개발행위허가신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2021. 11. 11. 00시 00동 00번지 외 11필지(지목: 임, 전, 유, 구., 용도지역: 자연녹지, 생산녹지. 이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 단독주택(8,680㎡, 건축면적 1,138.20㎡, 건축연면적 1,654㎡, 단독주택 14가구) 및 도로부지(면적 4,883㎡, 길이 618m, 도로폭 8m) 조성 목적의 개발행위(토지형질변경) 허가신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였고 피청구인은 2022. 8. 18. 진입도로 개설 및 도로폭 완화(6m 미만) 적용을 위해 00시 도시계획위원회에 심의 상정한 결과 ‘도로의 길이가 길고, 현황도로 주변에 개발이 이루어지고 있으므로 시도00호선에서 계획도로까지 기존 현황도로에 대해 도로폭 6m 이상 확보계획 수립’내용의 재심의 결정을 받아 2022. 8. 26. 청구인에게 재심의 내용에 따른 보완서류 제출을 요구하였으나 청구인은 이를 제출하지 않았고 피청구인은 2022. 11. 21. 주변지역의 무분별한 개발, 주변의 교통소통 등의 우려로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법 ’이라 한다) 허가기준 및 「개발행위허가 운영지침」(이하 ‘허가지침’이라 한다) 도로 허가기준 저촉을 이유로 이 사건 신청을 반려(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 「지방도시계획위원회 운영 가이드라인」에 따른 진입도로 폭 기준 완화심의가 충분히 가능함에도 이를 적용하지 않아 위법·부당하다. 2) 「토지이용 인·허가에 따른 지방도시계획운영위원회 운영지침」에 따라 불합리한 도시계획위원회의 심의내용은 이를 따라야 할 의무가 없음에도 제반요인에 대한 검토없이 도시계획위원회의 심의결과만 따라 이 사건 처분을 하였다. 3) 이 사건 처분의 사유가 된 보완요구 사항은「민원처리에 관한 법률」(이하 ‘민원처리법’이라 한다)에 따라 보완이 가능한 형식·절차상 요건이거나 착오나 일시적 사정에 기인한 실체적 요건의 흠이라 할 수 없을뿐더러 도로개설 조건에 적합하므로 흠이 있다고 할 수도 없다. 또한 시도00호선까지 전체구간에 대한 소유권 또는 사용권을 확보하라는 것은 보완이 불가능한 사안을 요구하는 것이다. 4) 기존에 신청지 인근 000 등 개발행위 허가 시 도로기준을 적용하지 않고 다수의 개발행위가 이루어졌음에도 신청인에게만 도로 계획 전부에 대해 개설을 요구할 합리적 이유를 찾기 어려워 행정의 자기구속의 원칙이나 평등의 원칙을 위반하였으며 개발규모가 단독주택 14가구로 소규모인데 그럼에도 이런 규모의 개발로 난개발이나 주변의 교통소통 우려가 있다는 것은 근거가 없는 주장이다. 또한 이 사건 처분으로 인한 공익은 막연한 반면 피해는 분명하고 막대하여 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하였다. 5) 진입도로의 폭 6m 이상을 요구하나 이때 건축물에서 도로에 이르는 구간 전부가 6m 이상일 것을 요구하지 않는다. 일률적으로 6m 이상을 확보하라고 요구하는 것은 법령을 지나치게 확장해석한 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 사업부지가 8,680㎡ 규모(개설 또는 확장하는 도로면적은 제외)이므로 도로폭 6m 이상의 진입도로를 확보하여야 하고 이를 완화적용 받으려면 반드시 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하는데, 이 사건 토지의 도로 연결 상태를 보면 도시계획도로(시도00호선)에서 주택부지까지 1,950m 도로 중 약 350m 정도가(을 제1호증 B,D구간) 도로폭 6m에 미달하는 구간이 있고 이 부분에 대해 도시계획위원회는 현황도로 폭이 협소하니 차량교행을 위하여 도로폭 6m 이상을 확보하라는 것이었다. 이에 대해 청구인은 확보계획을 제출하지 못해 반려처분을 받게 된 것이다. 2) 도로 폭 완화적용은 도시계획위원회 필수 심의사항으로 그 실질적 구속력을 부정할 수 없고 심의내용을 반영할지 여부 역시 피청구인의 재량행위이다. 3) 이 사건 처분은 보완이 되지 않아 반려한 것이 아니라 허가기준에 부적합하여 불허가 처분한 것이다. 4) 피청구인의 보완요구는 단순히 개발행위 허가를 내어줄지 여부를 판단하는 요건을 충족하였는지 여부를 확인하는 것에 불과하며, 그 내용 역시 실질적 요건에 대한 것으로 민원처리법상 규정은 이 사건 처분에 적용될 수 없다. 5) 이 사건 토지 인근에는 기획부동산이 분할한 토지가 많고 청구인은 연접토지인 00동 000번지 등 총 80,378㎡를 소유하고 있고 주변 도로나 상·하수도 시설은 열악하여 기존 취락지역의 주거환경이 불량한 상태이다. 또한 이 사건 신청지에 계획되었던 도시계획시설(000시설 및 도로) 폐지 결정 시(2021년 2월) 부서 협의 결과 해당 지역은 원형보전이 필요한 지역이었고 관련 부서 협의의견도 난개발 우려로 보전이 필요한 지역으로 검토된 바 있다. 따라서 기반시설 확충없이 이 사건 허가가 인용될 경우 개설도로를 통해 추가 개발이 성행하여 자연경관 파괴, 교통량 증가에 따른 도로 마비 등이 우려된다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제36조(용도지역의 지정) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도지역의 지정 또는 변경을 도시ㆍ군관리계획으로 결정한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 3. 23.> 1. 도시지역: 다음 각 목의 어느 하나로 구분하여 지정한다. 가. 주거지역: 거주의 안녕과 건전한 생활환경의 보호를 위하여 필요한 지역 나. 상업지역: 상업이나 그 밖의 업무의 편익을 증진하기 위하여 필요한 지역 다. 공업지역: 공업의 편익을 증진하기 위하여 필요한 지역 라. 녹지지역: 자연환경ㆍ농지 및 산림의 보호, 보건위생, 보안과 도시의 무질서한 확산을 방지하기 위하여 녹지의 보전이 필요한 지역 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. <개정 2011. 4. 14., 2018. 8. 14.> 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 제58조(개발행위허가의 기준) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 7. 16., 2021. 1. 12.> 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. 1. 시가화 용도: 토지의 이용 및 건축물의 용도ㆍ건폐율ㆍ용적률ㆍ높이 등에 대한 용도지역의 제한에 따라 개발행위허가의 기준을 적용하는 주거지역ㆍ상업지역 및 공업지역 2. 유보 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역ㆍ생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 3. 보전 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전관리지역ㆍ농림지역ㆍ자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제30조(용도지역의 세분) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시의 시장(이하 “대도시 시장”이라 한다)은 법 제36조제2항에 따라 도시ㆍ군관리계획결정으로 주거지역ㆍ상업지역ㆍ공업지역 및 녹지지역을 다음 각 호와 같이 세분하여 지정할 수 있다. <개정 2008. 2. 29., 2009. 8. 5., 2012. 4. 10., 2013. 3. 23., 2014. 1. 14., 2019. 8. 6.> 4. 녹지지역 나. 생산녹지지역 : 주로 농업적 생산을 위하여 개발을 유보할 필요가 있는 지역 다. 자연녹지지역 : 도시의 녹지공간의 확보, 도시확산의 방지, 장래 도시용지의 공급 등을 위하여 보전할 필요가 있는 지역으로서 불가피한 경우에 한하여 제한적인 개발이 허용되는 지역 제55조(개발행위허가의 규모) ① 법 제58조제1항제1호 본문에서 “대통령령으로 정하는 개발행위의 규모”란 다음 각호에 해당하는 토지의 형질변경면적을 말한다. 다만, 관리지역 및 농림지역에 대하여는 제2호 및 제3호의 규정에 의한 면적의 범위안에서 당해 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 도시ㆍ군계획조례로 따로 정할 수 있다. 1. 도시지역 가. 주거지역ㆍ상업지역ㆍ자연녹지지역ㆍ생산녹지지역 : 1만제곱미터 미만 제56조(개발행위허가의 기준) ① 법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. <개정 2009. 8. 5.> ④ 국토교통부장관은 제1항의 개발행위허가기준에 대한 세부적인 검토기준을 정할 수 있다. <개정 2008. 2. 29., 2012. 4. 10., 2013. 3. 23.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828229"></img> 【개발행위허가운영지침】[시행 2021. 3. 31.] [국토교통부훈령 제1375호, 2021. 3. 31., 일부개정] 제1장 총 칙 제1절 개발행위허가지침의 목적 1-1-1. 이 지침은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제56조제4항에 따라 개발행위허가의 대상ㆍ절차ㆍ기준 등에 대한 사항을 제시하여 개발행위허가제의 원활한 운영을 도모함을 목적으로 한다. 제2절 개발행위허가의 의의 및 운영원칙 1-2-1. 개발행위허가제는 개발과 보전이 조화되게 유도하여 국토관리의 지속가능성을 제고시키고, 토지에 대한 정당한 재산권 행사를 보장하여 토지의 경제적 이용과 환경적 보전의 조화를 도모하며, 계획의 적정성, 기반시설의 확보여부, 주변 경관 및 환경과의 조화 등을 고려하여 허가여부를 결정함으로써 난개발을 방지하고 국토의 계획적 관리를 도모하는 제도이다. 제3장 개발행위허가기준 제1절 개발행위허가의 규모 3-1-1. 개발행위허가의 규모 (6) 영 제55조제1항에 따른 개발행위허가규모를 산정할 때에는 무상귀속되는 공공시설(무상귀속 대상이 아닌 도로 등 공공시설과 유사한 시설로서 지방자치단체에 기부채납하는 시설을 포함한다)은 개발행위 면적에서 제외한다. 제2절 분야별 검토사항 (영 별표 1의 2) 3-2-4. 주변지역과의 관계 (1) 개발행위로 건축하는 건축물 또는 설치하는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이ㆍ형태 및 색채가 주변건축물과 조화를 이루어야 하며, 도시계획으로 경관계획이 수립되어 있는 경우에는 그에 적합할 것 (2) 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염ㆍ수질오염ㆍ토질오염ㆍ소음ㆍ진동ㆍ분진 등에 의한 환경오염ㆍ생태계파괴ㆍ위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것. 다만, 환경오염ㆍ생태계파괴ㆍ위해발생 등의 방지가 가능하여 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등을 조건으로 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다. (3) 개발행위로 인하여 녹지축이 절단되지 아니하고, 개발행위로 배수가 변경되어 하천ㆍ호소ㆍ습지로의 유수를 막지 아니할 것 3-2-5 기반기설 (1) 대지와 도로의 관계는 「건축법」에 적합할 것. (2) 「도로법」과 「건축법」상의 도로가 아닌 진입도로는 국토교통부장관이 정한 기준에 적합하게 확보(지자체 조례로서 별도의 조례를 정한 경우 조례에 따라 확보)하되, 해당 시설의 이용 및 주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니할 것 제3절 건축물의 건축 및 공작물의 설치 3-3-2-1 도로 (1) 건축물을 건축하거나 공작물을 설치하는 부지는 도시·군계획도로 또는 시·군도, 농어촌도로에 접속하는 것을 원칙으로 하며, 위 도로에 접속되지 아니한 경우 (2) 및 (3)의 기준에 따라 진입도로를 개설해야 한다. (2) (1)에 따라 개설(도로확장 포함)하고자 하는 진입도로의 폭은 개발규모(개설 또는 확장하는 도로면적은 제외한다)가 5천㎡ 미만은 4m 이상, 5천㎡ 이상 3만㎡ 미만은 6m 이상, 3만㎡이상은 8m 이상으로서 개발행위규모에 따른 교통량을 고려하여 적정 폭을 확보하여야 한다. 이 경우 진입도로의 폭은 실제 차량 통행에 이용될 수 있는 부분으로 산정한다. (3) 진입도로의 길이를 산정할 경우 단지(주택단지, 공장단지 등) 내 도로는 제외하며, 변속차로 및 기존 도로의 확장된 부분은 포함한다. (4) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 (2)의 도로확보기준을 적용하지 아니할 수 있다. ① 차량진출입이 가능한 기존 마을안길, 농로 등에 접속하거나 차량통행이 가능한 도로를 개설하는 경우로서 농업·어업·임업용 시설(가공, 유통, 판매 및 이와 유사한 시설은 제외하되, 「농업·농촌 및 식품산업 기본법」제3조에 의한 농업인 및 농업 경영체, 「수산업ㆍ어촌 발전 기본법」에 따른 어업인, 「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률」에 의한 임업인, 기타 관련 법령에 따른 농업인·임업인·어업인이 설치하는 부지면적 2천㎡ 이하의 농수산물 가공, 유통, 판매 및 이와 유사한 시설은 포함), 부지면적 1천㎡ 미만으로서 제1종 근린생활시설 및 단독주택(「건축법 시행령」 별표1 제1호 가목에 의한 단독주택)의 건축인 경우 ② 건축물 증축 등을 위해 기존 대지 면적을 10%이하로 확장하는 경우 ③ 부지확장 없이 기존 대지에서 건축물 증축·개축·재축(신축 제외)하는 경우 ④ 광고탑, 철탑, 태양광발전시설 등 교통유발 효과가 없거나 미미한 공작물을 설치하는 경우 (5) (1)~(2)까지의 기준을 적용함에 있어 지역여건이나 사업특성을 고려하여 법령의 범위내에서 도시계획위원회 심의를 거쳐 이를 완화하여 적용할 수 있다. 【00시 도시계획 조례】 제63조(기능) 도시계획위원회의 기능은 다음 각 호와 같다.〈개정 2020ㆍ2ㆍ28〉 1. 법, 다른 법령 또는 이 조례에서 도시계획위원회의 심의 또는 자문을 받도록 정한 사항의 심의 또는 자문 【토지이용 인·허가에 따른 지방도시계획위원회 운영 지침】 2-3-2. 지방도시계획위원회 심의시 유의사항 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828227"></img> 【지방도시계획위원회 운영 가이드라인】 제3장 개발행위허가 도시계획위원회 심의에 대한 추가 기준 1. 완화 심의 3-1-2. 개발행위허가운영지침 3-3-2-1(4)에 따른 개발규모별 진입도로 폭 기준에 대한 완화 심의 (1) 진입도로 폭 기준 완화 심의는 다음과 같은 경우에 할 수 있음. - 진입도로 중 일부구간이 도로 폭 기준에 미달하는 등 기준을 그대로 적용하는 것이 불합리한 경우 - 차량교행이 가능하도록 일정구간(약 50m∼100m)마다 대피시설을 설치하거나 설치되어 있어 차량 및 인근 주민의 교통소통에 지장이 없는 경우 - 기타 위와 유사한 경우로서 도로 폭 완화가 필요한 경우 (2) 위 (1)은 일부 예시이며, 지역여건이나 사업특성을 고려하여 (1)이외의 다른 경우에도 심의를 통하여 완화 가능함. 3. 재심의 대상 (3) 기타 허가권자가 당초 심의내용과 당한 차이가 있어 재심의가 필요하다고 인정하는 경우 【민원처리에 관한 법률】 제9조(민원의 접수) ① 행정기관의 장은 민원의 신청을 받았을 때에는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 접수를 보류하거나 거부할 수 없으며, 접수된 민원문서를 부당하게 되돌려 보내서는 아니 된다. 제22조(민원문서의 보완ㆍ취하 등) ① 행정기관의 장은 접수한 민원문서에 보완이 필요한 경우에는 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 한다. ③ 제1항에 따른 민원문서의 보완 절차 및 방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【민원처리에 관한 법률 시행령】 제24조(민원문서의 보완 절차 및 방법 등) ① 행정기관의 장은 법 제22조제1항에 따라 민원인에게 민원문서의 보완을 요구하는 경우에는 문서 또는 구술 등으로 하되, 민원인이 특별히 요청한 경우에는 문서로 하여야 한다. ③ 행정기관의 장은 민원인이 법 제22조제1항에 따라 정한 보완기간또는 이 조 제2항 전단에 따라 다시 정한 보완기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 10일 이내의 기간을 정하여 다시 보완을 요구할 수 있다. 제25조(민원문서의 반려 등) ① 행정기관의 장은 민원인이 제24조에 따른 기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 그 이유를 분명히 밝혀 접수된 민원문서를 되돌려 보낼 수 있다. 【행정절차법】 제17조(처분의 신청) ⑤ 행정청은 신청에 구비서류의 미비 등 흠이 있는 경우에는 보완에 필요한 상당한 기간을 정하여 지체 없이 신청인에게 보완을 요구하여야 한다. ⑥ 행정청은 신청인이 제5항에 따른 기간 내에 보완을 하지 아니하였을 때에는 그 이유를 구체적으로 밝혀 접수된 신청을 되돌려 보낼 수 있다. ⑧ 신청인은 처분이 있기 전에는 그 신청의 내용을 보완ㆍ변경하거나 취하(取下)할 수 있다. 다만, 다른 법령등에 특별한 규정이 있거나 그 신청의 성질상 보완ㆍ변경하거나 취하할 수 없는 경우에는 그러하지 아니하다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 처분서, 개발행위허가 신청서 및 사업계획서, 보완요구 공문, 도시계획위원회 심의자료, 이 사건 신청지 인근 토지 분할 자료, 주변토지 등 토지등기부등본, 도시계획시설 폐지 의견회신 자료, 청구서, 답변서 등 각 증빙자료를 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가) 청구인은 2021. 11. 11. 이 사건 신청지에 단독주택(8,680㎡, 건축면적 1,138.20㎡, 건축연면적 1,654㎡, 단독주택 14가구) 및 도로 부지(면적 4,883㎡, 길이 618m, 도로폭 8m) 조성 목적의 개발행위(토지형질변경) 허가신청을 하였다. 나) 피청구인은 2022. 8. 18. 진입도로 개설 및 도로폭 완화(6m 미만) 적용을 위해 이천시 도시계획위원회에 상정한 결과 ‘도로의 길이가 길고, 현황도로 주변에 개발이 이루어지고 있으므로 시도4호선에서 계획도로까지 기존 현황도로에 대해 도로폭 6미터 이상 확보계획 수립’내용의 재심의 결정을 받아 2022. 8. 26. 청구인에게 재심의 내용에 따른 보완서류 제출을 요구하였으나 청구인은 이를 제출하지 않았다. 다) 피청구인은 2022. 11. 21. 다음 요지의 이 사건 처분을 하였다. - 금회 개발행위허가를 통하여 주변지역으로 무분별한 개발, 주변의 교통소통 등의 우려가 있으므로 국토계획법 [별표 1의2] 허가기준에 저촉된다고 사료되고, 개발행위허가 3-3-2-1 도로 허가기준(6m 이상)에도 저촉됨. - 이에 따라, ①국토계획법 제58조(개발행위허가 기준 등) 제1항 제4호, ②허가지침 1-2-1(개발행위허가의 의의), 3-2-1(공통분야) 제3항, 3-2-4(주변지역과의 관계) 제2항, 3-4-2 계획기준(부지조성) 제1항, 제3항 및 3-3-2-1(도로)에 의거 부적합하기에 “반려” 처리함이 타당하다고 사료됨. - 위와 같은 사항으로 개발행위허가(산지/농지전용 의제) 신청서에 대하여 “반려” 처리함. 라) 이 사건 신청지 중 주택부지로부터 도시계획도로(시도4호선)까지 약 1,900m 도로는 「도로법」과 「건축법」등에 따른 법정도로가 아닌 현황도로로, 청구인이 폭 8m로 개설하기로 한 618m 부분을 제외한 나머지 현황도로 부분 중 약 350m 정도가 도로 폭 6m에 미달되며 일부 구간에는 차량 교행을 위한 피양지가 설치되어 있다. 마) 이 사건 신청지 인근의 많은 토지는 주택단지 분양 혹은 개발 용도로 분필되어 있고 청구인은 이 사건 신청지 인근의 000등 다수의 토지를 소유하고 있다. 2) 판 단 가) 관련 법령의 규정 국토계획법 및 같은 법 시행령에 따르면 시장은 개발행위허가의 신청 내용이 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이루고 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 경우에만 개발행위허가를 하여야 한다(법 제58조 제1항 제4호 및 제5호). 또한 개발행위허가 신청내용이 주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니하고 대지와 도로의 관계는 「건축법」에 적합하여야 한다(영 [별표 1의2] 1. 분야별 검토사항. 마.기반시설). 허가지침 ‘3-2-5 기반시설’에 따르면 대지와 도로의 관계는 「건축법」에 적합하여야 하고 「도로법」과 「건축법」상의 도로가 아닌 진입도로는 국토교통부장관이 정한 기준에 적합하게 확보하되, 해당 시설의 이용 및 주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니하여야 한다. 또한 같은 지침 ‘3-3-2-1 도로’에 따르면 (1) 건축물을 건축하거나 공작물을 설치하는 부지는 도시·군계획도로 또는 시·군도, 농어촌도로에 접속하는 것을 원칙으로 하며, 위 도로에 접속되지 아니한 경우 (2) 및 (3)의 기준에 따라 진입도로를 개설해야 한다. (2) (1)에 따라 개설(도로확장 포함)하고자 하는 진입도로의 폭은 개발규모(개설 또는 확장하는 도로면적은 제외한다)가 5천㎡ 이상 3만㎡ 미만은 6m 이상으로서 개발행위 규모에 따른 교통량을 고려하여 적정 폭을 확보하여야 한다. 이 경우 진입도로의 폭은 실제 차량 통행에 이용될 수 있는 부분으로 산정한다. (3) 진입도로의 길이를 산정할 경우 단지(주택단지, 공장단지 등) 내 도로는 제외하며, 변속차로 및 기존 도로의 확장된 부분은 포함한다. (5) (1)~(2)까지의 기준을 적용함에 있어 지역여건이나 사업특성을 고려하여 법령의 범위내에서 도시계획위원회 심의를 거쳐 이를 완화하여 적용할 수 있다. 민원처리법 및 같은 법 시행령에 따르면 행정기관의 장은 접수한 민원문서에 보완이 필요한 경우에는 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 하고 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 그 이유를 분명히 밝혀 접수된 민원문서를 되돌려 보낼 수 있다(법 제22조, 영 제24조 및 제25조). 나) 민원처리법 위반 주장에 대해 청구인은 이 사건 처분이 민원처리법상 반려처분이라는 전제하에 보완이 불가능한 것을 보완 요구하였고 중요한 실체적인 요건에 대해 보완을 요구하여 반려의 요건에 부합하지 않아 위법하다고 주장한다. 민원처리법상 보완의 대상이 되는 흠은 보완이 가능한 경우이어야 함은 물론이고, 그 내용 또한 형식적·절차적인 요건이거나, 실질적인 요건에 관한 흠이 있는 경우라도 그것이 민원인의 단순한 착오나 일시적인 사정 등에 기한 경우 등이라야 할 것이다(대법원 1991. 6. 11. 선고 90누8862 판결, 1996. 10. 25. 선고 95누14244 판결 등 참조). 이러한 흠임에도 보완을 요구하지도 않은 채 곧바로 거부하였다면 재량권의 범위를 벗어난 것이어서 위법하다(대법원 2004. 10. 15. 선고 2003두6573 판결 참조). 이 사건에 대해 보건대, 이 사건 처분서에 “반려”라는 용어를 사용하기는 하였으나 이 사건 처분의 이유를 보면 민원처리법상의 반려가 아닌 실체적인 요건 미비를 이유로 한 거부처분 혹은 불허가 처분으로 볼 여지도 충분하고, 설사 이 사건 처분을 2022. 8. 26.자 도시계획위원회의 재심의와 관련한 보완요구가 충족되지 않음에 따라 반려한 것으로 보더라도 보완요구가 반드시 필요없는 실체적 요건미비에 대해 보완의 기회를 부여하였다 하여 위법·부당하다고 할 수 없다. 또한 청구인 입장에서 보완하기 힘든 실체적 요건 미비 사항에 대해 피청구인이 보완요구하였다 하여 그 이유만으로 이 사건 처분이 위법·부당하다고 할 수도 없으므로 청구인의 주장은 이유 없다. 다) 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하였다는 주장에 대해 청구인은 이 사건 신청지의 현황도로 등 주변여건상 진입도로 폭 기준 완화심의가 가능함에도 도시계획위원회의 재심의 결과에만 구속되어 이 사건 처분을 한 것을 위법하고 다른 개발행위허가 시에는 이 사건 도로 폭 기준을 적용하지 않다가 이 사건 신청에만 적용하는 것은 평등의 원칙에 위배되며 이 사건 개발규모가 주택 14가구로 소규모임에도 교통소통 문제가 있다는 것은 근거 없으며 이 사건 처분으로 인한 손해가 공익보다 커 비례의 원칙을 위반하였다고 주장한다. 개발행위허가는 허가기준 및 금지요건이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건에 해당하는지 여부는 행정청의 재량판단의 영역에 속한다. 그러므로 그에 대한 사법심사는 행정청의 공익판단에 관한 재량의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 하고, 사실오인과 비례·평등의 원칙 위반 여부 등이 그 판단 기준이 된다. (중략)‘환경오염 발생 우려’와 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 내용이 현저히 합리성을 결여하였다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중될 필요가 있는 점 등을 함께 고려하여야 한다(대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490 판결). 또한, 행정규칙이 이를 정한 행정기관의 재량에 속하는 사항에 관한 것인 때에는 그 규정 내용이 객관적 합리성을 결여하였다는 등의 특별한 사정이 없는 한 법원은 이를 존중하는 것이 바람직하다(대법원 2019. 1. 10. 선고 2017두43319 판결 및 대법원 2020. 8. 27. 선고 2019두60776 판결, 대법원 2023. 2. 2. 선고 2020두43722 판결 등 참조). 살피건대, 위 인정사실, 관련 법령의 규정 및 법리에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ①이 사건 개발행위는 개발규모 8,680㎡ 규모(기부채납할 도로조성부지 제외)로 허가지침 3-3-2-1에 따라 시도4호선에 접속하는 폭 6m 이상의 진입도로를 확보하여야 하는 점, ②이 사건 신청은 시도00호선에 이르는 현황도로 중 폭 6m에 미치지 못하는 부분(약 350m 정도)이 있어 도로요건 완화를 위해 도시계획위원회에 심의, 상정한 점, ③허가지침상의 진입도로의 폭은 특별한 규정이 없는 한 진입도로 전체가 폭 6m 이상을 요구하는 것으로 해석하는 것이 도로폭 기준을 둔 취지에 부합하는 점(실제로 청구인이 든 ‘지방도시계획위원회 운영 가이드라인’3-1-2에도 도로폭 기준 완화심의 검토가 가능한 경우로 일부 구간의 폭이 기준에 미치지 못한 경우를 예시로 들고 있음), ④허가지침은 국토부 훈령인 행정규칙에 불과하지만 법규명령인 국토계획법 시행령 [별표 1의2] 개발행위허가기준 1. 분야별 검토사항 마. 기반시설 설치요건을 구체화한 것으로 특별한 사정이 없는 한 이를 존중함이 바람직한 점, ⑤도로요건 완화·적용을 위해서는 도시계획위원회에 필수적으로 심의를 요청하여야 하고 그 심의결과가 명백히 법령에 배치되는 등 특별한 사정이 없는 한 그 결과를 존중해야 하는 데 아래에서 살펴볼 제반 사정을 고려하면 도시계획위원회의 재심의 결정이 현저히 불합리하다고 보기 어려운 점, ⑥이 사건 신청지 인근의 토지들은 전원주택 부지 분양을 위해 상당 부분 작은 규모로 분필되어 있고 청구인 역시 인근에 다수의 토지를 소유하고 있어 이 사건 허가 신청 외에도 다수의 개발수요가 있을 것으로 충분히 예상할 수 있는 점, ⑦이 사건 신청지는 자연녹지와 생산녹지 지역으로 자연환경ㆍ농지 및 산림의 보호, 보건위생, 보안과 도시의 무질서한 확산을 방지하기 위하여 녹지의 보전이 필요한 지역인 점, ⑧이 사건 신청지에 계획되었던 000시설은 도시계획시설로, 개발행위허가의 대상이 아니고 개발수요 유발면에서 이 사건 신청과는 차이가 있으며 그 계획마저 2021년 2월 폐지된 바 있는 점, ⑨피청구인은 위에서 언급한 도시계획시설 폐지 시나 이 사건 신청 시 관련 부서 협의 의견에도 이 사건 신청지 인근은 난개발 우려로 보존이 필요한 지역으로 검토된 바 있는 점 등을 종합하면 피청구인이 도로기준 부적합, 교통소통 및 난개발 우려를 이유로 한 이 사건 처분이 형평의 원칙이나 비례의 원칙을 뚜렷하게 위반하여 재량권을 일탈·남용하였다고 단정할 수 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.