개발행위허가신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인들은 2015. 4. 11. 서울 ○○구 ○○동 산 123-○2○번지 외 1필지 (○○동 516-○1)(이하 ‘이 사건 토지’라 한다.)에 도시형 생활주택(4동)을 건축할 목적으로 지목을 임야에서 대지로 변경하는 내용의 개발행위(토지형질변경) 허가신청을 하였으나, 피청구인은 ①이 사건 토지는 높은 지형에 위치해 있어, 인접 주택지와의 단차가 너무 크고, 주변 여건상 주민들에게 위화감을 줄 수 있으며, ②자연경관지구의 과도한 절·성토는 주변경관과의 부조화 및 인근 주택지와의 안정성 등에 문제가 있고, ③차량 진출입시 도로폭이 좁아 교행이 어려워 안전사고 우려 및 대지로의 변경에 따른 공공기여가 부족하다는 도시계획위원회의 심의결과에 따라 2015. 9. 16. 개발행위(토지형질변경)허가신청 반려처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 이 사건 토지는 임야로 되어 있지만 도로를 축으로 분절되어 주택지와 연결되어 있고, 기존에 일부에 집터 및 구조물(수영장)이 있는 단독주택 부지로 되어 있으며, 주변 토지 이용실태를 보면, 단독주택·연립주택(○○빌라 3개동) 등이 산재해 있는 바, 청구인들에게만 개발행위 허가신청을 반려하는 것은 행정의 형평성과 연속성에 위배된다. 나. 부지 조성계획을 보면, 3m 정도 절토를 하여 기존 인근 주택지와의 높이를 완화하고 건물과 석축까지의 이격거리가 6m 이상 안전성을 확보했으며, 토목공사 시 토류벽 구조물을 설치하여 공사 시 발생할 수 있는 안전사고에 대비하였다. 다. 현재 산 123-○2○토지가 도시계획선에 저촉되어 기부채납하여 8m 도로로 확보해 교행에 지장이 없도록 조성했으며 교행안전을 확보하기 위해 교통안전시설을 설치하여 안전사고에 대비하였다. 따라서, 이 사건 처분은 재량권을 일탈하거나 남용한 것으로 위법하여 취소되어야 할 것이다. 3. 피청구인 주장 가. 청구인들의 개발행위(토지형질변경)허가 신청지인 이 사건 토지는 기존에 일부 주택지 및 구조물(수영장)이 있는 단독주택 부지라는 청구인들의 주장과 관련하여, 이 사건 토지 중 ○○동 산123-○3○은 ‘임야’이며, ○○동 516-○1는 도로와 직접 연결 되지도 않고, 과거로부터 현재까지 건축물도 없는 사실상 인접 임야와 같은 형태의 토지이다. 나. 토지형질변경 허가여부는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제58조 및 같은 법 시행령 제56조, 서울특별시 도시계획조례 제24조(개발행위허가의 기준 등)에 따라 주변 지역과의 관계 등을 종합적으로 고려하여, 같은 법 제59조(개발행위에 대한 도시계획위원회 심의)에 따라 전문가로 구성된 도시계획위원회에서 심의를 통해 결정하는 것이다. 다. 피청구인이 임야에서 대지로의 변경에 따른 ‘공공기여’가 부족하다고 한 것은 청구인들의 주장과 같이「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」에 의한 ‘지목변경’과는 관련이 없고, 이 사건 토지 주변으로 마을버스가 통행하는 현황도로가 약 3.7m 정도로 협소하여 ○○산 국립공원 등산객 및 주민통행 시 교통사고의 위험이 있어 「서울특별시 도시계획조례」제21조(개발행위허가의 절차 등)에 따라 공공시설 확보 여부 등에 관한 사항을 도시계획위원회에서 논의하여 기반시설 여건을 고려하지 않은 난개발은 바람직하지 않다는 것을 판단한 것이다. 따라서, 도시계획위원회의 심의에서 부결 결정에 따라 개발행위허가신청에 대한 불허가처분을 한 것은 적법, 타당하다. 4. 관계법령 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조, 제58조, 제59조 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56조, 제57조 서울특별시 도시계획 조례 제21조, 제68조 5. 인정사실 청구인들과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가. 청구인들은 2015. 4. 6. 이 사건 토지에 대하여 개발행위(토지형질변경)허가 신청서를 제출하였고, 위 신청서는 도시형 생활주택(4동)을 건축하기 위한 지목변경(임야→대지)을 수반하는 절성토(절토 2,998㎡, 성토 29㎡)를 주 내용으로 하고 있다. 나. 피청구인 도시계획위원회는 2015. 9. 10. 청구인들의 개발행위허가 신청 안건에 대하여 심의하여, ‘신청지는 주민들이 이용하는 ○○산 자락 산책로 인근에 위치한 임야로, 도시형생활주택의 건축을 목적으로 형질변경하는 것은 인접 주택지와의 단차가 너무 크고, 높은 지형에 위치해 있어 주변 여건 상 주민들에게 위화감을 줄 수 있으며, 자연경관지구의 과도한 절·성토는 주변 경관과의 부조화 및 인근 주택지와의 안정성에 문제 등이 있고, 차량 진출입시 도로폭이 좁아 교행이 어려워 안전사고의 우려가 있고 임야에서 대지로 변경에 따른 공공기여가 부족하여 형질변경이 부적합하다’는 이유로 부결하였고, 피청구인은 2015. 9. 16. 청구인들에게 이 사건 처분을 하였다. 다. 이에 대해 청구인들은 2015. 10. 22. 피청구인에게 ‘이 사건 처분’에 대한 반려처분에 대한 이의신청서를 제출하였고, 피청구인은 2015. 10. 27. ‘도시계획위원회의 심의결과 부결된 사항에 대한 이의신청은 받아들일 수 없음’을 회신하였다. 6. 이 사건 처분의 위법 부당 여부 가. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조 제1항에 의하면 토지형질변경을 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가를 받아야한다고 되어 있다. 개발행위허가의 기준과 관련하여, 같은 법 제58조 제1항 제4호는 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것을 정하고 있고, 보다 구체적으로 같은 법 시행령 제56조 제1항 및 별표1의2는 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고 주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니할 것등을 검토사항으로 정하고 있다. 또한, 같은 법 제59조 제1항 및 같은 법 시행령 제57조 제4항,「서울특별시 도시계획 조례」 제21조 제2항에 의하면 이 사건과 같은 토지형질변경 행위허가에 대하여는 시도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다고 되어 있고, 같은 조례 제68조 제1항에 의하면 시장의 권한에 속하는 사무 중 토지의 형질변경 사무는 구청장에게 위임한다고 되어 있다. 나. 이 사건 처분에 관하여 본다. 토지형질변경 허가여부는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제58조 및 같은 법 시행령제56조, 서울특별시 도시계획조례 제24조(개발행위허가의 기준 등)에 따라 주변 지역과의 관계 등을 종합적으로 고려하여, 같은 법 제59조(개발행위에 대한 도시계획위원회 심의)에 따라 전문가로 구성된 도시계획위원회에서 심의를 통해 결정하는 것이며, 기본적으로 당해 토지의 합리적 이용이나 공익 또는 이해관계인의 문제를 고려하는 재량행위에 속한다고 할 것이다(2012. 12. 13. 선고 2011두29205 판결). 청구인들의 이 사건 신청은 이 사건 토지 위에 도시형 생활주택(4동)을 건축하기 위한 지목변경(임야→대지)을 수반하는 절·성토를 주 내용으로 하고 있으며, 피청구인 도시계획위원회는 2015. 9. 10. 청구인들의 개발행위허가 신청 안건에 대하여 심의하여, ‘신청지는 주민들이 이용하는 ○○산 자락 산책로 인근에 위치한 임야로, 도시형 생활주택의 건축을 목적으로 형질변경하는 것은 인접 주택지와의 단차가 너무 크고, 높은 지형에 위치해 있어 주변 여건 상 주민들에게 위화감을 줄 수 있으며, 자연경관지구의 과도한 절·성토는 주변 경관과의 부조화 및 인근 주택지와의 안정성에 문제 등이 있고, 차량 진출입시 도로폭이 좁아 교행이 어려워 안전사고의 우려가 있고 임야에서 대지로 변경에 따른 공공기여가 부족하여 형질변경이 부적합하다는 이유로’ 부결하였다. 이 사건 토지는 지목이 임야이고 주변에서 제일 높은 지대로 ○○산의 일부를 조망할 수 있는 곳이며, 그 인근에는 ○○○수녀원, ○○빌라와 저층 주거지역이 입지해 있고, 그 주변도로는 ○○산자락 등산로나 주민들의 산책로로 이용되고 있다. 그런데 만약 이 사건 토지에 3층의 도시형 생활주택 4개동이 건축될 경우에는 인접 주택지와의 단차가 너무 커서 위화감이 조성될 가능성이 있는 등 주변환경이나 경관과 조화를 이루지 못하게 되고, 그렇다고 하여 이러한 부조화의 문제점을 해소할 수 있을 만큼 공사를 통해 그 단차를 줄이는 것도 또한 과도한 절토 및 성토를 초래하게 되어 그 역시 주변 환경이나 경관과 조화를 이루지 못하는 결과가 된다고 할 것이다. 뿐만 아니라, 그 건축계획대로 건축된다면 그 주변 도로의 폭이 좁아 차량의 진출입으로 인해 그 도로를 등산로, 산책로로 사용하고 있는 등산객이나 주민들의 생명·신체에 대한 안전사고의 위험성이 크게 증대할 것으로 보이고, 또 차량의 교행이 어려워 교통사고나 교통체증의 우려도 다분히 예견된다고 할 것이다. 또한, 기록과 현장 조사 결과에 의하면, 이 사건 토지 위에 수목들은 남아 있지 않으나 불과 몇 년 전만 하여도 울창한 수목으로 임야를 이루고 있었던 점, 이 사건 토지에서 대지는 그 면적이 상대적으로 적고 대부분 임야로서 자연경관지구이고, 이 사건 토지와 그 주위의 주택단지들과 단차가 너무 커서 만일 도시형 생활주택이 들어서는 경우 주위의 사생활 보호 문제등이 적지 않게 발생할 우려가 있는 점, 청구인들 주장으로는 과거에 이 사건 토지 위에 주택이 있었다는 여러 흔적이 있다는 것이나, 그 주변환경을 고려해 볼 때, 그 주택도 당시에 무허가주택으로 들어섰을 가능성이 높다고 보이는 점 등에 비추어 볼 때에, 도시계획위원회의 부결 결정에 따라 청구인의 형질변경허가신청을 거부한 이 사건 처분이 현저히 재량권을 일탈남용한 것이라고 보기 어렵다. 한편, 피청구인이 임야에서 대지로의 변경에 따른 ‘공공기여’가 부족하다고 한 것은, 청구인의 주장과 같이 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」에 의한 ‘지목변경’과는 관련이 없고, 이 사건 토지 주변으로 마을버스가 통행하는 현황도로가 협소하여 ○○산 국립공원 등산객 및 주민통행 시 교통사고의 위험이 있어 「서울특별시 도시계획조례」제21조(개발행위허가의 절차 등)에 따라 공공시설 확보 여부 등에 관한 사항을 도시계획위원회에서 논의하여 기반시설 여건을 고려하지 않은 난개발은 바람직하지 않다는 것을 판단한 것이라 할 것이므로, 도시계획위원회 및 피청구인이 이러한 점을 불허가 사유의 하나로 들었다고 하여 달리 볼 것은 아니다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.