개발행위허가신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인들은 2018. 7. 31. 피청구인에게 ○○군 ○○면 ○○리 산○○번지 외 1필지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)상에 태양광설치를 목적으로 개발행위허가를 신청하였다. 피청구인은 2019. 3. 15. ①소규모 환경영향평가 관련 미협의 ②진입도로 토지의 소유권·사용권 등의 증빙서류 미제출 ③하수도 등 우수처리 미비를 사유로 반려처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 처분경위 청구인들은 2018. 7. 9. 태양광 발전사업 부지에 발전사업 허가를 득하고 2018. 7. 31. 개발행위 허가를 신청하였다. 피청구인은 2018. 9. 5. 소규모 환경영향평가 협의, 사전재해영향성검토, 진입도로 확보 계획, 우수처리 계획수립, 민원 및 토사유출에 대한 피해 방지계획서 등을 보완요구하였다. 청구인들은 소규모환경영향평가 전에 수질오염총량을 협의하는 등 보안서류 작성에 많은 시간이 소요될 것으로 예상되어 2018. 10. 25. 1차 보완기간 연장 요청하고 소규모환경영향평가에 소요되는 기간을 감안하여 2018. 12. 24. 2차 보완기간을 연장 요청하여 피청구인으로부터 2019. 2. 28.까지 연장 통보를 받고 보완사항에 대하여 서류작성 중에 있었다. 그러나 2019. 3. 4. 피청구인으로부터 보안요구사항에 대하여 회신이 없다는 사유로 2019. 3. 14.까지 보안사항을 제출하지 않으면 반려 처분한다는 통보를 받고, 2019. 3. 14. 보안서류를 가지고 피청구인 사무실에서 설명 후 보완서류를 접수하려 했으나 개발행위 담당자가 접수하지 못하게 하였다. 그리고 다음 날인 2019. 3. 15. 이 사건 처분을 하였다. 그러나 이후 2019. 3. 26. 한강유역환경청장으로부터 조건부 동의(사업부지 개발가능)로 소규모환경영향평가 협의서가 피청구인에게 접수되었다. 2) 환경영향평가 협의기관(한강유역환경청장)에 협의 미완료로 반려 청구인들은 2018. 7. 9. 태양광 발전사업 부지에 대하여 발전사업허가를 득하고 2018. 7. 31. 태양광 발전 사업을 위한 개발행위허가를 신청(처리기한 2018. 9. 11.)하였다. 민원서류의 보완은 「민원 처리에 관한 법률」 제22조에 의거 “민원서류의 보완이 필요한 경우 에는 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구해야한다.”라고 규정하고 있음에도 피청구인은 부당하게 처리기간이 30일인 민원서류를 25일이나 지난 후인 2018. 9. 5.에 2018. 10. 30까지 보완 요청하였다. 피청구인으로부터 「환경영향평가법」에 의한 소규모 환경영향평가 보완 요청이 있어 소규모환경영향평가 협의 전에 수질오염총량관리를 협의하여 배출량을 할당받아 소규모환경영향평가서에 포함시켜 피청구인에게 접수하면, 피청구인이 한강유역환경청장과 협의하게 된다. 청구인들이 환경보호과에 수질오염총량관리 협의 요청하여 2018. 9. 26. 협의 1차 통보를 받고, 소규모환경영향평가를 작성하여 2018. 11. 19. 피청구인에게 접수한 후 피청구인이 한강유역환경청장에게 소규모환경영향평가를 협의 요청하여 2018. 12. 19. 한강유역환경청에서 현장 실사를 한 다음, 2018. 12. 20. 한강유역환경청장으로부터 보완요구 요청을 받은 피청구인은 보완제출 일정에 대하여 청구인들에게 자세히 안내하지 않고 조속한 시일 내에 보완 완료 하여줄 것을 통보하였다. 보완 내용이 식생이 양호하고 표고차가 큰 동측부지 제척, 차폐 녹지조성계획 수립, 훼손지 녹화 방안 등 부지면적 조정에 따른 수질오염총량관리 변경 협의 요청 등 많은 기간이 소요되는 내용으로 보완서류 작성 중에 2019. 2. 28. 수질오염총량관리 협의가 2차 통보되어 소규모환경영향평가서를 작성 중에 있었다. 그러나, 피청구인이 2019. 3. 4. 보완사항을 2019. 3. 14.까지 제출하지 않으면 일건 서류 반려할 것임을 통보하였으나, 청구인들은 2019. 3. 7. 소규모환경영향평가서 보완서류를 피청구인에게 제출하였고, 피청구인이 2019. 3. 7. 한강유역환경청장에게 보완내용을 이송하여 협의 결과를 기다리고 있는 중에 피청구인은 2019. 3. 14. 반려처분하였다. 반려처분 후인 2019. 3. 22. 한강유역환경청장으로부터 조건부(사업부지 개발가능) 협의 통보되었다. 소규모환경영향평가를 피청구인에게 접수하면 피청구인이 한강유역환경청장과 협의하도록 되어 있어, 협의결과가 통보된 이후에 통보내용에 따라 반려처분 등을 하여야 함에도 승인(조건부) 통보가 되기 전에 일방적으로 보완요구 기일이 2019. 3. 14.까지라는 사유로 부당하게 반려처분하였다. 3) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제57조 및 제58조 같은법 시행령 제56조에 따라 사업구역(허가지)과 연결되는 진입도로 토지의 소유권·사용권 등의 증빙서류 미제출 사유로 반려 「민원 처리에 관한 법률」제10조 규정에 의거 “민원을 접수·처리할 때에 민원인에게 관계 법령 등에서 정한 구비서류 외에 서류를 추가로 요구하여서는 아니된다.”라고 규정하고 있다. 개발행위허가 신청부지로 연결되는 진입도로는 2곳으로 그중 한 곳은 청구인 황○○ 부지와 연결된 ○○군 ○○면 ○○리 XXX-6번지(지목:도로), XXX-5번지(지목:도로), XXX-1번지(지목:도로)이고, XXX-8번지(지목:도로)는 「사도법」 제4조에 의거 피청구인으로 부터 사도설치 허가를 받은 도로(2007. 11. 30. 도로로 지목변경)이다. 「사도법」 제4조의 규정에 의거 허가 받은 후 「사도법」 제6조에 규정에 의거 사용검사를 받은 이후에는 「사도법」 제9조에 규정에 의거 “사도의 개설자는 그 사도에서 일반인의 통행을 제한하거나 금지할 수 없다.”라고 규정 하고 있어 사도 사용에 따른 소유권·사용권이 필요 없이 사용할 수 있는 도로이고 피청구이 건설과에 협의만 했어도 확인이 가능한 것을 확인해 보지도 않고 부당하게 보완서류를 요구하고 소유권·사용권을 제출하지 않았다고 반려처분하였다. 또한, 다른 한곳의 도로는 청구인 박예지 부지와 연결된 ○○군 ○○면 ○○리 XXX-21번지(지목:도로) 및 ○○군 ○○면 ○○리 산○○9(지목 :도로)번지도 국유지로 누구나 이용 가능한 도로 부지 임에도 부당하게 소유권·사용권 등의 증빙서류를 요구하였다. 개발행위 허가 지침3-3-2-1의 (3) 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 (2)“도로 확보기준을 적용하지 아니 할 수 있다” 라고 규정하고 있으며 ④ “광고탑, 철탑, 태양광발전시설 등 교통유발 효과가 없거나 미미한 공작물을 설치하는 경우”로 규정하고 있어 이 사건 태양광발전시설 사업부지는 도로의 규정에 충족함에도, 도로의 소유권·사용권을 제출하지 않았다고 부당하게 반려처분하였다. 4) 국토계획법 제57조 및 제58조 , 같은법 시행령 제56조제4항에 따라 하수도등 우수처리 미비 사유로 반려. 2018. 9. 5. 피청구인은 “현재 우수 처리를 할 수 있는 최종방류 시설이 한 곳밖에 없어 상당량의 우수 발생할 경우 인접 토지 및 인근 축사에 피해가 예상되기 때문에 우수처리시설 확보 및 기존처리시설에 대한 통수단면·수리계산·연결하는 기존 구거의 통수 능력 등 검토서를 근거(첨부)하여 우수처리계획을 수립하고, 피해가 발생하지 않도록 상세한 우수처리 계획을 수립제출하여야 합니다”라는 내용으로 보완요구하였다. 청구인들이 개발행위허가 신청 시 우수처리 처리계획서에 기존 구거에 연결하여 우수를 처리하도록 설계하여 제출하였음에도 자세히 검토하지 않고 기존처리시설에 대한 통수단면·수리계산·연결하는 기존 구거의 통수 능력 검토서 등을 무리하게 요구하였다. 그러나 청구인들은 허가를 받아야 하기에 인근 지역 산지를 이용한(산림부서와 구두 협의 완료 후) 산지일시전용신청서와 우수처리 계획서 및 수리 검토서를 2019. 3. 13. 개발행위 허가 담당자에게 제출하였으나 허가 담당자가 보완서류를 접수하지 않고 2019. 3. 15. 반려처분한다고 하여 피청구인의 사무실로 찾아가 재차 보완 서류를 검토 받고 보완서류를 접수하려 하였으나, 개발행위 허가 담당자가 보완서류를 접수하지 못하게(종합민원실 CCTV로 확인 가능)하고, 다음 날인 2019. 3. 15. 반려처분하였다. 따라서 이 사건 처분은 위법·부당한 처분이다. 5) 결론 청구인들은 2018. 7. 9. 태양광 발전사업 부지에 대하여 발전사업 허가를 득하고 개발행위허가를 신청 하였으나 피청구인은 법령과 규정에 맞지 않는 여러가지 사유를 들어 보완 요구하고 보완사항이 진행 중임에도 부당하게 반려처분하였다. 태양광 발전사업은 현 정부의 중점추진 사업이며 피청구인의 공약사항이다. 적극적으로 민원사무를 처리하는 것이 합당함에도 이런 저런 사유를 들어 개발행위 민원을 처리하지 않고 반려처분하였다. 따라서 이 처분은 취소되어야 한다. 이 사건 사업을 하기 위하여 2017. 3.부터 준비하여 청구인들은 토지취득 및 취득세 등 636백만원, 개발행위허가비용 58백만원, 태양광 발전허가비 12백만원과 기타비용 등 710백만원이 이미 투입되었다. 많은 비용과 시간이 투입되어 현재 경제적, 정신적으로 고통스럽고 어려운 시간을 보내고 있다 법률적으로 하자가 없는 청구인들의 제반 사정을 참작하여, 현명한 심판으로 위기에 처한 태양광 사업을 하는 모든 사업자에게 희망을 안겨 주기를 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 청구인들이 2018. 7. 31. 피청구인에게 이 사건 신청을 하였고, 피청구인은 허가기준을 검토하여 2018. 9. 5. 보완사항을 통지하면서 2018. 10. 30.까지 보완하도록 요청하였다. 그러나 청구인들은 보완 기간 내에 보완이 어렵다는 이유로 2회에 걸쳐 2019. 2. 28.까지 연장을 요청하였고, 피청구인은 「민원 처리에 관한 법률 시행령」제24조제2항에 규정 따라 보완기간을 연장하였으나 완료되지 않았다. 이에 피청구인은 다시 2019. 3. 14.까지 보완하도록 통지하였으나 이 또한 이행되지 않아 「민원 처리에 관한 법률 시행령」 제25조에 따라 이 사건 신청을 반려하였다. 2) 처분사유 ② 관련 이 사건 토지와 연결되는 ○○면 ○○리 XXX-1번지는 개인이 소유 관리하는 토지로서, 허가 신청 당시 제출된 현황측량도 및 현장점검 결과 위 토지는 비포장으로 되어 있고 경작하고 있어 도로로 사용되지 않음을 확인되었다. 국토계획법 제58조제1항제5호에 의하면, 허가권자는 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절한 경우에만 개발행위허가를 하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제58조제4항, 같은 법 시행령 제56조에 따라 사업구역(허가지)과 연결되는 진입도로 토지의 소유권·사용권 등의 증빙서류를 제출해야 하므로, 청구인들에게 위 토지 소유자의 사용 동의를 요구한 것이다. 청구인들이 사도라고 주장하는 ○○면 ○○리 XXX-6번지 외 3필지는 2005. 7. 29. 공장 진출입도로로 사용하고자 사도개설 허가를 득하였던 것으로 이는 공장 진출입을 목적으로 사용허가를 받은 것이고 2005. 9. 14. 공장설립 승인 후 사업이 시행되지 않아 2009. 9. 30. ○○리 산○○번지의 산지전용허가 효력이 소멸되어, 2010. 6. 30. 산지전용지 복구 완료를 하였으며, 그 이후 2011. 6. 20. 공장설립 승인이 취소 통보가 되어 공장 진·출입을 위한 목적으로 개설되었던 사도의 효력은 상실된 것이다. 또한 ○○면 ○○리 XXX-1번지는 2015. 2. 24.에, 467-8번지는 2011. 11. 22.에, XXX-6번지는 2011. 3. 28. 각 소유권에 관한 사항이 변경되어「사도법」제11조에 따른 권리의무 승계사항이었음에도 사도승계를 하지 않았다. 따라서 「사도법」제13조에 따라 토지의 소유 또는 사용에 관한 권리가 없게 된 경우 허가취소 사유가 되므로, 위 토지들은 사도로서 효력이 상실된 것으로 봐야 한다. 그리고 ○○면 ○○리 XXX-21번지(지목: 도로) 및 산○○9(지목: 도로)번지의 사용을 증명하는 소유권·사용권을 부당하게 요구하였다는 주장은, 국유지인 ○○면 ○○리 XXX-21번지, 산○○9번지는 점용허가 등을 받아 도로의 목적으로 사용이 가능한 부분이지만 청구인들이 제출하신 현황측량도 및 구적도 확인하여 보면 ○○리 XXX-21번지 지적도상의 폭이 약 80㎝로 되어 있는 구간이 있어, 공사 작업에 필요한 차량 통행이 불가능하다는 것은 누구나 알 수 있으며, 위 해당 지번의 주변 토지는 다른 사람이 포장하여 목장 부지로 사용하고 있어 이 또한 진·출입에 필요한 토지의 사용권을 증명할 수 있는 서류를 요청한 것이다. 또한 청구인들이 ‘태양광 발전시설 부지조성’의 도로 규정을 적용받지 아니한다고 하는 주장은, 「개발행위허가 운영지침」 3-3-2-1 (3) 의 내용 (2)의 도로 폭 기준에 관한 것을 적용하지 않을 수 있다는 내용이지 진입도로를 확보하지 않아도 된다는 내용이 아니다. 따라서 청구인들이 태양광 설치를 위하여 종전 사도를 이용하려면 사도법에 따라 사도개설변경허가를 받아야 하는 것이며, 가사 이 사건 도로가 사도법에 따라 지정된 도로로서 효력이 있다 하더라도, 그 도로의 사용이 제한되거나 사용할 수 없는 도로라면 개발행위허가 기준인 기반시설의 설치나 용지의 확보계획이 적절하다고 볼 수 없어 허가기준에 적합하지 아니하므로, 피청구인으로서는 토지 사용권 확보 등을 위한 증빙서류를 제출할 것 등 보완을 요구할 수밖에 없다. 3) 처분사유 ③ 관련 국토계획법 제57조 및 제58조에서 개발행위허가는 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획 등이 적절한 경우에만 허가하도록 정하고 있으나, 청구인들이 제출한 도면에는 우수관로(800mm)를 ○○면 ○○리 XXX-21번지 및 산○○9번지에 매설하는 것으로만 표시되었고, 이에 필요한 상세도면과 우수처리 주요시설인 배수펌프 시설 등 상세도면이 누락되어 있다. 따라서 피청구인으로서는 사실상 검토가 불가했던 것이며 또한 제출된 도면상 ○○리 XXX-21번지의 지적선의 일부 폭이 80㎝이며 인접목장에서 점유 사용하고 있는 부분에 공사계획이 없어 어떻게 공사를 할 수 있는지 판단 할 수 없었다. 위 사항에 비추어 볼 때 우수처리에 대한 보완사항은 촉구기일에 급급하여 제출된 것임을 알 수 있다. 따라서 청구인들은 국토계획법 제58조제4항, 같은 법 시행령 제56조제4항에 따른 하수도 등 우수처리 미비에 해당한다. 4) 결론 최초 개발행위허가 보완 시점인 2018. 9. 5.부터 대리인 측 측량설계사무소에 수차례 협의를 진행하였고, 청구인들이 2019. 3. 14. 방문하였을 당시 가져온 보완서류 내용에는 보완한 내용 없이 이에 대하여 설명을 하였던 것으로서, 피청구인이 요구한 보완사항은 국토계획법 제57조, 제58조 규정에 따른 적법한 것으로서, 「민원 처리에 관한 법률 시행령」 제25조에 따라 반려처분한 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【환경영향평가법】 제43조(소규모 환경영향평가의 대상) ① 다음 각 호 모두에 해당하는 개발사업(이하 "소규모 환경영향평가 대상사업"이라 한다)을 하려는 자(이하 이 장에서 "사업자"라 한다)는 소규모 환경영향평가를 실시하여야 한다. 1. 보전이 필요한 지역과 난개발이 우려되어 환경보전을 고려한 계획적 개발이 필요한 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역(이하 "보전용도지역"이라 한다)에서 시행되는 개발사업 2. 환경영향평가 대상사업의 종류 및 범위에 해당하지 아니하는 개발사업으로서 대통령령으로 정하는 개발사업 제44조(소규모 환경영향평가서의 작성 및 협의 요청 등) ① 승인등을 받아야 하는 사업자는 소규모 환경영향평가 대상사업에 대한 승인등을 받기 전에 소규모 환경영향평가서를 작성하여 승인기관의 장에게 제출하여야 한다. ② 승인기관장등은 소규모 환경영향평가 대상사업에 대한 승인등을 하거나 대상사업을 확정하기 전에 환경부장관에게 소규모 환경영향평가서를 제출하고 소규모 환경영향평가에 대한 협의를 요청하여야 한다. ③ 승인등을 받아야 하는 사업자 및 승인기관장등은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 제1항 및 제2항에 따른 소규모 환경영향평가서의 작성 및 협의요청을 생략할 수 있다. <신설 2016. 5. 29.> 1. 소규모 환경영향평가 대상사업이 환경부장관과 협의를 거쳐 확정되거나 승인등을 받고 취소 또는 실효된 경우로서 협의 내용을 통보받은 날부터 대통령령으로 정하는 기간을 경과하지 아니한 경우 2. 소규모 환경영향평가 대상사업이 환경부장관과 협의를 거친 후 지연 중인 경우로서 협의 내용을 통보받은 날부터 대통령령으로 정하는 기간을 경과하지 아니한 경우 ④ 제1항에 따른 소규모 환경영향평가서의 내용 및 작성방법, 제2항에 따른 소규모 환경영향평가에 대한 협의 요청시기 및 절차 등 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제59조(소규모 환경영향평가 대상사업 및 범위) 법 제43조 제1항에 따른 소규모 환경영향평가를 실시하여야 하는 지역, 개발사업의 종류 및 범위는 별표 4와 같다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조 (개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시·군계획사업에 의한 행위는 그러하지 아니하다. 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 제57조(개발행위허가의 절차) ① 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해(危害) 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다. 이 경우 개발밀도관리구역 안에서는 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보에 관한 계획서를 제출하지 아니한다. 다만, 제56조제1항제1호의 행위 중 「건축법」의 적용을 받는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 하려는 자는 「건축법」에서 정하는 절차에 따라 신청서류를 제출하여야 한다. <개정 2011. 4. 14.> ② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 제1항에 따른 개발행위허가의 신청에 대하여 특별한 사유가 없으면 대통령령으로 정하는 기간 이내에 허가 또는 불허가의 처분을 하여야 한다. <개정 2011. 4. 14.> ③ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 제2항에 따라 허가 또는 불허가의 처분을 할 때에는 지체 없이 그 신청인에게 허가내용이나 불허가처분의 사유를 서면 또는 제128조에 따른 국토이용정보체계를 통하여 알려야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 7. 16., 2015. 8. 11.> ④ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가를 하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보, 위해 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 조치를 할 것을 조건으로 개발행위허가를 할 수 있다. 제58조 (개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다.[개정 2011.4.14, 2013.7.16] [[시행일 2014.1.17]] 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시·군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시·군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 ④ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 난개발 방지와 지역특성을 고려한 계획적 개발을 유도하기 위하여 필요한 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 개발행위의 발생 가능성이 높은 지역을 대상지역으로 하여 기반시설의 설치ㆍ변경, 건축물의 용도 등에 관한 관리방안(이하 "성장관리방안"이라 한다)을 수립할 수 있다. <신설 2013. 7. 16.> 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제56조 (개발행위허가의 기준) ①법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. ④국토교통부장관은 제1항의 개발행위허가기준에 대한 세부적인 검토기준을 정할 수 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026795"></img> 【개발행위허가운영지침】[시행 2018. 12. 21.] [국토교통부훈령 제1129호, 2018. 12. 21., 일부개정] 제2절 분야별 검토사항 3-2-5 기반기설 (1) 진입도로는 건축법에 적합하게 확보(다른 법령에서 강화된 기준을 정한 경우 그 법령에 따라 확보)하되, 해당 시설의 이용 및 주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니할 것 제3절 건축물의 건축 및 공작물의 설치 3-3-2-1 도로 (1) 진입도로는 도시·군계획도로 또는 시·군도, 농어촌도로에 접속하는 것을 원칙으로 하며, 위 도로에 접속되지 아니한 경우 (2) 및 (3)의 기준에 따라 진입도로를 개설해야 한다. (2) (1)에 따라 개설(도로확장 포함)하고자 하는 진입도로의 폭은 개발규모가 5천㎡ 미만은 4m 이상, 5천㎡ 이상 3만㎡ 미만은 6m 이상, 3만㎡이상은 8m 이상으로서 개발행위규모에 따른 교통량을 고려하여 적정 폭을 확보하여야 한다. (3) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 (2)의 도로확보기준을 적용하지 아니할 수 있다. ① 차량진출입이 가능한 기존 마을안길, 농로 등에 접속하거나 차량통행이 가능한 도로를 개설하는 경우로서 농업·어업·임업용 시설(가공, 유통, 판매 및 이와 유사한 시설은 제외하되, 「농어업·농어촌 및 식품산업 기본법」제3조에 의한 농어업인 및 농어업 경영체, 「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률」에 의한 임업인, 기타 관련 법령에 따른 농업인·임업인·어업인이 설치하는 부지면적 2천㎡ 이하의 농수산물 가공, 유통, 판매 및 이와 유사한 시설은 포함), 부지면적 1천㎡ 미만으로서 제1종 근린생활시설 및 단독주택(건축법 시행령 별표1 제1호 가목에 의한 단독주택)의 건축인 경우 ② 건축물 증축 등을 위해 기존 대지 면적을 10%이하로 확장하는 경우 ③ 부지확장 없이 기존 대지에서 건축물 증축·개축·재축(신축 제외)하는 경우 ④ 광고탑, 철탑, 태양광발전시설 등 교통유발 효과가 없거나 미미한 공작물을 설치하는 경우 (4) (1)~(2)까지의 기준을 적용함에 있어 지역여건이나 사업특성을 고려하여 법령의 범위내에서 도시계획위원회 심의를 거쳐 이를 완화하여 적용할 수 있다. (5) (2)와 (3)을 적용함에 있어 산지에 대해서는 산지관리법령의 규정에도 적합하여야 한다. 다만, 보전산지에서는 산지관리법령에서 정한 기준을 따른다. 【사도법】 제11조(권리ㆍ의무의 승계 등) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 종전 사도개설자의 권리ㆍ의무를 승계한다. 1. 사도개설자가 지위를 양도한 경우: 양수인 2. 사도개설자가 사망한 경우: 상속인 3. 법인인 사도개설자가 다른 법인과 합병한 경우: 합병 후 존속하는 법인이나 합병으로 설립되는 법인 제13조(허가의 취소) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제4조에 따른 허가를 취소할 수 있다. 다만, 제1호에 해당하는 경우에는 그 허가를 취소하여야 한다. 4. 사도개설자에게 해당 토지의 소유 또는 사용에 관한 권리가 없게 된 경우 【민원 처리에 관한 법률】 제10조(불필요한 서류 요구의 금지) ① 행정기관의 장은 민원을 접수ㆍ처리할 때에 민원인에게 관계법령등에서 정한 구비서류 외의 서류를 추가로 요구하여서는 아니 된다. ② 행정기관의 장은 동일한 민원서류 또는 구비서류를 복수로 받는 경우에는 특별한 사유가 없으면 원본과 함께 그 사본의 제출을 허용하여야 한다. ③ 행정기관의 장은 민원을 접수ㆍ처리할 때에 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 민원인에게 관련 증명서류 또는 구비서류의 제출을 요구할 수 없으며, 그 민원을 처리하는 담당자가 직접 이를 확인ㆍ처리하여야 한다 1. 민원인이 소지한 주민등록증ㆍ여권ㆍ자동차운전면허증 등 행정기관이 발급한 증명서로 그 민원의 처리에 필요한 내용을 확인할 수 있는 경우 2. 해당 행정기관의 공부(公簿) 또는 행정정보로 그 민원의 처리에 필요한 내용을 확인할 수 있는 경우 3. 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 그 민원의 처리에 필요한 내용을 확인할 수 있는 경우 ④ 행정기관의 장은 원래의 민원의 내용 변경 또는 갱신 신청을 받았을 때에는 특별한 사유가 없으면 이미 제출되어 있는 관련 증명서류 또는 구비서류를 다시 요구하여서는 아니 된다 제22조(민원문서의 보완ㆍ취하 등) ① 행정기관의 장은 접수한 민원문서에 보완이 필요한 경우에는 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 한다. ② 민원인은 해당 민원의 처리가 종결되기 전에는 그 신청의 내용을 보완하거나 변경 또는 취하할 수 있다. 다만, 다른 법률에 특별한 규정이 있거나 그 민원의 성질상 보완ㆍ변경 또는 취하할 수 없는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제1항에 따른 민원문서의 보완 절차 및 방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【민원 처리에 관한 법률 시행령】 제23조(처리진행상황 등의 통지) ① 행정기관의 장은 민원이 접수된 날부터 30일이 지났으나 처리가 완료되지 아니한 경우 또는 민원인의 명시적인 요청이 있는 경우에는 그 처리진행상황과 처리완료 예정일 등을 적은 문서를 민원인에게 교부하거나 정보통신망 또는 우편 등의 방법으로 통지하여야 한다. ② 제1항에 따른 통지는 민원이 접수된 날부터 30일이 지날 때마다 통지하는 것을 원칙으로 한다. ③ 제1항에도 불구하고 민원인에게 인터넷 홈페이지 등에 민원의 처리진행상황 등이 공개될 것임을 사전에 안내한 경우에는 통지를 생략할 수 있다. 제24조(민원문서의 보완 절차 및 방법 등) ① 행정기관의 장은 법 제22조제1항에 따라 민원인에게 민원문서의 보완을 요구하는 경우에는 문서 또는 구술 등으로 하되, 민원인이 특별히 요청한 경우에는 문서로 하여야 한다. ② 행정기관의 장은 제1항에 따라 보완 요구를 받은 민원인이 보완 요구를 받은 기간 내에 보완을 할 수 없음을 이유로 보완에 필요한 기간을 분명하게 밝혀 기간 연장을 요청하는 경우에는 이를 고려하여 다시 보완기간을 정하여야 한다. 이 경우 민원인의 기간 연장 요청은 2회로 한정한다. ③ 행정기관의 장은 민원인이 법 제22조제1항에 따라 정한 보완기간또는 이 조 제2항 전단에 따라 다시 정한 보완기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 10일 이내의 기간을 정하여 다시 보완을 요구할 수 있다. ④ 제2항 및 제3항에 따른 민원문서의 보완에 필요한 기간의 계산방법에 관하여는 「민법」 제156조, 제157조 및 제159조부터 제161조까지의 규정을 준용한다. 제25조(민원문서의 반려 등) ① 행정기관의 장은 민원인이 제24조에 따른 기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 그 이유를 분명히 밝혀 접수된 민원문서를 되돌려 보낼 수 있다. ② 행정기관의 장은 민원인의 소재지가 분명하지 아니하여 제24조제1항에 따른 보완요구가 2회에 걸쳐 반송된 경우에는 민원인이 민원을 취하(取下)한 것으로 보아 이를 종결처리할 수 있다. ③ 행정기관의 장은 민원인이 민원을 취하하여 민원문서의 반환을 요청한 경우에는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 민원문서를 민원인에게 돌려주어야 한다. ④ 행정기관의 장은 법 제27조제3항에 따라 민원인에게 직접 교부할 필요가 있는 허가서ㆍ신고필증ㆍ증명서 등의 문서(「전자정부법」 제2조제7호에 따른 전자문서 및 같은 조 제8호에 따른 전자화문서는 제외한다)를 정당한 사유 없이 처리완료 예정일(제21조제1항에 따라 처리기간을 연장한 경우에는 같은 조 제2항에 따라 민원인에게 문서로 통지된 처리완료 예정일을 말한다)부터 15일이 지날 때까지 민원인 또는 그 위임을 받은 자가 수령하지 아니한 경우에는 이를 폐기하고 해당 민원을 종결처리할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서, 현황측량도, 구적도, 공사계획도, 현장사진, 산지복구 완료통보 및 공장승인취소 관련 공문, 토지 대장, 보완완료시 제출된 공사내역서 및 계획도면, 개발행위허가 운영지침 도로관련 규정 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인들은 2018. 7. 31. 피청구인에게 ○○군 ○○면 ○○리 산○○번지외 1필지상에 태양광 발전시설 설치(사업면적 : 23,809㎡)를 목적으로 개발행위허가를 신청하였다. 나) 피청구인은 2018. 9. 5. 청구인들에게 보완사항을 통지하면서 2018. 10. 30.까지 보완하도록 요청하였고, 청구인들은 보완 기간 내에 보완이 어렵다는 이유로 2회에 걸쳐 2019. 2. 28.까지 연장을 요청하였다. 이에 피청구인은 2018. 12. 24. 「민원 처리에 관한 법률 시행령」제24조제2항에 규정 따라 보완기간을 연장하였으나 보완되지 아니하자, 2019. 3. 4. 다시 2019. 3. 14.까지 보완하도록 통지하였다. 다) 피청구인은 2019. 3. 15. 다음과 같은 보완 요구사항이 보완되지 않았다는 이유로 「민원 처리에 관한 법률 시행령」 제25조에 따라 반려처분하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026793"></img> 라) 한강유역환경청은 2019. 3. 26. 피청구인에게 청구인들 태양광 발전시설에 관한 소규모환경영향평가 협의결과를 송부하였다. 2) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조, 제58조, 같은 법 시행령 제56조제1항 [별표 1의2]에 의하면, 건축물의 건축 또는 공작물의 설치, 토지형질변경 등 개발행위를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가를 받아야 하며, 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 등의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. 「민원 처리에 관한 법률 시행령」 제24조에 의하면, 행정기관의 장은 법 제22조제1항에 따라 민원인에게 민원문서의 보완을 요구하는 경우에는 문서 또는 구술 등으로 하되, 민원인이 특별히 요청한 경우에는 문서로 하여야 하고(제1항), 행정기관의 장은 제1항에 따라 보완 요구를 받은 민원인이 보완 요구를 받은 기간 내에 보완을 할 수 없음을 이유로 보완에 필요한 기간을 분명하게 밝혀 기간 연장을 요청하는 경우에는 이를 고려하여 다시 보완기간을 정하여야 하며, 이 경우 민원인의 기간 연장 요청은 2회로 한정한다(제2항). 3) 이 사건에서 피청구인이 청구인들에게 보완요구사항이 보완되지 아니하였다는 이유로 개발행위허가신청을 반려한 처분이 재량권을 일탈ㆍ ㅍ남용하여 위법한지 여부에 대해 차례대로 살펴보기로 한다. 가) 「환경영향평가법」 제43조 및 같은 법 시행령 제59조에 따라 사업의 허가 전 소규모 환경영향평가 협의기관(한강유역환경청)에 협의 미완료 이 사건 토지 상 태양광설치를 목적으로 신청한 개발사업은 「환경영향평가법」 제43조제1항각호에 의하여 소규모환경영향평가 대상이고, 같은 법 제44조에서 사업자는 소규모환경영향평가서를 작성하여 승인기관의 장에게 제출하여야 한다고 규정하고 있다. 그런데 앞서 살펴본 바와 같이 청구인들은 위 소규모 환경영향평가서를 보완기간 내 제출하지 아니한 채 2회에 걸쳐 2019. 2. 28.까지 연장을 요청하였고, 피청구인은 2018. 12. 24. 「민원처리에 관한 법률 시행령」 제24조제2항에 따라 보완기간을 연장하였으나, 보완되지 아니하자 청구인들에게 2019. 3. 14.까지 보완하도록 통지하였으나 청구인들이 위 기간 내 보완을 하지 아니한 사실이 인정되는바 피청구인이 같은 법 제25조제1항에 근거하여 민원문서를 반려한 것은 관계법령에 근거한 것이므로 위법하다고 보이지 아니한다. 나) 국토계획법 제58조제4항, 동법 시행령 제56조에 따라 사업구역(허가지)과 연결되는 진입도로 토지의 소유권ㆍ ㅍ사용권 등의 증빙서류 미제출 국토계획법 제58조제4항, 같은 법 시행령 제56조 [별표 1의2] 개발행위허가기준 및 개발행위허가 운영지침 제3절 3-2-5 기반시설에 의거, 진입도로는 건축법에 적합하게 확보하되 해당 시설의 이용 및 주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니할 것이라고 규정되어 있는바, 피청구인이 이 사건의 신청지와 연결되는 ○○면 ○○리 XXX-1번지에 대해 허가신청 당시 제출된 현황측량도 및 현장확인 결과 해당 토지가 비포장이고, 경작하고 있어 도로로 사용되지 아니하고 있음을 이유로 토지 소유자의 사용 동의를 요구한 점, ○○면 ○○리 XXX-6번지 외 3필지에 대해서는 2005. 7. 29. 공장 진출입도로로 사용하고자 사도개설 허가를 받은 뒤 2011. 6. 20. 공장설립승인이 취소되어 사도의 효력이 상실되었음을 이유로, ○○면 ○○리 XXX-1번지는 2015. 2. 24., 같은 리 467-8번지는 2011. 11. 22, 같은 리 XXX-6번지는 2011. 3. 28.에 각 소유권에 관한 사항이 변경되어 사도법 제11조에서 규정한 권리·의무 승계를 하지 아니하여 같은 법 제13조에 의해 토지의 소유 또는 사용에 관한 권리가 없게 된 경우로서 허가취소 사유가 되어 사도의 효력이 상실된 것으로 보아야 한다는 점, ○○면 ○○리 XXX-21번지는 지적도상 폭이 약 80cm 구간이 존재하여 공사에 필요한 차량 통행이 불가능하고, 개발행위허가운영지침 제3절 3-3-2-1 도로 (3)에서 일정한 경우 도로확보기준을 적용하지 아니할 수 있다는 의미는 도로 폭 기준에 관한 것을 적용하지 않을 수 있다는 내용이지 진입도로를 확보하지 않아도 된다는 내용이 아닌 점, 위 토지 인근은 타인의 목장 부지로 사용되고 있는 점 등에 비추어, 청구인이 이 사건 개발행위허가신청 당시 진입도로를 확보하지 못한 것으로 보인다. 이에 피청구인이 청구인에게 진ㆍ출입에 필요한 토지 사용권을 증명할 수 있는 서류를 요청하는 등 보완서류 제출을 요구하였고, 보완이 미비되었음을 이유로 반려처분한 것은 위 관계법령에서 정한 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 하여야 한다는 국토계획법 규정에 근거한 것이므로, 피청구인의 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 보이지 아니한다. 다) 국토계획법 제57조 및 제58조, 동법 시행령 제56조제4항에 따라 하수도 등 우수처리 미비 피청구인이 청구인들이 제출한 도면을 검토한 결과 우수관로(800mm)를 ○○면 ○○리 XXX-21번지 및 산○○9번지에 매설하는 것으로만 표시되었고, 이에 필요한 우수처리 주요시설인 배수펌프시설 등 상세도면이 누락된 점, ○○리 XXX-21번지 관련 공사계획이 없는 점을 근거로 보완이 미비되었다고 판단하여 청구인들의 신청을 반려처분한 것은 국토계획법 제57조 및 제58조, 같은 법 시행령 제56조제4항 등 관계법령에 근거한 것이므로 위법하다고 볼 수 없다. 위와 같은 사정을 종합해 판단해 보건대, 피청구인의 이 사건 반려처분이 관련법령 및 제반사정에 비추어 위법하다거나 재량권을 일탈·남용한 것으로 보기는 어렵다. 4. 결 론 그렇다면 청구인들의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.