개발행위허가신청 반려처분 등 취소청구

1. 사건개요 청구인들 중 ○○○은 2008. 9. 8. 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다)상 개발제한구역인 ○○시 ○○구 ○○동 산○○번지(임야 234,051㎡, 이하 ‘이 사건 임야’라고 한다)의 지분 234501분의 19835를 경매로 취득하였고, 이후 청구인 ○○○와 공동으로 2014. 10. 6. ○○동 산○○번지(2013. 12. 11. 분할이후 221,530㎡)의 지분 234051분의 8265.6과 ○○동 ○○○번지(답 2,869㎡)와 같은 동 ○○○번지(전 2,102㎡)를 매입한 자이다. 청구인들이 2015. 1. 23. 피청구인에게 이 사건 임야일부를 청구인 ○○○(23,967.8㎡)과 ○○○(4,132,8㎡)에게 분할하는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제56조제1항에 따라 개발행위허가를 신청하자, 피청구인은 2015. 2. 24. 공유소유자 서명 등의 미비를 이유로 한 보완요청을 거쳐 청구인들의 개발행위허가를 반려처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 임야는 2006. 3. 8. 이전에 토지소유권이 공유로 된 상태에 있었고, 청구외 ○○○ 등이 2003.경 ○○동 ○○○번지 및 ○○○번지, 주변의 이 사건 임야를 특정하여 지분이전등기를 하였고, 이후 공유물분할소송을 통하여 이 특정부분이 청구외 ○○○의 소유로 판결을 받은 바 있어 국토계획법 제58조 및 같은 법 시행령 제56조[별표1-2]에 따라 토지분할이 가능하다. 2) 또한, 청구외 ○○○ 등이 화훼 등 영농활동을 해왔고, 청구인들도 이를 목적으로 취득한 것이므로 택지식 및 바둑판식 형태의 토지분할이나 기획부동산에 해당하는 토지분할에 해당하지 아니하고, 2006. 3. 8. 이전에 토지소유권이 공유로 된 토지로서 공유지분에 따라 분할된 경우에 해당하므로, 초과분할 규제대상이 아닌데다 1년 내 3필지를 초과하여 분할된 사실 또한 없으므로 이 사건 임야를 분할하여도 녹지의 효율적 이용과 관리에 부적합하지 않다. 3) 청구외 ○○○ 등이 이 사건 임야를 취득한 이후 다른 공유자들에 의해 택지식 및 바둑판식 형태로 기획부동산에서 불법 지적화되어 분양되었는데, 이에 휘말리지 않으려 2004.경 법원에 지분소유권이전등기를 청구한 사실만 보아도 택지식 또는 바둑판식 형태의 토지분할이나 기획부동산에 해당하는 토지분할에 해당되지 아니함을 알 수 있다. 4) 피청구인은 청구인의 토지분할 신청에 대하여 청구인외의 다른 동의자들의 동의서가 미비하다며 보완을 요구하였으나, 공유물분할소송은 형성소송이고 그에 따른 판결은 형성판결임에 따라 각 분할부분은 다른 공유자들의 동의 없이 단독으로 사용·처분할 수 있으며, 그 판결의 확정 시에 분할된 부분은 단독소유자로 확정된다. 따라서 분할대상목적물이 부동산인 경우 현물분할 판결이 내려진 경우 그 판결확정시 각 공유자는 분할된 부분에 대하여 등기함이 없어도 단독소유권을 취득하게 된다. 즉, 이 판결이 「민법」 제187조에서 말하는 판결에 해당하는 것이다. 5) 이에 따라 공유자들이 분할등기를 경료함이 없이 그 지분을 양도하고 지분이전등기를 경료하는 방식으로 처분할 수 있고, 판결의 내용에 따라 분할등기를 경료한 이후 소유권이전등기를 경료하는 방식으로 처분할 수도 있는 것이며, 그 승계인은 전소유자의 권리를 다른 공유자들이나 제3자에게 주장할 수 있게 되므로 지분을 취득한 사람은 분할된 부분에 대한 단독소유권을 주장하여 분할등기를 신청할 수 있게 되는 것이다. 6) 따라서, 공유물분할소송 과정에서 판결서 지적분할도에 따른 분할, 특히 이 사건 신청지가 신청인 등에 분할되는 것에 대하여 수개월 동안 모든 공유자들을 찾아 동의를 받았고, 가분할 지적측량성과도를 각 거주지로 배송하여 재차 확인을 받아 더 이상 이의 없음을 확인하여 특정지역 분할판결을 이루어 낸 것이다. 위와 같이 3차례에 걸쳐 합의한바 있었기 때문에 공유자들의 추가동의를 필요로 하지 않는다고 할 것이고, 공유물 분할판결이후 취득한 공유자들은 기존 공유자들의 권리의무를 그대로 승계하기 때문에 변경된 공유자들에 대한 동의 또한 필요하지 않다. 7) 공유물분할소송과 별도로 진행된 통행권확인등 소송에서도 결정문 별지도면 표시부분에 대하여 통행권이 존재한다는 내용에 대하여 공유자들이 동의한 바 있어 ○○동 ○○○ 및 ○○○번지 주변의 이 사건 임야지분은 청구인들의 소유임에 대하여 다시 한 번 확인을 받은바 있었기 때문에 이 사건 지적분할에 있어 추가동의를 필요로 하지 않으며, 현재 진행 중인 보상금수령권한확인등 소송에서도 공유자들은 어느 누구도 아무런 이의를 제기하지 않고 있는 것을 보아도 공유물분할소송 판결취지에 따라 분할된 특정부분에 각자의 소유권이 존재함에 이의가 없음을 알 수 있고, 이 사건 임야 지적분할에 있어서도 이견이 없음을 알 수 있다. 8) 「측량 수로조사 및 지적에 관한 법률」에 따르면 공유물분할판결에 의한 지적분할 신청시 동시에 판결문상 모든 필지에 대하여 토지분할을 신청하도록 요구하고 있지 않으므로 청구인들은 단독으로 이 사건 임야의 특정지분에 대한 단독소유권을 주장하면서 분할 등기를 신청할 수 있다고 할 것이므로 피청구인이 다른 공유자들의 민원제기를 우려하여 이 사건 신청에 대하여 다른 공유자들의 동의서 제출을 요구하는 것은 의무 없는 행위를 하도록 강요하는 것에 불과하다. 9) 또한 이미 공유물분할판결을 통하여 다른 공유자들 역시 단독소유권을 주장할 부분이 특정되었으므로 이 사건 신청에 따라 지적분할이 이루어졌다고 하여 아무런 영향이 없으며, 다른 공유자들이 토지분할을 신청할 경우 관련요건에 따라 택지식 및 바둑판식 형태의 토지분할에 해당하거나 1년내 3필지를 초과하여 분할하는 경우에 해당하는 경우 불허가할 수 있을 것이므로 이 사건 임야의 토지공유자들을 같이 평가할 필요는 없다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 임야는 공유자가 100인이나, 청구인들은 그 중 2인으로 다른 공유자들의 동의를 구하지 않고 2필지(27,439㎡와 194,091㎡)로 토지분할의 행위허가를 신청하였고, 이에 피청구인은 토지소유자의 서명 또는 날인의 신청요건 미비로 보완요청하여 청구인이 1차 보완서류로 102인의 동의서를 제출하였으며, 확인결과 현 소유자 중 87명이 일치하나 13명의 동의가 부족하여 2차 보완요청을 하여 청구인이 청구인외에 다른 소유자의 동의는 받을 필요 없다는 의견서를 제출하였다. 2) 청구인들은 공유물분할 판결을 받아 다른 공유자의 동의 없이 단독으로도 행위허가 신청이 가능하다고 주장하나, 측량성과도의 내용은 234,051㎡ 117필지이며, 판결이후 2013. 12. 6. 도로편입으로 측량성과도의 면적과 경계 및 소유자의 공유지분 관계가 달라졌으며, 「측량·수로조사 및 지적에 관한 법률 시행규칙」 제83조제1항제2호의 법원의 확정판결에 따라 토지가 분할되는 경우가 2011. 10. 10. 삭제되어 판결로서 분할허가 규정을 잠탈하는 행위가 금지되었다. 3) 청구인들이 행위허가를 신청한 2필지는 공유물분할 판결의 117필지 중 특정 일부분만 발췌하여 청구인들 외의 공유자들과 합의되지 않은 가분할도를 작성하여 신청한 것으로 판결문의 내용과도 무관한 경우로 보아 공유자 전원의 동의를 받아야 할 것이며, 공유물분할 판결문은 토지분할에 관한 행위허가를 대체하는 것으로 볼 수 없다. 이에 다른 공유자들의 동의 없이 청구인들 임의로 임야분할하는 것은 공유자들의 재산권을 침해하는 것이며, 먼저 신청한 순서대로 토지분할 신청을 받아들이는 것은 형평성에도 어긋난다. 4) 따라서, 청구인들의 신청내용 및 가분할도는 공유물분할판결의 측량성과도와는 다른 사항이며, 행위허가 신청시 판결문으로 대체하여 단독으로 할 수 있는 경우가 아니므로 분할에 따른 행위허가 신청시 전체 공유자의 서명 또는 날인이 충족되어야 할 것이며, 피청구인은 청구인들에게 토지분할에 대한 행위허가의 여부를 따지기 전에 행정절차 상의 신청서 요건을 구비해달라고 요청했던 것으로 청구인들의 이 사건 청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 등 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 "도시·군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. <개정 2009.2.6., 2010.4.15., 2011.4.14., 2011.9.16., 2013.5.28., 2014.1.28.> 6. 대통령령으로 정하는 범위의 토지 분할 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제16조(토지의 분할) 법 제12조제1항제6호에서 "대통령령으로 정하는 범위"란 분할된 후 각 필지의 면적이 200제곱미터 이상(지목이 대인 토지를 주택 또는 근린생활시설을 건축하기 위하여 분할하는 경우에는 330제곱미터 이상)인 경우를 말한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 미만으로도 분할할 수 있다. 1. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조제1호 및 제2호에 따른 공익사업을 시행하기 위한 경우 2. 인접 토지와 합병하기 위한 경우 3. 「사도법」에 따른 사도(私道), 농로, 임도, 그 밖에 건축물 부지의 진입로를 설치하기 위한 경우 4. 별표 2 제3호가목에 따른 토지의 형질변경을 위한 경우. 다만, 분할 후 형질변경을 하지 아니하는 다른 필지의 면적이 60제곱미터 미만인 경우는 제외한다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시·군계획사업에 의한 행위는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14.> 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. <개정 2011.4.14, 2013.7.16> 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시ㆍ군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 ② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가 또는 변경허가를 하려면 그 개발행위가 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장을 주는지에 관하여 해당 지역에서 시행되는 도시ㆍ군계획사업의 시행자의 의견을 들어야 한다. <개정 2011.4.14, 2013.7.16> ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. <개정 2011.4.14> 1. 시가화 용도: 토지의 이용 및 건축물의 용도ㆍ건폐율ㆍ용적률ㆍ높이 등에 대한 용도지역의 제한에 따라 개발행위허가의 기준을 적용하는 주거지역ㆍ상업지역 및 공업지역 2. 유보 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역ㆍ생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 3. 보전 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전관리지역ㆍ농림지역ㆍ자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 ④~⑥ 생략 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제51조(개발행위허가의 대상) ① 법 제56조제1항에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다. <개정 2005.9.8., 2006.3.23., 2008.9.25., 2012.4.10.> 5. 토지분할 : 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지의 분할(「건축법」 제57조에 따른 건축물이 있는 대지는 제외한다) 가. 녹지지역·관리지역·농림지역 및 자연환경보전지역 안에서 관계법령에 따른 허가·인가 등을 받지 아니하고 행하는 토지의 분할 나. 「건축법」 제57조제1항에 따른 분할제한면적 미만으로의 토지의 분할 다. 관계 법령에 의한 허가·인가 등을 받지 아니하고 행하는 너비 5미터 이하로의 토지의 분할 제56조(개발행위허가의 기준) ① 법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. <개정 2009.8.5.> ② 법 제58조제3항제2호에서 "대통령령으로 정하는 지역"이란 자연녹지지역을 말한다. <신설 2012.4.10.> ③ 법 제58조제3항제3호에서 "대통령령으로 정하는 지역"이란 생산녹지지역 및 보전녹지지역을 말한다. <신설 2012.4.10.> ④ 국토교통부장관은 제1항의 개발행위허가기준에 대한 세부적인 검토기준을 정할 수 있다. <개정 2008.2.29., 2012.4.10., 2013.3.23.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159269433"></img> 【○○시 건축조례】 제23조(대지의 분할제한) 법 제57조제1항 및 영 제80조에 따라 건축물이 있는 대지는 다음 각 호의 어느 하나에서 정한 규모에 미달되게 분할할 수 없다. 13. 자연녹지지역 : 350제곱미터(자연취락지구인 경우에는 200제곱미터 이상) 【○○시 도시계획 조례】 제25조(토지분할허가기준) 시장은 영 제56조제1항 별표 1의2 제2호 라목(1)(라)에 따라 녹지지역 안에서 관계법령에 따른 허가·인가 등을 받지 아니하고 토지를 분할하는 경우 다음 각 호의 요건을 모두 갖추어야 한다. <개정 2010.11.15., 본조 제목변경 및 개정 2013.06.28., 개정 2014.09.22.> 1. 분할제한 면적은 「○○시 건축조례」제23조 규정을 준용할 것 <신설 2013.06.28.><일부개정 2014.09.22.> 2. 법 또는 다른 법령에 따른 허가·인가 등을 받지 않거나 기반시설이 갖추어지지 않아 토지의 개발이 불가능한 토지의 분할은 별표3에 적합할 것 <신설 2013.06.28.><일부개정 2014.09.22.> 〔별표3〕 토지분할 허가기준 (제25조 제2호 관련) 1. (목적) 이 기준은「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조(개발행위허가) 제1항 4호규정을 적용받는 녹지지역에 대하여 다른 법령에 인가·허가 등을 받지 않거나 기반시설이 갖추어지지 않아 토지의 개발이 불가능한 토지의 분할허가에 관한 세부사항을 정하여 효율적인 도시관리계획을 도모하고 도시개발의 무질서한 확산방지 및 난개발과 부동산 투기를 사전에 예방하여 부동산 안정화 및 공공복리 증진을 목적으로 한다 4. (토지분할허가 기준) 다음 각 호의 기준에 모두 적합한 경우에 한하여 허가하여야 한다. 가. 관계법령에 의하여 인○허가를 득하지 않고 분할 할 경우 택지식 및 바둑판식 형태의 토지분할이 아닐 것 나. 기획부동산에 해당하는 토지분할이 아닐 것 다. 하나의 필지에 대한 분할 가능 필지는 1년내 총 3필지 이하로서 용도지역의 효율적인 이용과 관리에 적합하여야 하며 분할된 필지를 다시 분할하고자 하는 경우에는 5년이 경과하여야 한다. 다만, 다음의 어느 하나에 해당되는 토지의 경우는 제외한다. 1) 상속토지를 상속자 사이에 상속에 따라 분할하는 경우 2) 2006년 3월 8일 전에 토지소유권이 공유로 된 토지를 공유지분에 따라 분할하는 경우 3) 다른 토지와의 합병을 위하여 분할하는 경우 4) 기존 묘지를 분할하는 경우 5. (공유물 분할판결) 토지분할허가 기준을 회피하고자 공유지분을 법원의 공유물 분할 판결을 받아 분할하는 경우에도 제4호를 적용한다. 다만 판결문에 개발행위허가 등 관계법령내용을 심사하여 판결한 공유물 분할 판결문은 예외로 한다. 【공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률】 제79조(분할 신청) ① 토지소유자는 토지를 분할하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 지적소관청에 분할을 신청하여야 한다. ② 토지소유자는 지적공부에 등록된 1필지의 일부가 형질변경 등으로 용도가 변경된 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 용도가 변경된 날부터 60일 이내에 지적소관청에 토지의 분할을 신청하여야 한다. 【공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행령】 제65조(분할 신청) ① 법 제79조제1항에 따라 분할을 신청할 수 있는 경우는 다음 각 호와 같다. <개정 2014.1.17.> 1. 소유권이전, 매매 등을 위하여 필요한 경우 2. 토지이용상 불합리한 지상 경계를 시정하기 위한 경우 3. 관계 법령에 따라 토지분할이 포함된 개발행위허가 등을 받은 경우 ② 토지소유자는 법 제79조에 따라 토지의 분할을 신청할 때에는 분할 사유를 적은 신청서에 국토교통부령으로 정하는 서류를 첨부하여 지적소관청에 제출하여야 한다. 이 경우 법 제79조제2항에 따라 1필지의 일부가 형질변경 등으로 용도가 변경되어 분할을 신청할 때에는 제67조제2항에 따른 지목변경 신청서를 함께 제출하여야 한다. <개정 2013.3.23.> 【공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행규칙】 제83조(분할 신청) ① 영 제65조제2항에서 "국토교통부령으로 정하는 서류"란 분할 허가 대상인 토지의 경우 그 허가서 사본을 말한다. <개정 2011.10.10., 2013.3.23> ② 제1항에 따른 서류를 해당 지적소관청이 관리하는 경우에는 지적소관청의 확인으로 그 서류의 제출을 갈음할 수 있다. <개정 2011.10.10> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 등기사항전부증명서, 토지거래계약허가신청서, 지적현황 측량성과도, 공유물분할소송(○○지방법원 ○○지원 2009가합10146) 판결문, 통행권확인등 화해권고결정(○○지방법원 ○○지원 2010가단13595), 가분할도, 임야도, 보상금수령금지가처분결정(○○중앙지방법원 2014카합690), 보상금수령권한확인등 소장(○○중앙지방법원 2015가합501284), 소유권이전등기 소장(○○지방법원 ○○지원 2004가합3679), 행위허가 신청(신고)서, 보완요청, 보완서류 제출, 보완기간 연장, 의견서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 이 사건 임야는 국토계획법상 도시지역 중 자연녹지지역이고, 개발제한구역법상 개발제한구역에 해당하며, 산지관리법상 일부 공익용산지와 준보전산지이다. 나) 청구인 ○○○은 2008. 9. 8. 개발제한구역 및 자연녹지지역인 이 사건 임야(당시 234,051㎡)의 지분 234501분의 19835를 임의경매로 취득한 자로, 청구인 ○○○을 포함한 이 사건 임야의 공유자 100명은 다른 공유자 3인을 상대로 공유물분할 소송을 제기하여 2010. 9. 8. ○○지방법원 ○○지원으로부터 이 사건 임야를 117개 필지로 분할하고 그 중 (가)산○○-○(7,660㎡), (가)산○○-○(2,530㎡), (가)산80-5(8,984㎡), (가)산80-87(661㎡) 등 19,835㎡를 청구인 ○○○의 소유로 한다는 판결(○○지방법원 ○○지원 2009가합10146)을 받았다. 다) 이 사건 임야 내에 위치한 ○○동 ○○○, ○○○번지의 이전 소유자인 ○○○은 청구인 ○○○ 등 103명을 상대로 통행권확인등 소송을 제기하여 2010. 7. 13. ○○지방법원 ○○지원으로부터 이 사건 임야 중 (가)산○○-○(2,530㎡)에 대한 통행권이 있음을 확인하고, 이에 대한 소유권이전등기절차를 이행하라는 화해권고결정(○○지방법원 ○○지원 2010가단13595)을 받았다. 라) ○○지방국토관리청은 이 사건 임야의 일부가 제2경인연결(○○~○○간) 고속도로 민간투자사업부지에 편입됨에 따라 2013. 12. 11. 이 사건 임야를 ○○동 산○○번지(221,530㎡), 같은 동 산○○-○번지(502㎡), 같은 동 산○○-○번지(12,019㎡)로 분할등기하고, 이중 ○○동 산○○-○번지에 대한 보상금을 공탁하였다. 마) 이 사건 임야의 공유자인 청구외 ○○○ 등 9명은 ○○중앙지방법원에 다른 공유자인 청구인 ○○○ 등 93명과 ○○지방국토관리청을 채무자로 하는 위 보상금수령금지가처분을 청구하여 2014. 6. 3. 채무자들의 처분행위와 보상금채권의 지급금지 결정(2014카합690)을 받았고, 이 중 ○○○ 등 8명은 2015. 1. 7. ○○중앙지방법원에 다른 공유자 95명과 ○○지방국토관리청을 피고로 하는 보상금수령권한확인등 청구의 소(2015가합501284)를 제기하여 계류 중에 있다. 바) 청구인 ○○○과 ○○○는 2014. 10. 6. 공동으로 이 사건 임야(2013. 12. 11. 분할, 221,530㎡) 중 청구외 ○○○의 지분 234501분의 2605.48((가)산○○-○○,○), 청구외 ○○○의 지분 234501분의 1196.74((가)산○○-○○,○), 청구외 ○○○의 지분 234501분의 1404.74((가)산○○-○○,○) 청구외 ○○○의 지분 234501분의 1405.74((가)산○○-○○,ㅇ), 청구외 ○○○의 지분 234501분의 1652.9((가)산○○-○○,ㅅ) 등 234501분의 8265.6과 이 사건 임야 내에 위치한 ○○동 ○○○번지(답 2,869㎡)·같은 동 ○○○번지(전 2,102㎡)를 청구외 ○○○로부터 매입하였다. 사) 청구인들은 2015. 1. 23. 이 사건 임야에서 각각 23,967.8㎡와 4,132.8㎡를 분할하는 행위허가를 지적(가)분할도를 첨부하여 신청하자 피청구인은 2015. 1. 23. 공유자의 서명 또는 날인이 미비함을 이유로 보완을 요청하였고, 이에 2015. 1. 30. 공유자 102명이 날인된 별지목록을 제출하여 보완기간이 10일 연장되었으나 나머지 공유자들의 동의를 받지 못하자 피청구인은 2015. 2. 24. 공유소유자의 서명 또는 도장날인이 미비함을 이유로 행위허가 반려처분을 하였다. 아) 한편, 청구외 ○○○, ○○○, ○○○, ○○○, ○○○은 2004. 6. 28. ○○지방법원 ○○지원에 ○○○외 97명을 피고로 명의신탁 해지를 원인으로 한 소유권이전소등기소송을 제소하였으나, 2007. 11. 23. 소 취하를 하였다. 2) 개발제한구역법 제12조제1항제6호 및 같은 법 시행령 제16조에 의하면, 개발제한구역에서는 토지의 분할을 할 수 없으나, 분할된 후 각 필지의 면적이 200제곱미터 이상인 경우 시장 등의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다고 규정되어 있고, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제56조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제51조제1항제5호에 의하면, 녹지지역 등 안에서 관계법령에 따른 허가·인가 등을 받지 아니하고 행하는 토지의 분할은 개발행위로 시장 등으로부터 허가를 받도록 규정되어 있으며, 같은 법 제58조 및 같은 법 시행령 제56조제1항[별표1의2]에 의하면, 시장 등은 개발행위허가의 신청내용이 도시·군계획조례가 정하는 면적이상으로의 분할, 투기성행 우려로 지정·고시된 지역이 아닐 것(다만 다른 토지와의 합병을 위하거나 2006. 3. 8. 전에 공유로 된 토지를 공유지분에 따라 분할하거나, 분할이 불가피한 경우는 예외로 함), 분할목적이 도시·군계획조례가 정한 기준에 적합한 경우 등의 요건을 모두 갖추도록 규정되어 있고, 「○○시 건축조례」 제23조제13호에 의하면 자연녹지지역에서의 건축물이 있는 대지는 350제곱미터에 미달되게 분할할 수 없고, 「○○시 도시계획조례」 제25조[별표3]에 의하면 분할제한면적은 「○○시 건축조례」 제23조를 준용하며, 허가등을 받지 않거나 기반시설이 갖추어지지 않아 토지의 개발이 불가능한 토지의 분할은 인·허가를 득하지 않고 택지식 및 바둑판형태의 토지분할이 아닐 것, 기획부동산에 해당하는 토지분할이 아닐 것, 1년 내 총 3필지 이하로 다시 분할하고자 하는 경우 5년이 경과할 것 등의 기준을 모두 갖추고 적합한 경우에 허가하여야 하며, 법원의 분할판결의 경우에도 개발행위허가 등을 심사하여 판결한 공유물분할판결문을 예외로 하고 이 기준을 적용하도록 규정되어 있다. 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제79조제1항 및 같은 법 시행령 제65조제1항에 의하면, 토지소유자는 소유권 이전·매매, 불합리한 지상경계 시정, 개발행위허가 등의 경우에는 분할을 신청하도록 규정되어 있다. 3) 청구인들은 이 사건 임야는 2006. 3. 8. 전에 공유로 된 토지로 1년 내 3필지를 초과하여 분할되지 않아 개발행위 허가기준에 저촉되지 않고, 공유물분할소송이 확정되었으므로 추가동의는 불필요하며, 위 판결 이후 지분을 취득한 공유자들은 기존 공유자들의 권리의무를 승계하므로 동의 또한 필요하지 않으며, 관련법령에서도 동시에 모든 필지에 대하여 토지분할을 신청하도록 요구하지 않음에도 공유자 전원의 동의를 요구하는 것은 위법하다고 주장한다. 가) 국토계획법 제56조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제51조제5호가목에 의하면, 녹지지역·관리지역·농림지역 및 자연환경보전지역 안에서 관계 법령에 따른 허가·인가 등을 받지 아니하고 행하는 토지의 분할은 개발행위로서 특별시장·광역시장·시장 또는 군수의 허가를 받도록 규정하고 있는데, 국토계획법이 토지분할을 개발행위로서 규제하는 취지는 국토가 무분별하게 개발되는 것을 방지하고, 토지이용을 합리적·효율적으로 관리하여 공공복리를 증진하려는 목적을 달성하고자 하는데 있으므로, 개발행위허가권자는 분할허가 신청의 대상인 당해 토지의 합리적 이용 및 공공복리의 증진에 지장이 될 우려가 있는지 등을 고려하여 재량으로 그 허가 여부를 결정할 수 있으며, 또한, 토지분할과 관련하여 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제79조, 같은 법 시행령 제65조제2항 및 같은 법 시행규칙 제83조제1항에 의하면, 토지소유자가 토지를 분할하려면 지적소관청에 분할사유를 적은 신청서를 제출하여야 하고, 분할허가 대상인 토지의 경우에는 허가서 사본을 첨부하도록 규정하고 있는바, 이는 공간정보에 관한 법령에서 토지분할 신청 시에 위와 같은 첨부서류를 제출하도록 한 것은, 개발행위허가 등의 공법상 규제요건과 확정판결 등의 사법상 권리변동요건의 충족 여부를 각 제출서류에 의해 심사함으로써 국토의 효율적 관리와 국민의 소유권 보호라는 입법 목적을 조화롭게 추구하려는 것이므로, 국토계획법상 개발행위허가 대상인 토지에 대하여 분할을 신청하려면 반드시 그 허가서 사본을 제출하여야 하고, 공유물분할의 확정판결이 있다고 하여 달리 볼 것은 아니다(대법원 2013.7.12. 선고 2012두28582 판결). 위와 같은 국토계획법상 토지분할 허가제도의 취지·목적, 개발행위허가권자의 재량권의 범위, 지적에 관한 법률 규정의 취지 등에 비추어 볼 때, 개발행위허가권자는 신청인이 토지분할 허가신청을 하면서 공유물분할의 확정판결을 제출하더라도 국토계획법에서 정한 개발행위 허가기준 등을 고려하여 거부처분을 할 수 있는 것이다. 나) 이 사건에서, 피청구인은 개발제한구역이고, 국토계획법상 자연녹지지역에 속한 이 사건 임야에 대한 청구인들의 국토계획법상 개발행위(토지분할)허가신청에 대하여, 피청구인은 이 사건 토지에 관한 공유물분할 판결을 받아 그 판결이 확정된 사정을 고려하지 아니하였을 뿐만 아니라, 국토계획법상 개발행위허가 요건에 적합한지 여부에 대한 판단을 하지 않은 채 이 사건 처분을 하였는바 이는 다음과 같은 이유로 위법하다. (1) 공유분할의 소송은 분할을 청구하는 공유자가 원고가 되어 다른 공유자 전부를 공동피고로 하여야 하는 고유필요적 공동소송이라고 할 것이고 공동소송인과 상대방 사이에 판결의 합일확정을 필요로 하는 것이며, 소송의 성질은 형성의 소로서 판결이 확정되면 공동소송인 사이의 권리관계는 판결이 내용대로 변동되어 확정되는 것이다. 이 사건 개발행위신청(토지분할)의 경우 그 대상이 된 이 사건 임야는 ○○○ 등 100명이 2009. 7. 29. 공유자인 ○○○, ○○○, ○○○을 상대로 한 공유물분할청구소송을 ○○지방법원 ○○지원에 제기하여 2010. 9. 8. 분할하라는 판결이 2010. 11. 11. 확정되었다. 따라서 이 사건 임야의 경우는 국토계획법상 개발행위허가를 받아 분할등기를 하면 되는 것이고, 분할에 있어서 공유자 사이의 동의가 다시 필요한 것은 아니다. 피청구인은 측량성과도의 내용은 234,051㎡ 117필지이며, 판결이후 2013. 12. 6. 도로편입으로 측량성과도의 면적과 경계 및 소유자의 공유지분 관계가 달라졌다고 주장하나 위 공유물분할에 대한 확정판결로 소유관계는 현물분할로 확정되어 집단지분할성과도에 따라 공유자들은 각각 소유관계가 확정되었으며, 따라서 개발행위허가(토지분할)신청 시 동의를 필요로 하지 않는다. 따라서 청구인들이 공유물분할 판결의 117필지 중 특정 일부분만 발췌하여 청구인들 외의 공유자들과 합의되지 않은 가분할도를 작성하여 신청한 것으로 판결문의 내용과도 무관하다는 피청구인의 주장은 공유물분할의 법리를 오해한 것으로 위법이 있다. (2) 따라서 이 사건 개발행위허가 신청에 대한 허가여부는 위 개발제한구역법 제12조제1항제6호, 같은 법 시행령 제16조, 국토계획법 제56조제1항제4호, 같은법 시행령 제51조제5호, 제56조제1항[별표1의2] 2.라목(라)에서 정하고 있는 기준에 따라 결정되어야 하는 것이고, 여기에서 이 법 또는 다른 법령에 따른 인가ㆍ허가 등을 받지 않은 토지의 분할에 관한 사항은 해당 시 또는 군의 도시ㆍ군계획조례로 정한 기준에 따르도록 하고 있으므로 이 사건 개발행위허가의 경우는 「○○시 도시계획조례」제25조제1호[별표3]에서 정하고 있는 토지분할 허가기준에 따라 판단하여 허가여부를 결정하여야 하는바, 특히 이 사건의 경우는 공유물분할판결을 받아 분할을 하는 경우에 해당하므로 「○○시 도시계획조례」 제25조제2호[별표3]제4호 및 제5호 기준을 적용하여 분할여부를 판단하여야 함에도 이러한 기준에 따른 판단을 하지 않고 단지 공유자들 전원의 동의가 없다는 이유로 한 이 사건 처분은 국토계획법상 토지분할에 관한 개발행위의 법리를 오인하여 한 위법한 처분인 것이다. (3) 이 사건 임야의 경우 위 인정사실에서 알 수 있는 바와 같이 청구인들은 2014. 10. 6. 공동으로 이 사건 임야(2013. 12. 11. 분할, 221,530㎡) 중 청구외 ○○○의 지분 234501분의 2605.48((가)산○○-○○,○), 청구외 ○○○의 지분 234501분의 1196.74((가)산○○-○○,○), 청구외 ○○○의 지분 234501분의 1404.74((가)산○○-○○,○) 청구외 ○○○의 지분 234501분의 1405.74((가)산○○-○○,○ㅇ), 청구외 ○○○의 지분 234501분의 1652.9((가)산○○-○○,○) 등 234501분의 8265.6을 매입하였고, 이 사건 임야 내에 위치한 ○○동 ○○○번지(답 2,869㎡), 같은 동 ○○○번지(전 2,102㎡)를 청구외 ○○○로부터 매입하였고, 청구인들은 2015. 1. 23. 이 사건 임야에서 각각 23,967.8㎡와 4,132.8㎡를 분할하는 행위허가를 지적(가)분할도를 첨부하여 신청하였는바, 이에 대하여 살펴보면, ①부동산종합증명서에 의하면 이 사건 임야는 2006. 3. 8. 이전부터 공유관계에 있었다는 점, ②「○○시 도시계획조례」 제25조제2호[별표3]제4호다목의 하나의 필지에 대한 분할 가능 필지는 1년 내 총 3필지 이하로서 용도지역의 효율적인 이용과 관리에 적합하여야 하며 분할된 필지를 다시 분할하고자 하는 경우에는 5년이 경과하여야 한다는 기준이 적용되지 않는다는 점 ③이 사건 신청지는 청구외 ○○○ 등이 2003.경 토지거래허가를 받아 ○○동 ○○○번지(답)와 650번지(전)의 주변으로 특정하여 지분등기를 마치고 공유물분할소송에서 소유권이 확정된 점, ④청구외 ○○○ 등은 이 신청지에 대하여 영농활동을 목적으로 취득하여 청구인들에게 이전할 때까지 영농을 해왔고, 청구인들도 영농목적으로 이 사건 신청지를 취득하였다는 점 등을 종합하면, 「○○시 도시계획조례」 제25조제2호[별표3]에서 정하고 택지식 및 바둑판식 형태의 토지분할이라 볼 수 없고, 기획부동산에 해당하는 토지분할이라 볼 수 없다는 점 에서 피청구인의 이 사건 처분은 위법하여 취소되어야 한다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유가 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.