개발행위허가신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인은 ○○○구 ○○동 ○○○-○○외 3필지 760.72㎡(제3종 일반주거지역) 지상에 지상5층 규모의 공동주택 신축을 위하여 2016. 4. 15. 피청구인에게 개발행위허가 신청을 하였으나, 피청구인은 2016. 4. 27.자로 청구인에게 ①신청지 필지 중 ○○동 □□□-□□호 토지의 경사도가 22.1도로서 개발행위(토지의 형질변경)허가 기준에 적합하지 않음, ②신청지에 진입하는 일부구간(○○동 ○○○-○○호 및 ○○○-○○호 앞)의 도로폭이 3.3m, 3.8m로 협소하여 차량 교행이 어렵고 차량진출입 등 교통소통의 지장 및 문제가 발생할 수 있음을 이유로 개발행위허가신청반려처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다.)을 하였다. 나. 이후 청구인은 ①□□□-□□ 토지의 경사도는 19.1도로 허가기준인 21도에 미치지 않고, ②실제 차량진출입 등 교통소통에 지장이 없고 이 사건 공동주택은 1층은 주차장, 2~5층은 각층마다 1가구씩 전부 4가구 기준으로 신축할 계획이므로 피청구인의 반려처분은 취소되어야 한다면서 이 건 행정심판을 청구하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 이 사건 공동주택 신축을 위하여 ○○동 ○○○-○○등 7필지를 매수하여 소유권 이전등기를 마쳤고 합필과 지번변경을 하였는데, 위 토지들은 청구인이 매수하기 전에는 그대로 방치되어 있어 주변 주민들의 생활환경에 부정적인 영향을 미치고 있었으며 공동주택을 신축하는 것이 주민들의 주거환경 개선에도 기여할 것으로 판단하고 피청구인(도시관리과)에게 사전검토 도서를 제출하여 검토를 받았고, 4. 15. 허가신청서류 접수 후, 도시관리과의 요구에 따라 푸른도시과, 건축과 등 관련부서와 협의가 진행되고 있었는데 갑자기 도시관리과에서 이 사건 불허가 처분을 하였다. 나. 피청구인의 불허가 사유 2가지는 모두 사실을 오인한 위법한 처분사유인데 ①경사도기준과 관련하여, 서울특별시 도시계획조례 시행규칙 제11조 별표4의 방법에 따르면, □□□-□□ 토지의 지형은 가늘고 긴 장방형의 토지로 남서향 경사지이고 남서향 최저점 부근 완경사이고 이어서 북동향 최고점 방향으로 급경사, 완경사, 급경사 다시 완경사로 이어지는 굴곡이 있어 □□□-□□ 토지는 일반적인 경우가 아니라 지형이 구간에 따라 변화되는 경우에 해당하여 별표4, 2. (2)의 방법에 의하여 경사도 산정시에 토지의 경사도는 19.1도 정도에 불과하다. 관련전문가인 측량 특급기술자의 진술에 의하면, ‘이 사건 토지는 긴 장방형의 토지로 전체 등고선의 흐름이 북동에서 남서로 경사진 북남서향 경사지이며, 남서향 최저점에서 약 5m까지 완경사지이고 북동향 최고점 방향으로 급경사, 완경사, 급경사 다시 완경사로 이어지는 굴곡이 있는 지형이다. 피청구인 경사도 성과자료상 1노선, 2노선 경사도 측정 단면은 남동방향에서는 등고선과 직각되게 단면 설정이 되었으나 최고점 방향으로 10m 지점부터는 단면이 등고선과 직각되게 설정되지 않았다. 청구인이 제출한 경사도 산출서 상 line 4, line 5 경사도측정 단면은 등고선과 직각되게 단면을 설정하라는 서울특별시 도시계획조례 시행규칙 제11조[별표4] 경사도 조사방법 관련 규정에 부합되도록 이 사건 토지의 등고선 흐름 또는 지형 굴곡에 따라 단면설정을 하였고, 청구인의 경사도 조사결과가 피청구인의 경사도 성과자료에 비하여 이 사건 토지의 경사도를 대표할 수 있도록 측정한 것으로 사료된다’는 의견이 있다. ②개발행위로 인한 교통소통과 관련하여, 진입도로 주변 주민들의 주차현황 및 실제 교통량을 청구인이 방문 조사한 결과 모두 9대 정도의 주차장이 있으며 차량통행은 하루 종일 매우 한가로운 상태이고, 이 사건 공동주택의 전용면적이 997.49㎡인 관계로 법정주차대수는 15대이나 실제 신축세대수는 4세대에 불과하여 이를 기준으로 할 때 교통소통에 있어 문제가 발생할 수 있는 소지가 없다. 따라서 피청구인의 이 사건 반려처분은 위법·부당하다 할 것이므로 취소되어야 한다. 다. 청구인은 신청 접수시에 도시계획위원회가 5월 개최 예정이라는 말을 전해 들었는데 접수 후 불과 2주일 만에 이 사건 불허가 처분을 받았고, 주변 주민들의 말을 통해 ○○○구청장이 이 사건 공동주택부지 인근에 위치한 ○○아파트 2채를 갖고 있고 그중 1채인 ○동 ○○○호에 거주하고 있다는 사실을 확인하였는데, ○○아파트 제○동 중 1, 2호 라인은 이 사건 토지와 가까이 접하고 있는 세대들이고 거실 창호 등 조망이 이 사건 토지방향으로 되어있어 이 사건 토지상에 공동주택을 신축하게 되면 구청장이 거주하는 ○동 ○○○호의 조망에 부정적인 영향을 줄 수 있다는 판단을 할 수도 있겠다는 생각을 하게 되었고 피청구인 담당자가 이 사건 불허가처분을 한 실질적인 배경내지 원인일 것이라는 강한 의구심을 가지고 있다. 3. 피청구인 주장 가. 개발행위 허가 여부를 판단함에 있어서 행정청은 법령이 규정한 허가의 기준 등에 의하여야 하며, 이러한 기준을 충족하는지 여부에 대하여 관련 부서의 협의를 거치고 현장을 확인 검측하여 정량적인 허가기준에 충족되었다고 판단될 때, 개발행위(토지 형질변경)로 인해 초래되는 녹지 및 경관의 훼손과 주변 유사토지에 미치는 파급효과, 원형유지의 필요성, 교통소통의 문제 등 종합적 검토를 위하여 구 도시계획위원회 심의를 거쳐 해당 신청지역의 개발행위 허가 여부를 결정하게 되며, 토지형질 변경허가는 전형적인 행정처분으로서 대법원은 일관되게 재량행위로 판단하고 있고 국토계획법 제57조 제4항도 이 허가가 재량행위라는 전제하에 규정된 것이다. 나. ①경사도 허가기준과 관련하여 피청구인 도시관리과 소속, 측량 및 지형공간 정보기사인 개발행위 담당공무원이 조례 시행규칙 제11조의 ‘지형이 구간에 따라 변화되는 경우’를 적용하여 측량한 가중평균의 경사도 측량값은 21.1도와 23.1도로 확인되었고, 이를 검증하기 위하여 제3의 측량업체 소속의 측량 및 지형공간 정보기사의 측정결과도 21.1도, 22.1도로 확인되었다. ②교통소통과 관련하여, 이 사건 토지에 진입하는 도로의 폭이 3.3m, 3.8m로 협소하여 서울시 도시계획조례 제24조 별표1의 분야별 검토사항의 마.항, (1)의 기준에 적합하지 않으며, 간선 도로에서 신청지까지 이르는 진입도로는 2개 노선으로 볼 수 있는데, 그 노선 중 ○○동 ○○○-○○호를 경유하는 진입도로의 폭은 6m, 길이는 약180m이고 그 구간중 길이 약 15m구간의 도로폭이 3.8m로 협소하고, 다른 노선인 ○○동 ○○○-○○호를 경유하는 진입도로의 폭은 6m, 길이는 280m이고 그 구간 중 길이 약50m구간의 도로폭이 3.3m로 매우 협소하여 개발행위 허가시 교통의 소통에 문제가 발생하는 등 진입도로 폭이 3.3m, 3.8m인 현황 여건은 관련 법령에서 정한 교통소통의 도로기준에 적합하지 않은 것으로서 피청구인의 이 사건 처분은 적법하다. 다. 피청구인 구청장이 거주하는 곳이 이 사건 토지 주변인 것은 사실이나, 그 사실과 이 사건 불허가 처분과는 아무런 관계가 없는 것으로서 이 사건 불허가 처분을 한 배경 내지 원인일 것이라는 청구인의 주장은 터무니없고 부당한 주장에 불과하다. 4. 관계법령 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조, 제57조, 제58조, 제59조, 제114조 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제51조, 제54조, 제56조, 제114조 서울특별시 도시계획조례 제21조, 제24조, 제68조 서울특별시 도시계획조례 시행규칙 제8조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가. 청구인은 ○○○구 ○○동 ○○○-○○외 3필지 760.72㎡(제3종 일반주거지역) 지상에 지상5층 규모의 공동주택 신축(1층 주차장, 2층~4층 각 82.72평 연립주택1채, 5층 75.55평1채)을 위하여 2016. 4. 15. 피청구인에게 개발행위허가 신청을 하였다. 나. 청구인은 위 공동주택 신축을 위하여 2015년 ○○○구 ○○동 ○○○-○○(대, 165㎡), □□□-□□(대, 102㎡), ○ ○○-○○(대, 106㎡), ○ ○○-○○(대, 79㎡), 산5-20(임,89㎡), 산○-○○(임, 99㎡), 산 ○-○○(임, 99㎡) 등 7필지를 매수하여 2015. 12. 21.까지 그 소유권이전등기를 마친 후, 각 ○○○-○○, ○○○-○○, ○○○-○○, □□□-□□로 합필하여 그 지번을 변경하였다. 다. 청구인 주장에 의하면, 청구인은 이 사건 개발행위 허가를 얻기 위하여 2016년에 다음과 같이 피청구인 부서와 접촉을 하였다. - 03. 28. 청구인, 사전검토 도서를 피청구인(도시관리과)에 제출 - 04. 01. 피청구인, 경사도 및 입목본수도 측정위해 현장 필지 구분 요청 - 04. 04. 청구인, 현장에 필지구분 표시후 피청구인에 표시 완료 통보 - 04. 08. 피청구인, 위해방지시설 및 내역서, 입목본수도 및 경사도 산출근거 제출 요구, 사전검토 도서 반환 - 04. 12. 피청구인, 분야별 관련자 자격증 제출 요구 - 04. 15. 개발행위(토지형질변경)허가 신청서류 접수 - 04. 19. 피청구인, 청구인에게 푸른 도시과, 건축과 서류·도면 전달 요구 - 04. 20. 청구인, 푸른도시과, 건축과 서류·도면 전달 - 04. 25. 푸른도시과, 산지전용허가 신청서 요구 - 04. 27. 청구인, 푸른도시과에 산지전용허가 신청서 제출 건축과, 신청지 내 현황도로 이해관계인 동의서 요구 청구인, 건축과에 5. 2.까지 현황보고서 제출하겠다는 의견 제안 피청구인 개발행위(토지형질변경) 불허가 결정, 발송 라. 피청구인은 2016. 4. 27.자로 청구인에 대하여 이 사건 반려처분을 하였는데, 불허가 사유 및 관련근거는 다음과 같다. 가. 불허가 사유 및 관련 근거 ①신청지 필지 중 ○○동 □□□-□□호 토지의 경사도가 22.1도로 검측 확인되어 개발행위(토지의 형질변경) 허가 기준에 적합하지 않음 - 관련근거 : 국토계획법시행령 제56조 별표1의2 분야별 검토사항 가항의 (3)호, 서울특별시 도시계획 조례 제24조 별표 1의 분야별 검토사항의 가항 공통분야에서 정한 경사도 기준(21도 미만) ②신청지에 진입하는 일부구간(○○동 ○○○-○○호 및 ○○동 ○○○-○○호앞)의 도로폭이 3.3m, 3.8m로 협소하여 차량교행이 어렵고 차량진출입 등 교통소통의 지장 및 문제가 발생할 수 있음 - 관련근거 : 국토계획법시행령 제56조 별표1의2 분야별 검토사항 마항의 (1)호, 개발행위허가운영 지침(국토교통부)3-2-5의(1)호, 서울특별시 도시계획조례 제24조 별표 1의 분야별 검토사항의 마항 (1)호에서 정한 규정에 의거 신청지 주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니하여야 함 마. 이 사건 공동주택 신축부지의 북서쪽 50미터 정도의 거리에 ○○동 ○○아파트 ○동 건물이 위치하고 있고, 청구인이 제출한 등기부등본기재사항에 의하면, ○○동 ○○아파트 제○동 제○○○호는 2005년 8월 29일부터, 같은 동 제○○○호는 2004년 7월 20일부터 현재까지 피청구인 구청장 명의로 소유권 등기명의인 표시가 되어있다. 바. 이 사건 반려처분에 대하여, 청구인외 128인 명의로 ‘이 사건 공동주택 신축부지는 그 주변은 아파트, 주택 및 다가구 등이 들어섰으나 10년이 넘도록 풀만 무성한 나대지로 방치되어 동네의 흉물이 되었고 ○○○-○○필지에는 방치된 폐가까지 있어 조속히 개발되어 동네가 살기 좋은 곳으로 발전되기를 바란다’는 내용으로 2016. 7. 25. 피청구인에게 탄원서가 제출되었다. 사. 일반건축물대장에 의하면, 이 사건 신축부지 일부인 ○○○구 ○○동 ○○○-○○번지에는 1971. 11. 30. 사용승인된 연면적 65.29㎡의 1층 주택이 있다. 6. 이 사건 처분의 위법 부당 여부 가. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조 제1항에 의하면 개발행위를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다고 되어 있고, 같은 법 시행령 제51조 제1항 제3호는 법 제56조 제1항에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 행위로 “토지의 형질변경”을 정하고 있으며, 같은 법 제58조 제3항에는 개발행위허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 용도의 구분에 따라 대통령령으로 정한다고 되어 있고, 같은 법 시행령 제56조 제1항 및 별표1의2는 법 제58조 제3항에 따른 개발행위허가의 기준을 정하고 있다. 아울러, 법 제59조 제1항 및 같은 법 시행령 제57조 제1항, 「서울특별시 도시계획 조례」제21조 제2항에 의하면 토지형질변경 행위허가에 대하여는 시도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다고 되어 있고, 같은 조례 제68조 제1항에 의하면 시장의 권한에 속하는 사무 중 토지의 형질변경 사무는 구청장에게 위임한다고 되어 있고, 「서울특별시 도시계획 조례 시행규칙」제8조 제2호는 조례 제24조 별표 1의 개발행위 허가 기준에 명백히 위반된 토지는 구도시계획위원회의 심의절차 없이 반려할 수 있다고 정하고 있다. 또한 경사도와 관련한 개발행위허가기준은 조례 제24조 별표1.분야별검토사항.가. (나)에 경사도는 21도 미만인 토지로 규정하고 있고, 조례 시행규칙 제11조 별표4는 경사도 조사방법으로 ‘대상토지의 굴곡 및 지형여건을 고려하여 측정하되 경사도 측정을 위한 단면은 등고선에 직각되게 설정한다’고 규정하고 있다. 나. 이 사건 처분에 관하여 본다. 위 인정사실과 제출된 기록 등에 의하면, 청구인의 2016. 4. 27.자 신청에 대한 피청구인의 반려 사유는 이 사건 신청지가 ①신청지 필지 중 ○○동 □□□-□□호 토지의 경사도가 22.1도로서 개발행위(토지의 형질변경)허가 기준에 적합하지 않다는 점과, ②신청지에 진입하는 일부구간(○○동 ○○○-○○호 및 ○○○-○○호 앞)의 도로폭이 3.3m, 3.8m로 협소하여 차량 교행이 어렵고 차량진출입 등 교통소통의 지장 및 문제가 발생할 수 있다는 것이었는데, 먼저 반려사유 ①과 관련하여, 경사도 조사방법을 규정한 서울특별시 도시계획 조례 시행규칙 제11조 별표4에 의하면 ‘대상토지의 굴곡 및 지형여건을 고려하여 측정하되 경사도 측정을 위한 단면은 등고선에 직각되게 설정한다’고 규정하고 있다. 이 사건 전체 기록과 현장검증 결과, □□□-□□ 지형은 긴 장방형의 토지로서 등고선의 흐름이 북동에서 남서로 경사진 북남서향의 경사지인바 피청구인은 이러한 지형여건을 고려하여 경사도를 측정하여야 할 것인데 지형여건을 고려하여 조사하였다고 볼만한 사정이 없다. 피청구인은 ○○동 ○○○-○○토지의 경사도 방향과 피청구인이 조사한 □□□-□□ 경사도 측정 방향이 동일하다고 주장하지만, ○○○-○○지형과 □□□-□□ 지형 여건이 동일하다고 볼 수 없으므로 위 주장은 인정하기 어렵다. 반려사유②와 관련하여서는, 이 사건 신청필지 중 ○○○-○○호에 이미 주택이 존재하고 있는 점, 이 사건 신청지에 진입하는 도로구간 양쪽 ○○○-○○호, ○○○-○○호 등 필지상에 연이어 연립주택, 단독주택 등이 이미 존재하고 있는 점, 이 사건 공동주택 신축예정세대수가 4세대인 점 등에서 차량진출입 등 교통소통의 지장 및 문제가 발생할 수 있다는 피청구인의 반려 사유는 객관성이 부족하다. 개발행위 허가와 관련하여「서울특별시 도시계획 조례시행규칙 제8조 제2호는 개발행위허가 기준에 명백히 위반된 토지의 경우에 구도시계획위원회의 심의절차 없이 반려할 수 있다고 규정하고 있고, 국토교통부의 「지방도시계획위원회 운영 가이드라인」에 의하면, “토지의 형질변경 또는 채석채취를 위한 개발행위허가의 경우로서 도시·군조례로 정한 표고, 경사도, 임상 등의 개발행위허가기준을 완화하고자 하는 경우” 등은 지방도시계획위원회의 심의 대상이 된다고 적시 하고 있는 점 등을 종합하여 보면, 피청구인이 구도시계획위원회의 심의조차 거치지 않고 청구인의 이 사건 개발행위 허가신청을 반려한 것은 적법한 처분이라고 보기 어렵다. 7. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장은 이유있다고 인정되므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.