것을 조건으로 개발행위허가를 할 수 있다. 제58조(개발행위허가의 기준) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시ㆍ군관리계획 및 성장관리계획의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 ② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가 또는 변경허가를 하려면 그 개발행위가 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장을 주는지에 관하여 해당 지역에서 시행되는 도시ㆍ군계획사업의 시행자의 의견을 들어야 한다. ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. 1. 시가화 용도: 토지의 이용 및 건축물의 용도ㆍ건폐율ㆍ용적률ㆍ높이 등에 대한 용도지역의 제한에 따라 개발행위허가의 기준을 적용하는 주거지역ㆍ상업지역 및 공업지역 2. 유보 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역ㆍ생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 3. 보전 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전관리지역ㆍ농림지역ㆍ자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 제61조(관련 인ㆍ허가등의 의제) ① 개발행위허가 또는 변경허가를 할 때에 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수가 그 개발행위에 대한 다음 각 호의 인가ㆍ허가ㆍ승인ㆍ면허ㆍ협의ㆍ해제ㆍ신고 또는 심사 등(이하 “인ㆍ허가등”이라 한다)에 관하여 제3항에 따라 미리 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 그 인ㆍ허가등을 받은 것으로 본다. 4. 「농어촌정비법」 제23조에 따른 농업생산기반시설의 사용허가 5. 「농지법」 제34조에 따른 농지전용의 허가 또는 협의, 같은 법 제35조에 따른 농지전용의 신고 및 같은 법 제36조에 따른 농지의 타용도 일시사용의 허가 또는 협의 10. 「산지관리법」 제14조ㆍ제15조에 따른 산지전용허가 및 산지전용신고, 같은 법 제15조의2에 따른 산지일시사용허가ㆍ신고, 같은 법 제25조제1항에 따른 토석채취허가, 같은 법 제25조제2항에 따른 토사채취신고 및 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제36조제1항ㆍ제5항에 따른 입목벌채(立木伐採) 등의 허가ㆍ신고 제63조(개발행위허가의 제한) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 다음 각 호의 어느 하나에 해당되는 지역으로서 도시ㆍ군관리계획상 특히 필요하다고 인정되는 지역에 대해서는 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 한 차례만 3년 이내의 기간 동안 개발행위허가를 제한할 수 있다. 다만, 제3호부터 제5호까지에 해당하는 지역에 대해서는 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거치지 아니하고 한 차례만 2년 이내의 기간 동안 개발행위허가의 제한을 연장할 수 있다. 1. 녹지지역이나 계획관리지역으로서 수목이 집단적으로 자라고 있거나 조수류 등이 집단적으로 서식하고 있는 지역 또는 우량 농지 등으로 보전할 필요가 있는 지역 2. 개발행위로 인하여 주변의 환경ㆍ경관ㆍ미관 및 「국가유산기본법」 제3조에 따른 국가유산 등이 크게 오염되거나 손상될 우려가 있는 지역 3. 도시ㆍ군기본계획이나 도시ㆍ군관리계획을 수립하고 있는 지역으로서 그 도시ㆍ군기본계획이나 도시ㆍ군관리계획이 결정될 경우 용도지역ㆍ용도지구 또는 용도구역의 변경이 예상되고 그에 따라 개발행위허가의 기준이 크게 달라질 것으로 예상되는 지역 4. 지구단위계획구역으로 지정된 지역 5. 기반시설부담구역으로 지정된 지역 ② 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 제1항에 따라 개발행위허가를 제한하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 제한지역ㆍ제한사유ㆍ제한대상행위 및 제한기간을 미리 고시하여야 한다. ③ 개발행위허가를 제한하기 위하여 제2항에 따라 개발행위허가 제한지역 등을 고시한 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 해당 지역에서 개발행위를 제한할 사유가 없어진 경우에는 그 제한기간이 끝나기 전이라도 지체 없이 개발행위허가의 제한을 해제하여야 한다. 이 경우 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 대통령령으로 정하는 바에 따라 해제지역 및 해제시기를 고시하여야 한다. ④ 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수가 개발행위허가를 제한하거나 개발행위허가 제한을 연장 또는 해제하는 경우 그 지역의 지형도면 고시, 지정의 효력, 주민 의견 청취 등에 관하여는 「토지이용규제 기본법」 제8조에 따른다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제51조(개발행위허가의 대상) ① 법 제56조제1항에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다. 3. 토지의 형질변경: 절토(땅깎기)ㆍ성토(흙쌓기)ㆍ정지(땅고르기)ㆍ포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립(경작을 위한 토지의 형질변경을 제외한다) 제54조(개발행위허가의 절차 등) ① 법 제57조제2항에서 “대통령령으로 정하는 기간”이란 15일(도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하거나 관계 행정기관의 장과 협의를 하여야 하는 경우에는 심의 또는 협의기간을 제외한다)을 말한다. 제56조(개발행위허가의 기준) ①법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. ② 법 제58조제3항제2호에서 “대통령령으로 정하는 지역”이란 자연녹지지역을 말한다. ③ 법 제58조제3항제3호에서 “대통령령으로 정하는 지역”이란 생산녹지지역 및 보전녹지지역을 말한다. ④ 국토교통부장관은 제1항의 개발행위허가기준에 대한 세부적인 검토기준을 정할 수 있다. ■ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 [별표 1의2] 개발행위허가기준(제56조관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830003"></img> 【산지관리법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “산지”란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다. 다만, 주택지[주택지조성사업이 완료되어 지목이 대(垈)로 변경된 토지를 말한다] 및 대통령령으로 정하는 농지, 초지(草地), 도로, 그 밖의 토지는 제외한다. 가. 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제67조제1항에 따른 지목이 임야인 토지 2. “산지전용”(山地轉用)이란 산지를 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 용도 외로 사용하거나 이를 위하여 산지의 형질을 변경하는 것을 말한다. 가. 조림(造林), 숲 가꾸기, 입목의 벌채ㆍ굴취 나. 토석 등 임산물의 채취 제14조(산지전용허가) ① 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받아야 하며, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 같다. 다만, 농림축산식품부령으로 정하는 사항으로서 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 산림청장등에게 신고로 갈음할 수 있다. ② 산림청장등은 제1항 단서에 따른 변경신고를 받은 날부터 25일 이내에 신고수리 여부를 신고인에게 통지하여야 한다. ③ 산림청장등이 제2항에서 정한 기간 내에 신고수리 여부 또는 민원 처리 관련 법령에 따른 처리기간의 연장을 신고인에게 통지하지 아니하면 그 기간(민원 처리 관련 법령에 따라 처리기간이 연장 또는 재연장된 경우에는 해당 처리기간을 말한다)이 끝난 날의 다음 날에 신고를 수리한 것으로 본다. ④ 관계 행정기관의 장이 다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 하기 위하여 산림청장등에게 협의를 요청하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 제18조에 따른 산지전용허가기준에 맞는지를 검토하는 데에 필요한 서류를 산림청장등에게 제출하여야 한다. ⑤ 관계 행정기관의 장은 제4항에 따른 협의를 한 후 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 하였을 때에는 지체 없이 산림청장등에게 통보하여야 한다. 【농어촌정비법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 4. “농어촌정비사업”이란 다음 각 목의 사업을 말한다. 라. 농어촌 관광휴양자원 개발사업 16. “농어촌 관광휴양사업”이란 다음 각 목의 사업을 말한다. 가. 농어촌 관광휴양단지사업: 농어촌의 쾌적한 자연환경과 농어촌 특산물 등을 활용하여 전시관, 학습관, 지역 특산물 판매시설, 체육시설, 청소년 수련시설, 휴양시설 등을 갖추고 이용하게 하거나 휴양 콘도미니엄 등 숙박시설과 음식 등을 제공하는 사업 나. 관광농원사업: 농어촌의 자연자원과 농림수산 생산기반을 이용하여 지역특산물 판매시설, 영농 체험시설, 체육시설, 휴양시설, 숙박시설, 음식 또는 용역을 제공하거나 그 밖에 이에 딸린 시설을 갖추어 이용하게 하는 사업 다. 주말농원사업: 주말영농과 체험영농을 하려는 이용객에게 농지를 임대하거나 용역을 제공하고 그 밖에 이에 딸린 시설을 갖추어 이용하게 하는 사업 라. 농어촌민박사업: 농어촌지역 또는 준농어촌지역의 주민이 소유 및 거주하고 있는 주택을 이용하여 농어촌 소득을 늘릴 목적으로 투숙객에게 숙박ㆍ취사시설ㆍ조식 등을 제공하는 사업 제5조(농어촌경관의 보전관리) ① 농림축산식품부장관 또는 해양수산부장관은 농어촌지역 특성을 고려한 농어촌정비사업의 시행을 위하여 경관의 보전ㆍ형성ㆍ관리(이하 “농어촌경관관리”라 한다)를 위한 기본방침을 세워 추진할 수 있다. ② 농어촌정비사업 시행자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 농어촌정비사업 대상지역의 농어촌경관관리를 위한 계획(이하 “농어촌경관관리계획”이라 한다)을 세우고 시행할 수 있다. ③ 농어촌 지역주민 또는 이해관계자는 농어촌정비사업 시행자에게 농어촌경관관리계획의 수립을 제안할 수 있으며, 그 수립을 제안받은 자는 그 처리 결과를 제안자에게 알려야 한다. ④ 제3항에 규정된 사항 외에 농어촌경관관리계획의 제안, 제안서의 처리 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제83조(관광농원의 개발) ① 관광농원은 「농업ㆍ농촌 및 식품산업 기본법」 제3조제2호에 따른 농업인(이하 “농업인”이라 한다), 「수산업ㆍ어촌 발전 기본법」 제3조제3호에 따른 어업인(이하 “어업인”이라 한다), 한국농어촌공사, 그 밖에 대통령령으로 정하는 농업인 및 어업인 단체가 개발할 수 있다. ② 관광농원을 개발하려는 자는 사업계획을 세워 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 승인을 받아야 한다. 승인을 받은 사항 중 대통령령으로 정하는 중요한 사항을 변경하려는 때에도 또한 같다. 제85조(농어촌관광휴양지사업자의 신고 등) ① 농어촌 관광휴양단지사업은 시장ㆍ군수ㆍ구청장 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고한 자가 경영할 수 있고, 관광농원사업은 제83조제1항에 따른 자 중에서 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고한 자가 경영할 수 있다. ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장 외의 자가 농어촌관광휴양지사업을 경영하려면 농림축산식품부령 또는 해양수산부령으로 정하는 바에 따라 운영계획서를 작성하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 농어촌관광휴양지사업자 신고를 하여야 한다. 신고내용을 변경하거나 폐업하려는 경우에도 또한 같다. ⑥ 제2항에 따른 신고의 방법 및 절차 등에 필요한 사항은 농림축산식품부령 또는 해양수산부령으로 정한다. 【농어촌정비법 시행령】 제72조(농어촌관광휴양지 개발계획의 승인 등) ① 법 제82조제2항 전단과 법 제83조제2항 전단에 따라 농어촌 관광휴양단지와 관광농원(이하 “농어촌관광휴양지”라 한다)의 개발계획을 승인받으려는 자는 다음 각 호의 사항이 포함된 사업계획서를 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출해야 한다. 1. 농어촌관광휴양지의 명칭과 위치 및 규모 2. 사업시행자의 성명(법인의 경우에는 그 명칭과 대표자의 성명)과 주소 3. 농어촌관광휴양지 시설의 조성계획과 공사 시행기간 4. 지번, 지목 및 면적이 포함된 토지 명세서 5. 시설물 배치 상황 등이 포함된 조감도 6. 농어촌관광휴양지 주변의 관광자원 현황과 도로 등 교통 여건 7. 재배작물별ㆍ시설별 사업비 조달계획 8. 농어촌관광휴양지의 분양ㆍ운영 계획 9. 그 밖에 농어촌관광휴양지 개발에 필요한 사항 ② 법 제82조제2항 후단과 법 제83조제2항 후단에 따라 변경승인을 받아야 하는 사항은 다음 각 호와 같다. 1. 사업시행자의 명의 변경 2. 사업구역의 경계 또는 토지면적의 변경 3. 사업 시행기간의 변경 4. 설치하려는 시설의 위치, 규모 또는 용도의 변경(「건축법」 등 다른 법률에 따른 변경신고의 대상이 되는 것은 제외한다) 5. 농어촌관광휴양지의 분양ㆍ운영 계획의 변경 【민원 처리에 관한 법률】 제17조(법정민원의 처리기간 설정ㆍ공표) ① 행정기관의 장은 법정민원을 신속히 처리하기 위하여 행정기관에 법정민원의 신청이 접수된 때부터 처리가 완료될 때까지 소요되는 처리기간을 법정민원의 종류별로 미리 정하여 공표하여야 한다. ② 행정기관의 장은 제1항에 따른 처리기간을 정할 때에는 접수기관ㆍ경유기관ㆍ협의기관(다른 기관과 사전협의가 필요한 경우만 해당한다) 및 처분기관 등 각 기관별로 처리기간을 구분하여 정하여야 한다. ③ 행정기관의 장은 제1항 및 제2항에 따른 처리기간을 민원편람에 수록하여야 한다. 제18조(질의민원 등의 처리기간 등) 질의민원ㆍ건의민원ㆍ기타민원 및 고충민원의 처리기간 및 처리절차 등에 관하여는 대통령령으로 정한다. 제19조(처리기간의 계산) ① 민원의 처리기간을 5일 이하로 정한 경우에는 민원의 접수시각부터 “시간” 단위로 계산하되, 공휴일과 토요일은 산입(算入)하지 아니한다. 이 경우 1일은 8시간의 근무시간을 기준으로 한다. ② 민원의 처리기간을 6일 이상으로 정한 경우에는 “일” 단위로 계산하고 첫날을 산입하되, 공휴일과 토요일은 산입하지 아니한다. ③ 민원의 처리기간을 주ㆍ월ㆍ연으로 정한 경우에는 첫날을 산입하되, 「민법」 제159조부터 제161조까지의 규정을 준용한다. 제20조(관계 기관ㆍ부서 간의 협조) ① 민원을 처리하는 주무부서는 민원을 처리할 때 관계 기관ㆍ부서의 협조가 필요한 경우에는 민원을 접수한 후 지체 없이 그 민원의 처리기간 내에서 회신기간을 정하여 협조를 요청하여야 하며, 요청받은 기관ㆍ부서는 그 회신기간 내에 이를 처리하여야 한다. ② 협조를 요청받은 기관ㆍ부서는 제1항에 따른 회신기간 내에 그 민원을 처리할 수 없는 특별한 사정이 있는 경우에는 그 회신기간의 범위에서 한 차례만 기간을 연장할 수 있다. ③ 협조를 요청받은 기관ㆍ부서가 제2항에 따라 기간을 연장하려는 경우에는 제1항에 따른 회신기간이 끝나기 전에 그 연장사유ㆍ처리진행상황 및 회신예정일 등을 협조를 요청한 민원 처리 주무부서에 통보하여야 한다. 【민원 처리에 관한 법률 시행령】 제19조(처리기간의 계산) 민원의 처리기간을 ‘즉시’로 정한 경우에는 정당한 사유가 있는 경우를 제외하고는 3근무시간 이내에 처리하여야 한다. 제20조(처리기간에 산입하지 아니하는 기간) 질의민원ㆍ건의민원ㆍ기타민원 및 고충민원의 처리기간 및 처리절차 등에 관하여는 대통령령으로 정한다. 제21조(처리기간의 연장 등) ① 행정기관의 장은 부득이한 사유로 처리기간 내에 민원을 처리하기 어렵다고 인정되는 경우에는 그 민원의 처리기간의 범위에서 그 처리기간을 한 차례 연장할 수 있다. 다만, 연장된 처리기간 내에 처리하기 어려운 경우에는 민원인의 동의를 받아 그 민원의 처리기간의 범위에서 처리기간을 한 차례만 다시 연장할 수 있다. ② 제1항에 따라 처리기간을 연장하였을 때에는 처리기간의 연장 사유와 처리완료 예정일을 지체 없이 민원인에게 문서로 통지하여야 한다. ③ 제2항에 따른 처리기간 연장의 통지에 관하여는 제23조를 준용한다. 제23조(처리진행상황 등의 통지) ① 행정기관의 장은 민원이 접수된 날부터 30일이 지났으나 처리가 완료되지 아니한 경우 또는 민원인의 명시적인 요청이 있는 경우에는 그 처리진행상황과 처리완료 예정일 등을 적은 문서를 민원인에게 교부하거나 정보통신망 또는 우편 등의 방법으로 통지하여야 한다. ② 제1항에 따른 통지는 민원이 접수된 날부터 30일이 지날 때마다 통지하는 것을 원칙으로 한다. ③ 제1항에도 불구하고 민원인에게 인터넷 홈페이지 등에 민원의 처리진행상황 등이 공개될 것임을 사전에 안내한 경우에는 통지를 생략할 수 있다. 【○○시 사무 위임 조례】 제2조(위임사항) ② ○○시장(이하 “시장”이라 한다)의 권한에 속하는 사무 중 구청장에게 위임하는 사무는 별표 2와 같다. ■ ○○시 사무 위임 조례 [별표 2] <개정 2023. 12. 8.> 시장의 권한에 속하는 사무 중 구청장에게 위임하는 사무(제2조제2항 관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830001"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 관광농원 개발 사업계획 승인서, 개발행위허가신청서, 관광농원 및 개발행위허가(의제) 관련 의견 요청, 의견회신서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구외 농업회사법인 주식회사 ○○○드(대표 강○○, 이하 ‘㈜○○○드’라 한다)는 2017년 2월경 피청구인에게 경기도 ○○시 ○○구 ○○면 ○○리 ○○-○, ○○-○, ○○-○, ○○-○, ○○-○, ○○○-○, ○○○-○, ○○○-○, ○○○-○번지인 총 9필지에 걸친 면적 38,164㎡(영농체험시설 33,183㎡, 자율시설 4,057㎡, 도로 803㎡, 구거 121㎡)에 대하여 ‘○○○○관광농원’이라는 명칭으로 사업기간을 2019년 2월까지로 하는 관광농원 개발사업계획의 승인신청을 하였고, 피청구인은 같은 해 10. 10. 청구외 ㈜○○○드에게 「농어촌정비법」 제83조 및 같은 법 시행령 제72조에 따라 위 사업계획을 승인(승인번호 제2017-○○호, 개발행위허가 및 산지전용허가 의제)하였다. 나) 청구외 ㈜○○○드는 2018. 6. 14.부터 2023. 2. 16.까지 피청구인에게 6차례 사업면적, 설치시설, 사업기간 등에 대하여 사업계획 변경승인을 신청하였고, 피청구인은 2023. 2. 17. 청구외 ㈜○○○드에게 지적 분할측량에 따른 면적 감소를 사유로 하는 총 35,585㎡(영농시설 30,241㎡, 자율시설 5,344㎡ / 산지전용허가 32.303㎡, 농지전용협의 444㎡)로의 6차 변경사항을 승인(승인번호 제2017-○○-○○호, 사업기간은 2017. 10. 1.부터 2023. 12. 31.까지로 기 변경)하였다. 다) 이후 청구외 ㈜○○○드는 2024. 2. 21. 피청구인에게 사업위치를 기존 9필지에서 ○○리 ○○-○, ○○-○, ○○-○, ○○-○번지만 남기고 나머지 토지를 ○○-○, ○○-○, ○○-○, ○○○-○, ○○○-○, ○○○-○○, ○○○-○○번지로 변경하여 총 11필지에 걸친 면적 15,647㎡(영농체험시설 10,119㎡, 자율시설 2,110㎡, 도로 3,418㎡ / 개발행위허가 15,647㎡, 산지전용허가 12,547㎡, 농지전용협의 3,100㎡)로의 면적 변경과 함께 사업기간을 같은 해 12. 31.까지로 연장하는 내용의 관광농원 사업계획 변경승인을 신청하였고, 이에 따라 피청구인은 같은 해 2. 23. 위 신청에 대한 협의를 위해 관련 부서에 법령검토 협조 요청을 하였다. 라) 청구인은 2024. 3. 12. 피청구인에게 경기도 ○○시 ○○구 ○○면 ○○리 ○○-○번지 토지(임야 28,304㎡)인 이 사건 토지 중 면적 4,723㎡에 제1종근린생활시설(소매점) 부지를 조성할 목적으로 국토계획법 제57조제1항에 따라 개발행위허가(신규, 토지형질변경)를 신청하는 이 사건 신청을 하였고, 이 사건 신청에는 같은 법 제61조제1항제10호 및 「산지관리법」 제14조에 따라 이 사건 토지 관련 산지전용허가 의제 신청도 포함되었다. 마) 피청구인은 2024. 3. 13. ○○시장(농업정책과장ㆍ도시개발과장)에게 관광농원 및 개발행위허가(의제 포함) 관련 의견을 조회하였고, ○○시장(농업정책과장)은 같은 해 3. 19. 피청구인에게 위 가)항의 관광농원 관련 승인사항(명칭, 시행자, 위치, 승인면적, 최초승인일)을 회신하였다. 바) 피청구인은 2024. 4. 22. ○○시장(도시개발과장)에게 관광농원 및 개발행위허가(의제 포함) 사업계획 승인 관련 의견 재촉을 위한 협조 요청을 하였고, 같은 날 청구인에게 이 사건 신청의 처리기한을 같은 해 5. 8.까지 연장한다고 통보하였다. 사) ○○시장(도시개발과장)은 2024. 4. 30. 피청구인에게 ‘이 사건 토지의 경우 관광농원사업계획(개발행위, 산지의제) 승인 신청에 따라 의제 제2017-○○호로 개발행위허가를 득하였고, 이번 사업계획 변경에 따라 관광농원 개발 사업계획(변경, 개발행위의제) 승인신청이 되어 검토 진행 중인 부지로, 최초 허가 시 보전녹지지역(28,935㎡), 자연녹지지역(5,047㎡), 생산관리지역(803㎡)에 총면적 38,164㎡로 허가를 득하였는바, 이러한 지역은 도시의 자연환경 경관 산림 및 녹지공간을 보전할 필요가 있고 불가피한 경우에 한하여 제한적 개발이 허용되는 지역이므로, 개발보다는 보전을 우선시하여 입지의 타당성, 개발이 환경에 미치는 영향, 경관 보호 및 미관 훼손의 최소화를 고려하여야 하는 부지임’이라는 취지의 의견을 회신하였다. 아) 피청구인은 위 마)와 바)항의 의견 회신을 참고하여 2024. 5. 1. 청구인에게 아래와 같은 사유로 이 사건 신청을 불허가하는 이 사건 처분을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829999"></img> 2) 이 사건 처분의 적법 여부 청구인은 이 사건 처분이 ① 민원처리법 및 그 시행령에 따른 처리기간을 준수하지 못함과 더불어 처리기간의 연장 절차도 거치지 않은 위법이 있고, ② 처분의 이유와 근거 제시를 하지 않은 위법이 있으며, ③ 제시한 처분 이유에는 이 사건 처분 당시에 시행 중인 법령과 허가기준이 아닌 이전의 관광농원개발 사업계획 승인 당시의 법령과 허가기준을 적용하거나, 근거 없이 무분별한 개발이 우려된다고 하여 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법과 함께, 인근 토지들의 개발행위허가와 비교해 보면 평등의 원칙에도 반하여 위법하다는 취지로 주장한다. 가) 먼저, 이 사건 처분이 민원처리법 및 그 시행령에 따른 처리기간을 준수하지 못하였고 처리기간의 연장 절차도 거치지 않은 위법이 있다는 청구인 주장에 대하여 살펴본다. 처분이나 민원의 처리기간을 정하는 것은 신청에 따른 사무를 가능한 한 조속히 처리하도록 하기 위한 것으로 처리기간에 관한 규정은 훈시규정에 불과할 뿐 강행규정이라고 볼 수 없어 행정청이 처리기간이 지나 처분을 하였더라도 이를 처분을 취소할 절차상 하자로 볼 수 없다(대법원 2019. 12. 13. 선고 2018두41907 판결 참조). 또한, 처리기간의 연장 동의나 민원처리진행상황 통지도 민원인의 편의를 위한 부가적인 제도일 뿐, 이를 지키지 않았더라도 행정처분을 취소할 만한 절차상 하자가 있다고 볼 수 없다. 따라서 피청구인이 민원처리법 및 그 시행령에 정한 민원 처리기간을 준수하지 못하였다거나 처리기간의 연장 절차를 지키지 못하였다고 하더라도 이를 이유로 이 사건 처분의 취소를 구할 수는 없다고 할 것이다. 나) 다음으로, 이 사건 처분에 처분사유와 근거 제시를 제대로 하지 않은 위법이 있다는 청구인 주장에 대하여 살펴본다. 「행정절차법」 제23조제1항은 행정청이 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 규정하고 있는바, 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데에 그 취지가 있다. 그러므로 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서, 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 인정되는 경우에는, 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않았다 하더라도, 그로 말미암아 그 처분이 위법한 것으로 된다고 할 수는 없다(대법원 2009. 12. 10. 선고 2007두20348 판결 등 참조). 피청구인은 이 사건 처분서에 불허가 사유를 기재하면서 신청지가 2017년 관광농원개발 사업계획 승인의 대상지였고, 관광농원개발 사업계획의 승인은 농어촌정비법에 따른 농어촌정비사업 중 농어촌의 자연자원과 농림수산 생산기반을 이용하여 지역특산물 판매시설, 영농체험시설, 체육시설, 휴양시설, 숙박시설, 음식 및 용역을 제공하거나 그밖에 이에 딸린 시설을 갖추어 이용하게 하는 사업인 관광농원사업을 「농어촌정비법」에 따라 승인한 것임에 반하여, 이 사건 신청은 국토계획법 제56조제1항에 따른 개발행위허가 신청이므로 같은 법령에 따른 기준 등을 종합적으로 검토하여 허가 여부를 결정하여야 할 것인바, 허가할 경우 무분별한 개발이 이루어질 우려가 매우 커서 국토계획법 제58조 제1항, 같은 법 시행령 제56조제1항 [별표 1의2]에서 정한 개발행위허가 기준에 부적합하여 불허가하는 이 사건 처분을 한다고 언급하였다. 이러한 내용에 비추어 보면, 피청구인이 처분의 이유를 구체적으로 적시하지 않았다고 하더라도, ① 이 사건 신청 부지가 당초 농어촌의 자연자원과 농림수산 생산기반의 이용을 위하여 건축물 계획이 크게 수반되지 않는 「농어촌정비법」상 관광농원개발 사업계획의 대상지로 농업회사법인에 승인되었는데, 그 후 관광농원개발 사업계획의 대상지에서 제외된 후 4,723㎡ 규모로 제1종근린생활시설(소매점)으로의 토지형질변경을 위한 이 사건 신청이 개인에 의해서 이루어진 점, ② 이러한 상황에서 피청구인이 당초 관광농원개발 사업계획 승인 당시와 비교하여 개발행위허가 여부를 판단해야 한다는 취지로 ‘이미 형질변경이 이루어진 상태의 토지에 최초 목적과 토지이용계획을 바꿔 신규허가를 신청한 경우에도 최초의 허가 시점의 관련 규정과 기준을 적용하여야 할 것인데 최초 허가 검토 요건에 부합하지 않으므로 신규허가는 어려울 것’이라고 설명한 점, ③ 이러한 경위로 ‘무분별한 개발이 이루어질 우려가 매우 클 것’이라고 판단한 점, ④ 위와 같이 처분 경위를 상세히 설명하면서 국토계획법 제58조제1항 및 같은 법 시행령 제56조제1항 [별표 1의2]를 근거 법령으로 제시한 점 등을 종합적으로 고려해 볼 때, 이 사건 처분 당시 청구인이 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서, 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 인정된다. 따라서 이 사건 처분에 처분의 이유과 근거를 제시하지 않았다는 청구인의 주장은 이유 없다. 다) 그리고, 이 사건 처분서에 제시된 처분 이유에 이 사건 처분 당시에 시행 중인 법령과 허가기준이 아닌 이전의 관광농원개발 사업계획 승인 당시의 법령과 허가기준을 적용하거나, 근거 없이 무분별한 개발이 우려된다고 언급함으로써 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 있다는 청구인 주장에 대하여 살펴본다. 위에서 살펴본 바와 같이, 피청구인이 이 사건 처분서에서 ‘이미 형질변경이 이루어진 상태의 토지에 최초 목적과 토지이용계획을 바꿔 신규허가를 신청한 경우에도 최초의 허가 시점의 관련 규정과 기준을 적용하여야 할 것인데 최초 허가 검토 요건에 부합하지 않으므로 신규허가는 어려울 것’이라고 적시한 것은, 이 사건 신청지가 당초 농어촌의 자연자원과 농림수산 생산기반의 이용을 위하여 건축물 계획이 크게 수반되지 않는 「농어촌정비법」상 관광농원개발 사업계획의 대상지로 농업회사법인에 승인되었는데, 그 후 관광농원개발 사업계획의 대상지에서 제외된 후 제1종근린생활시설(소매점)으로의 토지형질변경을 위한 이 사건 신청이 개인에 의해서 이루어진 상황에서 피청구인이 당초 관광농원개발 사업계획 승인 당시와 비교하여 개발행위허가 여부를 판단해야 한다는 취지로 위와 같은 처분 사유를 설명한 것으로 이해된다. 이는 피청구인이 이 사건 처분의 근거 법령을 현재 시행 중인 국토계획법 제58조제1항 및 같은 법 시행령 제56조제1항 [별표 1의2]를 적시한 것에서도 확인된다. 따라서 제시한 처분 이유에 이 사건 처분 당시에 시행 중인 법령과 허가기준이 아닌 이전의 관광농원개발 사업계획 승인 당시의 법령과 허가기준을 적용하였다는 청구인의 주장은 이유가 없다. 한편, 청구인은 피청구인이 처분 이유를 제시하면서 국토계획법 제58조제1항 각 호나 같은 법 시행령 제56조제1항 [별표 1의2]에서 정한 구체적인 허가기준을 적시하지 않고, ‘무분별한 개발이 이루어질 우려’라는 다소 포괄적인 이유를 적시함으로써 처분 이유가 불분명하거나 관광농원개발 사업계획 승인을 통하여 이미 개발이 예정되었거나 개발되었기에 추가적인 개발의 우려가 거의 없음에도 근거가 없이 무분별한 개발이 우려된다는 처분 이유를 제시한 것은 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 있다고 주장하나, ① 이 사건 신청 부지의 개발 경위를 살펴볼 때 당초 농어촌의 자연자원과 농림수산 생산기반의 이용을 위하여 건축물 계획이 크게 수반되지 않는 「농어촌정비법」상 관광농원개발 사업계획의 대상지로 농업회사법인에 승인된 후 관광농원개발 사업계획의 대상지에서 제외되고서 제1종근린생활시설(소매점)으로의 토지형질변경을 위한 이 사건 신청이 개인에 의해서 이루어진 점, ② 당초 관광농원개발 사업계획의 대상지였던 ○○리 산8-1번지에 관하여 사업계획변경(면적축소)을 하면서 위 대상지에 관하여 청구인 외에도 3명이나 제1종근린생활시설(소매점) 개발행위허가를 신청하였고, 그 면적이 합계 19,579㎡에 달하여 실제로 무분별한 개발이 우려되는 점, ③ 이 사건 처분과 관련된 부서협의 당시 피청구인이 속한 ○○시장(도시개발과)도 이 사건 신청 부지와 같은 보전녹지지역, 자연녹지지역은 보전을 우선시해야 한다면서 신청지의 개발행위허가에 관하여 부정적인 의견을 표시한 점, ④ 이 사건 신청 부지에 대한 관광농원개발 사업계획 승인 후 신청지 및 인근 토지들이 위법하게 훼손되어 형사 고발이 이루어진 점, ⑤ 이 사건 처분의 근거 법령인 국토계획법 제58조제1항에 따르더라도 개발규모와 각종 도시계획에 적합해야 하고, 주변 지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것 등 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 하여야 한다고 규정하여 이에 위반되는 경우를 ‘무분별한 개발’로 보아 허가를 하지 않도록 규정한 점 등이 확인되고, 피청구인 역시 이러한 사정을 고려하여 이 사건 처분에 이른 사실이 알 수 있는바, 피청구인이 국토계획법 제58조제1항 및 같은 법 시행령 제56조제1항 [별표 1의2]에서 정한 구체적인 허가기준을 적시하지 않고 ‘무분별한 개발이 이루어질 우려’라는 다소 포괄적인 이유를 제시했다고 하더라도, 재량권의 일탈ㆍ남용한 위법이 있다고 단정할 수 없다. 라) 또한, 이 사건 신청 부지 인근 토지들에 관하여 제1종근린생활시설 부지 조성을 목적으로 한 개발행위허가가 이루어졌음에도 이 사건 처분이 이루어진 것은 평등의 원칙에 위배된다는 청구인 주장에 대하여 살펴본다. 환경의 훼손이나 오염을 발생시킬 우려가 있는 개발행위에 대한 행정청의 허가와 관련하여 재량권의 일탈ㆍ남용 여부를 심사할 때에는, 해당 지역 주민들의 토지이용실태와 생활환경 등 구체적 지역 상황과 상반되는 이익을 가진 이해관계자들 사이의 권익 균형 및 환경권의 보호에 관한 각종 규정의 입법 취지 등을 종합하여 신중하게 판단하여야 한다. 그러므로 그 심사 및 판단에는, 헌법 제35조제1항에서 “모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위해 노력하여야 한다.”라고 규정하여 환경권을 헌법상 기본권으로 명시함과 동시에 국가와 국민에게 환경보전을 위하여 노력할 의무를 부과하고 있는 점, 「환경정책기본법」 제1조, 제4조, 제5조, 제6조에서는 환경권에 관한 헌법이념에 근거하여 환경보전을 위해 노력하여야 할 국민의 권리ㆍ의무와 국가 및 지방자치단체, 사업자의 책무를 구체적으로 정하는 한편, 같은 법 제2조에서는 국가ㆍ지방자치단체ㆍ사업자 및 국민이 환경을 이용하는 모든 행위를 할 때에 환경보전을 우선적으로 고려하여야 한다고 정하고 있는 점, ‘환경오염 발생 우려’와 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 내용이 현저히 합리성을 결여하였다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중될 필요가 있는 점 등을 함께 고려하여야 한다(대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490 판결 참조). 이 사건 신청 부지의 경우 청구인이 평등의 원칙을 주장하면서 제시하는 인근 토지의 사례와 입지, 표고에 있어서 차이가 있고, 이 사건 신청 부지에 대한 개발행위허가가 상대적으로 산림의 훼손, 녹지축의 축소 등이 큰 것으로 보이는 점, 특정 지역 내에서 개발행위 규모가 커질수록 그 침해 위험이 높아지는 점 등을 고려해 볼 때, 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치된다고 할 수 없다. 따라서 평등의 원칙에 위배된다는 청구인의 주장도 이유 없다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 모두 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.