개발행위허가신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2017. 6. 7. 피청구인에게 OO시 OO면 OO리 OOO-O번지 외 O필지에 대하여 산림재해예방사업을 목적으로 개발행위허가신청을 하였다. 피청구인은 2017. 12. 1. 청구인에게 「재난 및 안전관리 기본법」(이하‘재난안전법’이라 한다) 제31조(재난예방을 위한 안전조치) 제1항에 따라 재난관리책임기관의 장이 제30조에 따른 긴급안전점검 결과 재난 발생의 위험이 높다고 인정되는 시설 또는 지역에 대하여 안전조치 할 것을 명한 서류(안전조치명령서) 제출을 요구하였고, 2018. 2. 28. 보완 촉구한 후 서류가 제출되지 아니하자, 2018. 3. 16. 청구인에게 「민원 처리에 관한 법률 시행령」(이하‘민원처리법 시행령’이라 한다) 제25조(민원서류의 반려 등)의 규정에 따라 개발행위허가 신청 반려처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 건 처분에 이르게 된 경우 가) 피청구인(OO시)에서 보완알림문서 도시정책과-OOOOO(2017. 12. 1) 호와 관련하여 개발행위(산지일시사용신고협의)보완내용 중 제4호“나”목에 따라“안전조치명령서”를 제출 할 것을 알려준바 있다. 나) 가) 내용에 따라 본인은 2회(2017. 12. 7.)에 걸쳐서 보완을 연기하여 줄 것을 요청하였으며, 보완제출 일자(2018. 3. 15.)내 2회차(2018. 3. 12.) 사안의 특성상 보완이 지연됨을 이유로 재요청한바 있지만, 피청구인(OO시)은 청구인의 보완연기요청서 제출사실을 확인 하지 못하고 반려통보 하였다. 2) 이 건 처분의 위법·부당성 가) 이 건 처분의 위법성 (1) 청구인(OOO)은“안전조치명령서제출”에 대한 보완은 피청구인(OO시)로부터[안전총괄과-OOOO(2018. 4. 16.)호] 관련법에 따라“안전조치명령서 발부대상이 아님”을 통보 받았음에도 불구하고 피청구인(OO시) 도시정책과-OOOOO(2017. 12. 1.)호의“안전조치명령서제출”보완은 부당하다고 판단된다. (2) 피청구인(OO시)안전총괄과로부터(2017. 7. 4.“사전재해영향성검토”협의대상 고지 받고, 사전재해영향성검토서”보완서를 제출(2017. 8. 28.)하였으나, 피청구인으로부터(2017. 10. 13.)“사전재해영향성 재검토의견 및 소규모환경영향평가서 보완”(도시정책과-OOOOO) 대한“사전재해영향성검토”비대상 공지 받아 피청구인의 위법으로 인한 청구인은 2천만 원의 손해가 발생하였다. 나) 이 건 처분의 부당성 청구인(OOO)은 당초(2017년 3월경) 피청구인(OO시) 산림녹지과로부터 도면, 범위에 대하여 협의를 하고, 산지일시사용신고서 포함 개발행위허가 신청서 접수(2017. 6. 7.) 하였다(접수 후 설계 및 범위에 대하여 보완, 협의함). 피청구인(OO시)의 보완사항에 대하여 청구인(OOO)은 모두 협의 완료 후 환경청(한강유역환경청)협의까지 완료된 상태에서 피청구인(OO시)으로부터「재난 및 안전관리 기본법」에 따른 재난예방을 위한 안전조치 할 것을 명한 서류(안전조치명령서)제출 요구를 받았다. 본 건에 대하여 청구인은 모든 보완사항(설계, 범위 기타 등)에 대하여 협의하였음에도 피청구인(OO시)은 지난 것에 대하여 관련법에 해당되지 않는 사항을 보완 요구한 것은 부당하다. 3) 결론 이 건 처분은 피청구인의 법의 해석 오류, 업무처리 과실로 하여 위법·부당하므로 취소되어야 한다. 【보충서면】 4) 피청구인의 주장에 대한 청구인의 답변 가) 제1호 주장 - 피청구인의 주장 내용 청구인 측에서 답변한「민원사무처리에 관한 법률 시행령」제24조제2항의 규정에서 보완기간연장은 2회로 한다고 규정되어 있으며 1차 보완요구시만 2회까지 보완기간을 연장할 수 있다고 주장하는 바 있다. ○ 답변 피청구인이 주장한「민원사무처리에 관한 법률 시행령」제24조제2항의 규정에“1차 보완요구시만 2회까지 보완기간을 연장할 수 있다.”라고 주장하였으나 법령에는“1차 보완요구시만”이라는 내용은 없다. 하지만 보완기간에 필요한 기간을 분명하게 밝혀 기간연장하는 경우 이를 고려하여 다시 보완기간을 정할 수 있다고 명시되었다. 피청구인은 법에 없는 내용을 있는 것처럼 다르게 해석하였다. 피청구인은 해당 건 아닌 다른 건(개발행위 보완사항 2017. 8. 9.)에 대한 건과 포함하여 2회로 간주하는 것은 불합리하다.「민원사무처리에 관한 법률 시행령」제24조제2항은 “보완요구를 받은 민원인이 보완 요구를 받은 기간 내에 보완을 할 수 없음을 이유로 필요한 기간을 분명하게 밝혀 기간 연장을 요청하는 경우에는 이를 고려하여 다시 보완기간을 정하여야 한다. 이 경우 민원인의 기간 연장 요청은 2회로 한정한다.”라고 명시되었다.“보완 받은 해당 건에 대하여 다시 보완 기간을 정하여야 한다. 이 경우 2회로 한정한다.”라고 해석할 수 있다. 청구인은 피청구인의 요구사항“안전조치명령서”에 대해서 1회 기간연장한 사실이 있으며, 이번이 2회차이다. 기간연장 가능하다. 피청구인은 청구인에게 기간연장 요청 안내하였고 청구인은 안내에 따라 기간 연장 요청하였다. 당초 피청구인의 잘못된 보완요구로 인하여 발생된 건이다. 피청구인은 청구인의 보완서류제출 기간 내 보완서류 미제출의 사유로 민원서류를 반려하였다. 하지만「민원사무처리에 관한 법률 시행령」제25조제1항의 규정에서 반려이유를 분명히 밝혀 접수된 민원서류를 돌려보내야 한다고 명시되었다. 그러나 피청구인의 반려사유와 행정심판청구서의 답변서의 내용은 다르다. 당초 반려 사유는 기간 내 보완서류 미제출이며, 행정심판청구서의 답변에는「민법」제24조제2항에 근거한 답변을 하였다. 그러나 청구인은 기간 연장 접수하였음에도 당초 반려사유는 타당하지 않으며, 피청구인의 행정심판청구서 답변의「민법」제24조제2항에도 어긋나지 않는다. 피청구인은 잘못을 인정하지 않고 말 바꾸기에 급급한 모습을 보이고 있다. 청구인은 3월 15일까지 보완촉구 및 반려통지(도시정책과-OOOO)하였다. 청구인은 사안의 특성상 2018년 4월 15일까지 기간을 연장하여 줄 것을 팩스(2018. 3. 13. 09:22)로 문서를 발송하였으나 접수가 되지 않았으며 2018. 3. 16. 반려통지를 받았다. 따라서 어떠한 이유에서든 피청구인은 청구인측에서 발송한 문서를 접수하지 못한 데 대한 책임은 있다고 사료된다. 피청구인은 당초 기간내 보완서류 미접수로 인한 반려의 이유를 밝혔으나, 행정심판청구서 답변은“1차 보완 요구시만 보완기간연장은 2회로 한다.”라고 말바꾸었으며, 당초 팩스 접수서류에 대한(기간연장요청서) 답변은 못하고 있다.「민원사무처리에 관한 법률 시행령」제2장 민원의 처리, 제1절 민원의 신청 및 접수등 제5조 민원은 팩스/인터넷 등 정보통신망 또는 우편 등으로 신청할 수 있다고 명시되었다. 발단이 된 피청구인의 보완요구(안전조치명령서)는 청구인에 대한 보완사항에 해당되지 않는 항목으로 기간 내 보완서류 제출 불가한 건이다. 해당(안전조치명령서) 보완서류는 피청구인이 잘못된 보완을 청구인에게 요구하였으며, 당초 일시사용신고증이 나왔어야 되는 건이다. 피청구인은 청구인에게 보완요구 3건 고지하였고, 미고지 구두 보완 6회(도면변경 4회, 기타 2회)하였다. 나) 제2호의 주장 - 피청구인의 주장 내용 피청구인의 제2호의 주장은「산지관리법」제15조의2제2항제10호를 통하여 산지일시사용신고를 허용하고 있고, 같은 법 시행령 제18조의3제2항제4호에서는「재난 및 안전관리 기본법」제37조제1항에 따라 응급조치 대상 여부 확인을 위해 보완한 것이라고 답변하였다. ○ 답변 「민원사무처리에 관한 법률」제1장 총칙 제1조 민원처리에 관한 기본적인 사항을 규정하여 민원의 공정하고 적법한 처리와 민원행정제도의 합리적 개선을 도모함으로써 국민의 권익을 보호함을 목적으로 한다고 명시되었다.「민원사무처리에 관한 법률」제1장 총칙 제2조“민원”이란 민원인이 행정기관에 대하여 처분 등 특정한 행위를 요구하는 것이라고 명시되었다. 「민원사무처리에 관한 법률」제10조제3항 “민원을 처리하는 담당자가 직접 확인/처리하여야 한다.”라고 명시되었다. 그러나 피청구인은 오히려 청구인의 민원을 접수한 것이라 볼 수 있다. 피청구인의 주장과 같이 일시사용신고 허용대상에도 불구하고 불필요한 서류를 요구하였다(보완서류 안전조치명령서). 또한 피청구인의 불이익의 두려움에 청구인은 어쩔 수 없이 각 부서(안전총괄과, 도시정책과 기타 등등) 피청구인에게 대상여부를 확인하는 일이 발생하였다. 또한 확인 결과 피청구인 답변과 같이 반려 처분 이후 안전총괄과로부터 받은 “안전조치 명령서 비대상”확인하였다(청구인이 피청구인에 민원접수한 내용에 대해서 반려 처분 전(2017. 12. 1.) 안전조치 명령서 보완받은 즉시 각 부서별 미팅을 하였고 시간 또한 상당한 소요가 발생되었다). 피청구인은 보완대상여부(안전조치명령서) 확인을 위해 피청구인이 직접 확인해야 할 의무에도 불구하고 청구인에게 비대상(안전조치 명령서) 서류(불필요서류)를 요구하였다. 피청구인의 반려 처분전 청구인은 피청구인의 요구와 같이 OO시 각 부서의 담당자와 미팅 등을 통하여“안전조치명령서”비대상 확인하였다. 피청구인이 확인해야 할 의무가 있음에도 청구인에게 그 의무를 전가하는 것은 민법 위배로 사료된다. 다) 제3호의 주장 - 피청구인의 주장 내용 2017. 8. 28. 제출된 사전재해영향성검토서에‘「자연재해대책법」제4조 및 같은 법 시행령 제6조 별표1의 대상사업 중 개발사업에 해당하며 사. 산지개발 및 골재채취, 8)「산지관리법」제14조에 따른 산지전용에 해당하여 사전재해영향성검토 및 협의를 실시한다’라고 기재되어 있다. 이에 따라 사전재해영향성 검토위원의 검토를 거쳐 보완 사항에 대하여 2017. 9. 12. 보완통보한 사항이다. ○ 청구인 답변 피청구인의 주장은 허구이다. 피청구인은 청구인의 보완서류 2017. 8. 28. 제출된 사전재해영향성검토서 이유로 피청구인은 업무상 과실이 없다고 주장하고 있다. 그러나 피청구인은 청구인이 2017. 8. 28.“사전재해영향성검토”제출 이전 2017. 7. 4. 사전재해영향성검토 보완요구 및 안내(도시정책과-OOOOO)한 사실이 있으며, 2017. 7. 4. 피청구인의 요구에 따라 청구인은 2017. 8. 28. 보완결과 제출 완료하였다. 이후 보완서류 (2017. 10. 13.) 보완알림을 받은 사실이 있다. 청구인은 당시 피청구인에게 사전재해영향성검토에 대하여 비대상 항목으로 의견 드렸으나,「산지관리법」제14조 안내하여 사전재해영향성검토서 협의를 실시한다고 안내하였다(도시정책과-OOOOO). 피청구인의 잘못된 보완요구(사전재해영향성검토)로 인하여 청구인은 금전적 손실 발생되었고 이후 비대상으로 협의 처리되었다고, 문제가 없다는 식으로 주장하는 피청구인의 무책임에 청구인은 한날 잠을 이룰 수 없는 고통을 받고 있다. 설령 피청구인의 주장과 같이 청구인의 사업계획서 상의 오류를 이유로 청구인에게 잘못 고지한 책임이 있다고 사료된다. 청구인의 증거와 같이 피청구인의 업무상 과실로 인하여 보완사항(사전재해영향성검토)에 대하여 안내받아 청구인은 시행하였다. 청구인은 본 사업을 하기 위하여 피청구인과 많은 교감을 했으며, 청구인의 사업목적을 파악했을 것으로 판단됨에도 불구하고 피청구인은 공무원으로서의 민원인에 대한 법적 고지와 안내를 소홀히 했다고 보여진다. 라) 제3호의 주장 - 피청구인의 주장 내용 임야 5,000㎡ 이상 개발 시“사전재해영향성검토”대상이고 청구인 사업계획은 임야 11,057㎡로 일시사용신고를 통한“사전재해영향성검토”제외 대상이지만 청구인은 사업계획서에 일시사용신고 명시되어 있지 않아“사전재해영향성검토”협의 대상으로 처리되었다고 주장하였다. ○ 청구인 답변 피청구인은 사업계획서에 일시사용신고 명시되어 있지 않아 사전재해영향성검토 협의 대상으로 처리되었다고 주장하였다. 그러나 사업계획서란 향후 전개하고자 하는 계획 사업에 대한 내용을 서면으로 정리하여 나타낸 문서이다. 또한 피청구인에게 제출한 일시사용신고서 및 보완조치 결과서에도“일시사용신고”라고 명시되었다. 피청구인이 발송한 개발행위허가 보완 알림(도시정책-OOOOO)내용에도 산지일시사용신고서라고 명시되었다. 피청구인은 잘못에 대해 청구인에게 떠넘기고 있다. 마) 제4호의 주장 - 피청구인 주장 「산지관리법 시행령」제18조의3제2항제4호에 관한 응급조치에 일시적으로 필요한 시설로 볼 수 없으므로 목적사업과 부합되지 않는다고 언급하였다. ○ 청구인 답변 피청구인이 주장하는“일시적으로 필요한 시설”이라는 문구는 법규에 없다. 또한「산지관리법 시행령」제18조의3제4호에 따른「재난 및 안전관리 기본법」제37조제1항제1호에 따른 같은 법 제31조(재난예방을 위한 안전조치)제1항제2호 보수 또는 보강 등 정비라고 명시되었으며, 제3호 재난을 발생시킬 위험요인의 제거라고 명시되었다(법규에서 산지일시사용신고 대상으로 명확히 명시되었다). 해당 부지는 피청구인에게 제출된 사면안정성 검토, 현장 보강토블록 붕괴 등 위험 요인에 대한 증거와 산림청 직원 녹취록 등 청구인은 일시사용신고에 대하여 1년 5개월 동안(최초 일시사용신고 민원접수 전 2016. 10월 경) 피청구인 요구에 따라 도면변경, 보완 등 미고지하고 구두 보완, 도면변경 4차 등 청구인은 현재 금전, 정신적으로 너무 힘든 상황이다. OO시에서는 저를 모르는 사람이 없을 정도로 많이 방문하여 피청구인과 미팅하였다. 바) 제4호의 주장 - 피청구인 주장 「산지관리법 시행령」제18조의3제2항제4호에 규정 사항이고, 다시「재난 및 안전관리 기본법」제37조 규정의 안전조치명령서는 시장 또는 지역통제단장이 재난이 발생할 우려가 있거나 재난이 발생하였을 때 필요한 사항을 명하려는 경우 통지된다고 언급한 바 있다. ○ 청구인 답변 피청구인 제2호 주장과 동일한 내용으로 피청구인 주장에 대한 청구인 답변은 제2호와 같이“안전조치명령서”비대상 동일하다. 해당사항은 이미 국가에서 인정하는 전문업체를 통하여 위험성 및 안전조치가 필요하다고 검토받았다. 또한, 해당 부지는 기 허가가 났던 부지이며, 이전 토지주가 공사 중 부도로 인하여 부지의 급경사지가 위험하게 발생되었다. 그로 인하여 토사붕괴, 토사유실, 보강토블럭이 붕괴되었다. 그리고 전 토지주의 개발허가 당시 복구비 납부되어 허가났을 것이다. 하지만 현장을 보시면 전혀 복구되지 않았다. 청구인은 전문업체를 통하여 설계용역하였으며, 피청구인의 요청에 따라 설계하였다. 5) 결론 반려처분에 대하여 철회하여 주시고 청구인의 접수내용에 대하여 승인 요청드린다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인의 주장에 대한 답변 가) 도시정책과-OOOOO(2017. 12. 1.)호와 관련, 보완연기신청서 제출사실을 확인하지 못하고 반려통보 하였다는 주장에 대하여 「민원 처리에 관한 법률 시행령」제24조제2항의 규정에 따라 민원인의 보완기간연장은 2회로 한정한다고 규정되어 있고,「민원 처리에 관한 법률」해설집[안전행정부(2017. 3. 9.), 93번]을 살펴보면 보완사항에 대한 연장요청은 행정기관의 1차보완 요구 시에만 2회까지 보완기간 연장 요청을 할 수 있다[도시정책과-OOOOO(2017. 12. 1.)호의 보완사항은 2차 보완사항임]. 따라서 보완사항 미제출로 인한 반려처분은 마땅하다. 나) 도시정책과-OOOOO호의 보완사항은 안전조치명령서 제출이었으나, 안전조치명령서 발부대상이 아님을 통보 받았음에도 불구하고 피청구인의 안전조치명령서 제출요구는 부당하다고 판단한다는 주장에 대하여 「산지관리법」제15조의2제2항제10호에서는 산불의 예방 및 진화 등 대통령령으로 정하는 재해응급대책과 관련된 시설의 설치를 산지일시사용신고를 통하여 허용하고 있고, 같은 법 시행령 제18조의3제2항제4호에서는「재난 및 안전관리 기본법」제37조제1항에 따른 응급조치에 필요한 시설을 규정하고 있다. 따라서「재난 및 안전관리 기본법」에 따른 응급조치 대상 여부 확인을 위해 보완(2017. 7. 4., 2017. 12. 1.)을 한 것이고, 청구인이 안전총괄과로부터 받은 공문(안전총괄과-OOOO호)은 반려(도시정책과-OOOO(2018. 3. 16.)처분 이후이다. 다) 피청구인의 사전재해영향성검토 협의대상 고지를 받고 사전재해영향성검토서 보완서를 제출하였으나, 피청구인으로부터 사전재해영향성검토 비대상 고지를(2017. 10. 13.) 받아 피청구인의 위법으로 인한 청구인의 2천만 원의 손해 발생하였다는 주장에 대하여 임야 5,000㎡이상 개발 시 사전재해영향성 검토 대상이고 본 건은 임야 11,057㎡ 전체에 대하여 절토 작업이 계획되었으며, 산지일시사용허가·신고(산지관리법 제15조의2)는 사전재해영향성 검토 대상에서 제외되나 본 사업계획서에는 산지일시사용으로 명시되어 있지 않아 사전재해영향성 검토 협의 대상으로 처리되었다. 또한, 2017. 8. 28. 제출된 사전재해영향성검토서[1.2. 사전재해영향성검토 실시근거]에 ‘자연재해대책법 제4조 및 같은 법 시행령 제6조 별표 1의 대상사업 중 개발사업에 해당하며 사. 산지개발 및 골재채취, 8)「산지관리법」제14조에 따른 산지전용에 해당하여 사전재해영향성검토 및 협의를 실시한다’라고 기재되어 있음에 따라, 사전재해영향성 검토위원의 검토를 거쳐 보완 사항에 대하여 2017. 9. 12. 보완 통보한 사항이다. 라) 청구인은 2017년 3월경 피청구인의 산림녹지과로부터 도면, 범위에 대하여 협의를 하고, 산지일시사용신고서 포함 개발행위허가 신청서 접수하였으나(접수 후 설계 및 범위에 대하여 보완, 협의 함) 한강유역환경청 협의까지 완료된 상태에서「재난 및 안전관리 기본법」에 따른 재난예방을 위한 안전조치 할 것을 명한 서류(안전조치 명령서) 제출 보완사항은 부당하다는 주장에 대하여 청구인의 개발행위허가 목적은 산림재해예방사업으로 산지관리법 시행령 제18의3제2항제4호에 규정[재난 및 안전관리 기본법 제37조(응급조치)제1항]된 사항이고, 다시 재난 및 안전관리 기본법 제37조 규정의 안전조치명령서는 시장 또는 지역통제단장이 재난이 발생할 우려가 있거나 재난이 발생하였을 때 재난 발생을 예방하거나 피해를 줄이기 위하여 안전조치에 필요한 사항을 명하려는 경우에 통지된다. 하지만 산지관리법 시행령 제18조의3(산지일시사용허가) 제2항제4호에 관한 응급조치에 필요한 시설은 재해예방 및 복구를 위한 일시적으로 필요한 시설을 말하며, 본 사업계획은 청구인이 제출한[비탈면안정성검토보고서] 1.2 과업 목적에‘비탈면의 장기적인 안정성을 확보를 위한 산림재해방지 계획’으로 언급된 바와 같이「산지관리법 시행령」제18조3(산지일시사용허가)제2항제4호에 관한 응급조치에 일시적으로 필요한 시설로 볼 수 없으므로 목적사업과 부합되지 않는다. (민원서류 접수 전 산림녹지과와 협의 할 당시에도「재난 및 안전관리 기본법」제37조제1항에 따른 응급조치에 필요한 시설에 해당되어야 한다고 안내하였고, 청구인에게 최초 보완시에도「재난 및 안전관리 기본법」검토에 대한 내용이 포함되어 있었음) 2) 결 론 청구인의 이 사건 청구를 기각하여 주시기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제61조(관련 인ㆍ허가등의 의제) ① 개발행위허가 또는 변경허가를 할 때에 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수가 그 개발행위에 대한 다음 각 호의 인가·허가·승인·면허·협의·해제·신고 또는 심사 등(이하 "인·허가등"이라 한다)에 관하여 제3항에 따라 미리 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 그 인·허가등을 받은 것으로 본다. 1. 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 제8조에 따른 공유수면의 점용·사용허가, 같은 법 제17조에 따른 점용·사용 실시계획의 승인 또는 신고, 같은 법 제28조에 따른 공유수면의 매립면허 및 같은 법 제38조에 따른 공유수면매립실시계획의 승인 2. 삭제 3. 「광업법」 제42조에 따른 채굴계획의 인가 4. 「농어촌정비법」 제23조에 따른 농업생산기반시설의 사용허가 5. 「농지법」 제34조에 따른 농지전용의 허가 또는 협의, 같은 법 제35조에 따른 농지전용의 신고 및 같은 법 제36조에 따른 농지의 타용도 일시사용의 허가 또는 협의 6. 「도로법」 제36조에 따른 도로관리청이 아닌 자에 대한 도로공사 시행의 허가, 같은 법 제52조에 따른 도로와 다른 시설의 연결허가 및 같은 법 제61조에 따른 도로의 점용 허가 7. 「장사 등에 관한 법률」 제27조제1항에 따른 무연분묘(無緣墳墓)의 개장(改葬) 허가 8. 「사도법」 제4조에 따른 사도(私道) 개설(開設)의 허가 9. 「사방사업법」 제14조에 따른 토지의 형질 변경 등의 허가 및 같은 법 제20조에 따른 사방지 지정의 해제 9의2. 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조에 따른 공장설립등의 승인 10. 「산지관리법」 제14조·제15조에 따른 산지전용허가 및 산지전용신고, 같은 법 제15조의2에 따른 산지일시사용허가·신고, 같은 법 제25조제1항에 따른 토석채취허가, 같은 법 제25조제2항에 따른 토사채취신고 및 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제36조제1항·제4항에 따른 입목벌채(立木伐採) 등의 허가·신고 11. 「소하천정비법」 제10조에 따른 소하천공사 시행의 허가 및 같은 법 제14조에 따른 소하천의 점용 허가 12. 「수도법」 제52조에 따른 전용상수도 설치 및 같은 법 제54조에 따른 전용공업용수도설치의 인가 13. 「연안관리법」 제25조에 따른 연안정비사업실시계획의 승인 14. 「체육시설의 설치·이용에 관한 법률」 제12조에 따른 사업계획의 승인 15. 「초지법」 제23조에 따른 초지전용의 허가, 신고 또는 협의 16. 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제15조제3항에 따른 지도등의 간행 심사 17. 「하수도법」 제16조에 따른 공공하수도에 관한 공사시행의 허가 및 같은 법 제24조에 따른 공공하수도의 점용허가 18. 「하천법」 제30조에 따른 하천공사 시행의 허가 및 같은 법 제33조에 따른 하천 점용의 허가 19. 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제24조에 따른 도시공원의 점용허가 및 같은 법 제38조에 따른 녹지의 점용허가 ② 제1항에 따른 인·허가등의 의제를 받으려는 자는 개발행위허가 또는 변경허가를 신청할 때에 해당 법률에서 정하는 관련 서류를 함께 제출하여야 한다. ③ 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가 또는 변경허가를 할 때에 그 내용에 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항이 있으면 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다. 【산지관리법】 제15조의2(산지일시사용허가·신고) ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도로 산지일시사용을 하려는 자는 국유림의 산지에 대하여는 산림청장에게, 국유림이 아닌 산림의 산지에 대하여는 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다. 신고한 사항 중 농림축산식품부령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우에도 같다. 10. 산불의 예방 및 진화 등 대통령령으로 정하는 재해응급대책과 관련된 시설의 설치 【산지관리법 시행령】 제18조의3(산지일시사용신고) ② 법 제15조의2제2항제10호에서 "대통령령으로 정하는 재해응급대책과 관련된 시설"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설을 말한다. 4. 「재난 및 안전관리 기본법」제37조제1항에 따른 응급조치에 필요한 시설 【재난 및 안전관리 기본법】 제30조(재난예방을 위한 긴급안전점검 등) ① 행정안전부장관 또는 재난관리책임기관(행정기관만을 말한다. 이하 이 조에서 같다)의 장은 대통령령으로 정하는 시설 및 지역에 재난이 발생할 우려가 있는 등 대통령령으로 정하는 긴급한 사유가 있으면 소속 공무원으로 하여금 긴급안전점검을 하게 하고, 행정안전부장관은 다른 재난관리책임기관의 장에게 긴급안전점검을 하도록 요구할 수 있다. 이 경우 요구를 받은 재난관리책임기관의 장은 특별한 사유가 없으면 요구에 따라야 한다. ② 제1항에 따라 긴급안전점검을 하는 공무원은 관계인에게 필요한 질문을 하거나 관계 서류 등을 열람할 수 있다. ③ 제1항에 따른 긴급안전점검의 절차 및 방법, 긴급안전점검결과의 기록·유지 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. ④ 제1항에 따라 긴급안전점검을 하는 공무원은 그 권한을 표시하는 증표를 지니고 이를 관계인에게 보여주어야 한다. ⑤ 행정안전부장관은 제1항에 따라 긴급안전점검을 하면 그 결과를 해당 재난관리책임기관의 장에게 통보하여야 한다. 제31조(재난예방을 위한 안전조치) ① 행정안전부장관 또는 재난관리책임기관(행정기관만을 말한다. 이하 이 조에서 같다)의 장은 제27조제3항에 따른 안전점검 결과 또는 제30조에 따른 긴급안전점검 결과 재난 발생의 위험이 높다고 인정되는 시설 또는 지역에 대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 소유자·관리자 또는 점유자에게 다음 각 호의 안전조치를 할 것을 명할 수 있다. 1. 정밀안전진단(시설만 해당한다). 이 경우 다른 법령에 시설의 정밀안전진단에 관한 기준이 있는 경우에는 그 기준에 따르고, 다른 법령의 적용을 받지 아니하는 시설에 대하여는 행정안전부령으로 정하는 기준에 따른다. 2. 보수(補修) 또는 보강 등 정비 3. 재난을 발생시킬 위험요인의 제거 ② 제1항에 따른 안전조치명령을 받은 소유자·관리자 또는 점유자는 이행계획서를 작성하여 행정안전부장관 또는 재난관리책임기관의 장에게 제출한 후 안전조치를 하고, 행정안전부령으로 정하는 바에 따라 그 결과를 행정안전부장관 또는 재난관리책임기관의 장에게 통보하여야 한다. 제37조(응급조치) ① 제50조제2항에 따른 시·도긴급구조통제단 및 시·군·구긴급구조통제단의 단장(이하 "지역통제단장”이라 한다)과 시장·군수·구청장은 재난이 발생할 우려가 있거나 재난이 발생하였을 때에는 즉시 관계 법령이나 재난대응활동계획 및 위기관리 매뉴얼에서 정하는 바에 따라 수방(水防)·진화·구조 및 구난(救難), 그 밖에 재난 발생을 예방하거나 피해를 줄이기 위하여 필요한 다음 각 호의 응급조치를 하여야 한다. 다만, 지역통제단장의 경우에는 제2호 중 진화에 관한 응급조치와 제4호 및 제6호의 응급조치만 하여야 한다. 1. 경보의 발령 또는 전달이나 피난의 권고 또는 지시 1의2. 제31조에 따른 안전조치 2. 진화·수방·지진방재, 그 밖의 응급조치와 구호 3. 피해시설의 응급복구 및 방역과 방범, 그 밖의 질서 유지 4. 긴급수송 및 구조 수단의 확보 5. 급수 수단의 확보, 긴급피난처 및 구호품의 확보 6. 현장지휘통신체계의 확보 7. 그 밖에 재난 발생을 예방하거나 줄이기 위하여 필요한 사항 【민원 처리에 관한 법률】 제22조(민원문서의 보완·취하 등) ① 행정기관의 장은 접수한 민원문서에 보완이 필요한 경우에는 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 한다. ② 민원인은 해당 민원의 처리가 종결되기 전에는 그 신청의 내용을 보완하거나 변경 또는 취하할 수 있다. 다만, 다른 법률에 특별한 규정이 있거나 그 민원의 성질상 보완·변경 또는 취하할 수 없는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제1항에 따른 민원문서의 보완 절차 및 방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【민원 처리에 관한 법률 시행령】 제24조(민원문서의 보완 절차 및 방법 등) ① 행정기관의 장은 법 제22조제1항에 따라 민원인에게 민원문서의 보완을 요구하는 경우에는 문서 또는 구술 등으로 하되, 민원인이 특별히 요청한 경우에는 문서로 하여야 한다. ② 행정기관의 장은 제1항에 따라 보완 요구를 받은 민원인이 보완 요구를 받은 기간 내에 보완을 할 수 없음을 이유로 보완에 필요한 기간을 분명하게 밝혀 기간 연장을 요청하는 경우에는 이를 고려하여 다시 보완기간을 정하여야 한다. 이 경우 민원인의 기간 연장 요청은 2회로 한정한다. ③ 행정기관의 장은 민원인이 법 제22조제1항에 따라 정한 보완기간 또는 이 조 제2항 전단에 따라 다시 정한 보완기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 10일 이내의 기간을 정하여 다시 보완을 요구할 수 있다. ④ 제2항 및 제3항에 따른 민원문서의 보완에 필요한 기간의 계산방법에 관하여는 「민법」 제156조, 제157조 및 제159조부터 제161조까지의 규정을 준용한다. 제25조(민원문서의 반려 등) ① 행정기관의 장은 민원인이 제24조에 따른 기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 그 이유를 분명히 밝혀 접수된 민원문서를 되돌려 보낼 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 부서 간 검토의견 회신, 개발행위허가 보완 통지서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2017. 6. 7. 피청구인에게 OO시 OO면 OO리 OOO-O번지 외 O필지에 대하여 산림재해예방사업을 목적으로 개발행위허가신청을 하였는데, 신청서류 중 산지관련 서류를 누락하여 2017. 6. 23. 산지일시사용허가·신고 협의요청서와 관련 서류를 제출하였다. 나) 청구인의 신청과 관련하여 2017. 6. 13. 개최된 실무종합심의회에서 소규모 환경영향평가 대상, 사전재해영향성 검토 대상, 산지관리법 시행령 제18조의3제2항제4호 규정에 의거 재난안전법 심의의견 제시 등의 여러 관련부서 의견이 있어 피청구인은 2017. 7. 4. 청구인에게 관련 서류의 보완을 요구하였고, 청구인의 보완기간 연장 요청에 따라 기간을 연장하여 청구인은 2017. 8. 28. 소규모 환경영향평가 및 사전재해영향성 검토 서류를 제출하였다. 다) 피청구인 소속 도시정책과는 2017. 9. 21. 안전총괄과에 청구인의 신청과 관련하여 사전재해영향성 대상여부 및「산지관리법 시행령」제18의3제2항제4호 규정에 의거한 재난안전법에 대한 의견을 요청하였는데, 이에 대해 안전총괄과는 2017. 9. 27. 청구인의 개발사업은 사전재해영향성 검토 대상이 아니며, 재난안전법 제37조제1항에 따른 응급조치에 필요한 시설은 시장 또는 지역통제단장이 재난이 발생할 우려가 있거나 재난이 발생하였을 때 응급조치를 하기 위해 필요한 시설을 말하므로 협의 대상이 아니라는 의견으로 회신하였다. 라) 이에 도시정책과는 2017. 10. 18. 산림녹지과에 안전총괄과의 재검토의견에 따른 심의 의견을 요청하였는데, 산림녹지과에서는 2017. 10. 24. 응급조치(재해예방을 위한 안전조치)가 필요하여 산지일시사용신고를 득하고자 할 경우 시장이 긴급안전점검을 실시하고 재난 발생의 위험이 높다고 인정되어 안전조치명령을 받은 자가 신청하여야 하므로 청구인 신청지의 목적은「산지관리법 시행령」제18조의3(산지일시사용신고) 제2항제4호 규정에 따른 목적사업에 부합하지 않는다고 회신하였고, 2017. 11. 17. 도시정책과에 산지일시사용신고협의 요청에 따른 2차 보완으로 소규모 환경영향평가 협의 내용을 반영한 사업계획서와 재난관리책임기관의 장의 안전조치명령서를 제출할 것을 통지하였다. 마) 피청구인은 2017. 12. 1. 청구인에게 소규모 환경영향평가 협의내용과 산지일시사용신고 협의요청에 대한 2차 보완사항을 통지하였다. 바) 이에 따라 청구인의 비탈면안정성 검토보고서를 접수한 도시정책과는 2017. 12. 11. 안전총괄과에‘「산지관리법 시행령」제18조의3제2항제4호 규정에 의거한 재난안전법 제37조제1항에 따른 응급조치에 필요한 시설’에 대한 의견 재검토를 요청하였는데, 안전총괄과에서는 협의대상이 아니라는 회신을 하여 2017. 12. 15. 산림녹지과에 이를 알리고 재협의 요청을 하였다. 사) 피청구인은 2018. 1. 5. 산림청에‘「산지관리법 시행령」제18조의3제2항제4호 규정에 따른 응급조치에 필요한 시설’과 관련하여 질의를 하였는데, 이에 대하여 산림청장은‘재난안전법 제37조제1항에 따른 응급조치에 필요한 시설의 설치’는 산지전용허가가 아닌 산지일시사용신고대상이고, 재난안전법 제37조제1항에 따른 조치계획 없이 관련분야 전문가의 재해위험이 있다는 검토의견만으로는 응급조치시설로 인정하기 어렵다는 의견으로 회신하였다. 아) 이후 청구인은 2017. 12. 29. 피청구인에게 보완연기원을 제출하여 피청구인이 보완기간을 2018. 2. 28.까지 연장하였으나 청구인이 보완 서류를 제출하지 아니하자, 2018. 2. 28. 보완을 촉구하고 2018. 3. 16. 청구인에게 개발행위허가신청을 반려하는 처분을 하였다. 자) 청구인은 2018. 3. 13. 피청구인에게 사안의 특성상 보완이 지연되어 기한 내 제출이 어려우므로 2018. 4. 15.까지 보완 서류 제출을 연기하여 줄 것을 팩스로 제출하였다. 차) 한편 이 사건 처분 후 청구인은 새올전자민원을 통해 피청구인에게 안전조치명령서와 관련한 민원을 제기하였는데, 피청구인은 2018. 3. 28. 청구인의 개발사업은 안전조치명령서 발부대상이 아니라고 답변하였다. 2) 「산지관리법」제15조의2제2항제10호 및 같은 법 시행령 제18조의3제2항제4호, 재난안전법 제37조제1항에 따르면 지역통제단장과 시장·군수·구청장은 재난이 발생할 우려가 있거나 재난이 발생하였을 때에는 응급조치를 하여야 하는데, 응급조치에 필요한 시설의 설치 용도로 산지일시사용을 하려는 자는 산림청장이나 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다. 그리고「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하‘국토계획법’이라 한다) 제61조에 의하면 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가 또는 변경허가를 할 때에 그 내용에 제1항 각 호(산지일시사용허가·신고 포함)의 어느 하나에 해당하는 사항이 있으면 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 하고, 협의한 사항에 대하여는 그 인·허가 등을 받은 것으로 본다. 한편 민원처리법 시행령 제24조에서는 민원문서의 보완 절차 및 방법 등을 규정하고 있는데 민원인이 보완요구를 받은 기간 내에 보완을 할 수 없음을 이유로 기간 연장을 요청하는 경우 다시 보완기간을 정하여야 하고, 이 경우 민원인의 기간 연장 요청은 2회로 한정한다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제25조제1항에서는 행정기관의 장은 민원인이 제24조에 따른 기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 그 이유를 분명히 밝혀 접수된 민원문서를 되돌려 보낼 수 있다고 규정하고 있다. 3) 청구인은 2017. 6. 7. 피청구인에게 OO시 OO면 OO리 OOO-O번지 외 O필지에 대하여 산림재해예방사업을 목적으로 개발행위허가신청(이하‘이 사건 신청’이라고 한다)을 하였는데, 피청구인으로부터 2017. 12. 1.「재난 및 안전관리 기본법」제31조제1항에 따라 재난관리책임기관의 장이 제30조에 따른 긴급안전점검 결과 재난 발생의 위험이 높다고 인정되는 시설 또는 지역에 대하여 안전조치를 할 것을 명한 서류(안전조치명령서)를 제출하라는 내용의 보완 요구(이하‘이 사건 보완요구’라고 한다)를 받고, 보완기간 연장 요청에 따른 보완기간(2018. 3. 15.) 내인 2018. 3. 12. 다시 보완기간 연장 요청을 하였음에도 불구하고 보완기간 연장을 하지 아니한 채 민원서류 미보완을 이유로 이 사건 신청을 반려한 피청구인의 처분(이하‘이 사건 처분’이라고 한다)은 위법하다고 주장한다. 「민원 처리에 관한 법률 시행령」(이하‘시행령’이라고 한다) 제24조제2항은 보완요구를 받은 민원인이 보완 요구를 받은 기간 내에 보완을 할 수 없음을 이유로 보완에 필요한 기간을 분명하게 밝혀 기간 연장을 요청하는 경우에는 다시 보완기간을 정하도록 하면서 민원인의 기간 연장 요청을 2회로 제한하고 있다. 위 조항 본문은 민원인이 보완 기간 연장을 요청하는 경우“다시 보완기간을 정하여야 한다.”고 규정하므로 문리해석상 행정청의 보완기간 연장은 기속행위로 보아야 한다. 따라서 행정청은 민원문서의 보완 요구에 관하여 해당 민원인이 보완기간의 연장을 요청하는 경우 2회의 범위 안에서 반드시 기간을 연장하여 주어야만 한다. 피청구인은 2017. 12. 1. 청구인에게 안전조치명령서를 2017. 12. 29.까지 제출할 것을 내용으로 하는 이 사건 보완요구를 하였다. 이에 청구인은 2017. 12. 29. 보완연기원을 제출하였고, 피청구인은 2018. 3. 15.까지 보완기간을 연장하였다. 청구인은 2018. 3. 13. 09:23경 팩스로 보완연기요청서(이하‘2차 연기요청’이라고 한다)를 제출하였으나, 피청구인은 보완기간을 연장하지 아니한 채 2018. 3. 16. 이 사건 처분을 하였다. 피청구인은 2차 연기요청에 대해 보완기간 연장을 하지 아니한 것은 시행령 제24조제2항 후단에 민원인의 보완기간연장 요청은 2회로 한정한다고 정하고 있고,‘민원 처리에 관한 법령 해설’[안전행정부 2017. 3. 9.자 발행(이하‘민원법령 해설’이라고 한다), 질의 93번]에 의하면 보완사항에 대한 민원인의 연장 요청은 행정기관의“1차 보완요구”시에만 가능하기 때문이라고 주장한다. 그러나‘민원법령 해설’에서“1차 보완요구”라는 문구의 의미는 시행령 제24조제1항에 따른 최초의 보완요구를 의미하는 것으로 보아야 한다. 행정청은 민원인이「민원 처리에 관한 법률」제22조제1항에 따라 정한 보완기간 또는 민원인의 기간 연장 요청에 따라 다시 정한 보완기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우 직권으로 10일 이내의 기간을 정하여 다시 보완을 요구할 수 있는데(시행령 제24조제3항), 위“1차 보완요구”라는 문구는 직권으로 기간을 연장하는 경우와 구별하기 위해 편의상 사용된 것으로 보아야 시행령 제24조제1항 내지 제3항이 조화롭게 해석될 수 있기 때문이다. 시행령 제24조제3항에 따라 직권으로 기간을 연장하여 보완요구가 이루어진 경우까지 민원인의 보완기간 연장 요청이 가능하다고 한다면 민원인의 기간 연장 요청을 2회로 제한한 시행령 제24조제2항 후단의 취지가 몰각되므로 이 경우에는 민원인의 보완기간 연장 요청이 허용되지 않는다고 보아야 할 것이다. 피청구인은 이 사건 신청과 관련하여 청구인에게 2회에 걸쳐 보완요구를 하였는데, 2017. 7. 4.자 보완요구는 안전조치명령서 제출을 요구한 이 사건 보완요구와 그 내용을 전혀 달리하고 있다. 2017. 7. 4.자 보완요구와 이 사건 보완요구의 각 기재내용에 비추어 보면, 적어도 안전조치명령서 제출에 관하여는 이 사건 보완요구가 최초의 보완요구에 해당한다. 만약 보완요구의 내용이 전혀 다름에도 불구하고 동일한 신청에 관하여 단지 보완요구가 형식적으로 수차례에 걸쳐 이루어졌다는 이유만으로 후속 보완요구를 시행령 제24조제3항에 기초한 보완요구로 간주할 경우 민원인은 새로운 내용의 후속 보완요구에 대해 시행령 제24조제2항에서 보장한 기간연장 요청권한을 박탈당하게 되는 결과가 되므로 부당하다. 그렇다면, 보완요구의 내용을 전혀 고려하지 아니한 채 이 사건 보완요구가 이 사건 신청과 관련한 2회차 보완요구라는 이유만으로 시행령 제24조제2항에서 보장하는 청구인의 보완기간 연장 요청이 허용되지 않는다는 피청구인의 위 주장은 사실오인 및 법리오해로 인한 것으로 이유 없다. 따라서 피청구인이 청구인의 2차 연기요청에도 불구하고 보완기간을 연장하지 아니한 채 민원서류 미보완을 이유로 행한 이 사건 처분은 시행령 제24조제2항에 위반되어 위법하다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.