개발행위허가신청 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 경기도 ○○군 ○○면 ○○리 ○○○-○(지목: 잡종지, 면적: 2,296㎡, 이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)의 소유 법인인데, 2024. 2. 5. 피청구인에게 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제57조제1항에 따라 이 사건 신청지에 묘지관련시설(동물전용납골시설 및 동물화장시설) 설치를 위해 개발행위 허가신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였고, 피청구인은 같은 해 2. 16. 청구인에게 이 사건 신청지가 「동물보호법」 제72조에 따른 동물장묘시설의 설치 제한지역에 해당한다는 사유로 개발행위 허가신청 불허가 통지(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【동물보호법】 제1조(목적) 이 법은 동물의 생명보호, 안전 보장 및 복지 증진을 꾀하고 건전하고 책임 있는 사육문화를 조성함으로써, 생명 존중의 국민 정서를 기르고 사람과 동물의 조화로운 공존에 이바지함을 목적으로 한다. 제69조(영업의 허가) ① 반려동물(이하 이 장에서 “동물”이라 한다. 다만, 동물장묘업 및 제71조제1항에 따른 공설동물장묘시설의 경우에는 제2조제1호에 따른 동물로 한다)과 관련된 다음 각 호의 영업을 하려는 자는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 1.~3. (생략) 4. 동물장묘업 ② 제1항 각 호에 따른 영업의 세부 범위는 농림축산식품부령으로 정한다. ③ 제1항에 따른 허가를 받으려는 자는 영업장의 시설 및 인력 등 농림축산식품부령으로 정하는 기준을 갖추어야 한다. ④ 제1항에 따라 영업의 허가를 받은 자가 허가받은 사항을 변경하려는 경우에는 변경허가를 받아야 한다. 다만, 농림축산식품부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. 제72조(동물장묘시설의 설치 제한) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역에는 제69조제1항제4호의 동물장묘업을 영위하기 위한 동물장묘시설 및 공설동물장묘시설을 설치할 수 없다. 1. 「장사 등에 관한 법률」 제17조에 해당하는 지역 2. 20호 이상의 인가밀집지역, 학교, 그 밖에 공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소로부터 300미터 이내. 다만, 해당 지역의 위치 또는 지형 등의 상황을 고려하여 해당 시설의 기능이나 이용 등에 지장이 없는 경우로서 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장이 인정하는 경우에는 적용을 제외한다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 ② 개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우에는 제1항을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제1항에도 불구하고 제1항제2호 및 제3호의 개발행위 중 도시지역과 계획관리지역의 산림에서의 임도(林道) 설치와 사방사업에 관하여는 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」과 「사방사업법」에 따르고, 보전관리지역ㆍ생산관리지역ㆍ농림지역 및 자연환경보전지역의 산림에서의 제1항제2호(농업ㆍ임업ㆍ어업을 목적으로 하는 토지의 형질 변경만 해당한다) 및 제3호의 개발행위에 관하여는 「산지관리법」에 따른다. ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 제1항에도 불구하고 개발행위허가를 받지 아니하고 할 수 있다. 다만, 제1호의 응급조치를 한 경우에는 1개월 이내에 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 신고하여야 한다. 1. 재해복구나 재난수습을 위한 응급조치 2. 「건축법」에 따라 신고하고 설치할 수 있는 건축물의 개축ㆍ증축 또는 재축과 이에 필요한 범위에서의 토지의 형질 변경(도시ㆍ군계획시설사업이 시행되지 아니하고 있는 도시ㆍ군계획시설의 부지인 경우만 가능하다) 3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 경미한 행위 제57조(개발행위허가의 절차) ① 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해(危害) 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다. 이 경우 개발밀도관리구역 안에서는 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보에 관한 계획서를 제출하지 아니한다. 다만, 제56조제1항제1호의 행위 중 「건축법」의 적용을 받는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 하려는 자는 「건축법」에서 정하는 절차에 따라 신청서류를 제출하여야 한다. ② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 제1항에 따른 개발행위허가의 신청에 대하여 특별한 사유가 없으면 대통령령으로 정하는 기간 이내에 허가 또는 불허가의 처분을 하여야 한다. ③ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 제2항에 따라 허가 또는 불허가의 처분을 할 때에는 지체 없이 그 신청인에게 허가내용이나 불허가처분의 사유를 서면 또는 제128조에 따른 국토이용정보체계를 통하여 알려야 한다. ④ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가를 하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보, 위해 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 조치를 할 것을 조건으로 개발행위허가를 할 수 있다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙】 제9조(개발행위허가신청서) ① 법 제57조제1항의 규정에 의하여 개발행위를 하고자 하는 자는 별지 제5호서식의 개발행위허가신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다. 1. 토지의 소유권 또는 사용권 등 신청인이 당해 토지에 개발행위를 할 수 있음을 증명하는 서류. 다만, 다른 법령에서 개발행위허가가 의제되어 개발행위허가에 관한 신청서류를 제출하는 경우에 다른 법령에 의한 인가ㆍ허가 등의 과정에서 본문의 제출서류의 내용을 확인할 수 있는 경우에는 그 확인으로 제출서류에 갈음할 수 있다. 2. 배치도 등 공사 또는 사업관련 도서(토지의 형질변경 및 토석채취인 경우에 한한다) 3. 설계도서(공작물의 설치인 경우에 한한다) 4. 당해 건축물의 용도 및 규모를 기재한 서류(건축물의 건축을 목적으로 하는 토지의 형질변경인 경우에 한한다) 5. 개발행위의 시행으로 폐지되거나 대체 또는 새로이 설치할 공공시설의 종류ㆍ세목ㆍ소유자 등의 조서 및 도면과 예산내역서(토지의 형질변경 및 토석채취인 경우에 한한다) 6. 법 제57조제1항의 규정에 의한 위해방지ㆍ환경오염방지ㆍ경관ㆍ조경 등을 위한 설계도서 및 그 예산내역서(토지분할인 경우를 제외한다). 다만, 「건설산업기본법 시행령」 제8조제1항의 규정에 의한 경미한 건설공사를 시행하거나 옹벽 등 구조물의 설치 등을 수반하지 아니하는 단순한 토지형질변경의 경우에는 개략설계서로 설계도서에, 견적서 등 개략적인 내역서로 예산내역서에 갈음할 수 있다. 7. 법 제61조제3항의 규정에 의한 관계 행정기관의 장과의 협의에 필요한 서류 ② 제1항의 개발행위허가신청서 및 첨부서류는 법 제128조제2항에 따른 국토이용정보체계(이하 “국토이용정보체계”라 한다)를 통하여 제출할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 개발행위 허가신청서, 민원실무심의회 심의결과, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 이 사건 신청지의 소유 법인이다. 나) 청구인은 2024. 2. 5. 피청구인에게 국토계획법 제57조제1항에 따라 이 사건 신청지에 묘지관련시설(동물전용납골시설 및 동물화장시설) 설치를 위해 개발행위 허가신청을 하였다. 다) 피청구인은 2024. 2. 16. 청구인에게 아래와 같은 사유로 개발행위 허가신청 불허가 통지를 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829877"></img> 2) 국토계획법 제56조제1항에 의하면 토지의 형질 변경에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 하고, 같은 법 제57조제1항에서는 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해(危害) 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다고 규정하고 있다. 한편, 「동물보호법」 제69조제1항에 따르면 반려동물(이하 이 장에서 “동물”이라 한다. 다만, 동물장묘업 및 제71조제1항에 따른 공설동물장묘시설의 경우에는 제2조제1호에 따른 동물로 한다)과 관련된 동물장묘업의 영업을 하려는 자는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 하고, 같은 법 제72조제2호에서는 20호 이상의 인가밀집지역, 학교, 그 밖에 공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소로부터 300미터이내에 해당하는 지역에는 동물장묘업을 영위하기 위한 동물장묘시설 및 공설동물장묘시설을 설치할 수 없으며, 다만, 해당 지역의 위치 지형 등의 상황을 고려하여 해당 시설의 기능이나 이용 등에 지장이 없는 경우로서 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장이 인정하는 경우에는 적용을 제외한다. 3) 이 사건 처분의 적법 여부 청구인은 「동물보호법」 제72조제2호에서 규정하는 거리가 ‘직선거리’가 아니라 사람이 시설물간에 실제 이동을 하는 경우의 이동거리인 시설물들의 입구간 거리(이하 ‘입구간 이동 거리’라 한다)로 해석해야 한다는 주장을 전제로 하여, 이 사건 신청지와 ○○○○단지 ○○○종합복지관 사이의 입구간 이동 거리는 300m 이상이므로, 이 사건 신청이 위 「동물보호법」 규정에 위반되지 않는다고 주장한다. 그러나, 위 규정상의 ‘거리’는 문언의 통상적인 의미에 의하면 ‘직선거리’를 의미한다고 봄이 상당하고(대법원 1997. 2. 28. 선고 96누17097 판결 참조), 위 규정이 동물장묘시설의 거리 제한을 정한 취지는 동물장묘시설의 시설운영에 따른 소음, 냄새(연기) 등도 고려한 것으로 보이므로, 청구인의 위 주장처럼 위 규정상의 거리를 ‘직선거리’가 아니라 ‘입구간 이동 거리’를 의미한다고 해석하기 어렵고, 달리 청구인의 주장처럼 위 거리를 해석할만한 근거가 없다고 판단된다. 그리고, 위와 같은 ‘직선거리’를 기준으로 하면 이 사건 신청지와 ○○○○단지 ○○○종합복지관 사이의 입구간 이동 거리는 300m 이내이므로, 「동물보호법」 제72조제2호에서 정한 동물장묘시설 설치 제한 사유에 해당하며, 따라서 이 사건 처분에는 정당한 처분사유가 존재하고 이를 다투는 청구인의 주장은 이유 없다. 한편, 청구인은 「동물보호법」 제72조제2호 단서에서 규정하는 동물장묘시설의 예외적 허가사유가 존재한다고 주장하나, 위 단서의 규정 형식에 의하면 위와 같은 예외적 허가사유의 존재에 관하여는 청구인이 이를 주장 및 입증해야 할 것인데, 현재까지의 제출된 자료만으로는 위와 같은 예외적 허가사유를 인정할 수 없으므로, 위와 같은 예외적 허가사유가 존재한다는 취지의 청구인의 주장 또한 이유 없다. 그리고, 청구인은 이 사건 신청지의 진입로와 건설 중이었던 도로를 연결하기 위해서 2023. 9. 4. 피청구인으로부터 점용(연결)목적을 묘지관련시설(동물전용의 납골시설 및 동물화장시설) 진·출입로를 연결하는 ‘도로 등의 연결 및 도로점용 허가’(이하 ‘이 사건 도로점용 허가’라 한다)를 득하였고, 현재는 도로와 진입로를 연결하는 공사를 마친 상태이므로, 이 사건 처분이 이 사건 도로점용 허가에 근거한 청구인의 신뢰를 침해한 것이라는 취지로 주장한다. 그러나, 이 사건 도로점용 허가는 도로의 점용을 허가한다는 의미일 뿐 더 나아가 동물장묘시설의 설치를 위한 개발행위를 허가하여 준다는 의미로까지 확대하여 해석하기는 어렵다고 할 것이므로, 이 사건 처분 발령이 청구인의 신뢰를 침해한 것이라고 보기 어려우며, 따라서 청구인의 위 주장은 이유 없다. 따라서, 이 사건 처분은 적법하고 이를 다투는 청구인의 주장은 모두 이유가 없다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.