개발행위허가신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2018. 12. 28. 피청구인에게 발전사업허가건에 대한 개발행위(태양광발전시설)허가 신청을 하였는데, 도시계획분과위원회는 2019. 3. 22. 주변 지역의 주거환경 침해가 우려된다는 이유로 부결결정을 하고, 피청구인은 같은 해 3. 29. 청구인에게 개발행위허가신청 반려처분을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 사건개요 청구인은 2018. 12. 28. 피청구인에게 발전사업허가에 대한 개발행위허가 신청을 하였고, 피청구인은 2019. 3. 29. 주변 지역의 주거환경 침해가 우려된다는 이유로 청구인에게 개발행위허가심의 부결처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2) 사건의 경위 가) 청구인은 2018. 12. 28. 피청구인에게 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-1번지 외 3필지 상에 태양광발전시설 (이하‘이 사건 발전시설’이라 한다) 공작물 설치를 위하여 개발행위허가 신청을 하였다. 나) 피청구인은 2019. 3. 29. 이 사건 발전시설 설치의 사업계획이 사업구역 내 국유재산에 대한 정리가 미미하고 주변 지역의 주거환경 침해가 우려되는 등 주변과의 부조화 이유로 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 3) 이 사건 처분의 위법·부당성 가) 사업구역 내 정리가 필요한 국유지 면적은 57㎡의 구거부지에 불과하며 필요시 정리하면 될 사항으로 이 사건 처분 사유로 부적절하다. 나) 사업구역은 주변 가구 수가 4가구의 외진 지역이고, 가구의 지면보다 낮은 위치에 발전시설이 설치되거나 차폐시설로 차단되어 경관, 주거환경 침해가 미미하다. 다) 주변 가구는 모두 이 사건 발전시설의 설치에 대해 동의하였고 사업계획서에 이장과 주민의 동의서를 첨부한 바 있으며 공청회를 통해 반대의견을 수렴하여 대책을 마련하는 등 주민피해 최소화를 위해 노력하였다. 라) 태양광발전시설은 주변에 피해를 주지 않는 친환경시설이며 특히 이 사건 발전시설은 평지의 답에 설치하는 것으로 환경파괴가 거의 없으므로 이 사건 처분은 부당하다. 마) 허가조건을 모두 충족함에도 부결처리한 것은 피청구인이 합리적이지 못한 사유로 발전시설을 기피하기 때문으로 밖에 볼 수 없으며, 이는 청구인의 권리를 침해하는 과도한 권한행사로서 직권남용으로 인한 위법에 해당할 것이다. 4) 결론 그러므로 피청구인의 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 【보충서면 1】 5) 피청구인 주장에 대한 반박 피청구인의 주장은 행정청의 재량이 존중받아야 한다는 취지이나, 재량행위에 대한 심사는 행정청의 재량에 의한 공익판단의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 하고, 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위반 등을 그 판단 대상으로 하는 바(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결), 이 사건 부지는 계획관리지역으로 태양광발전사업이 행위제한에 포함되지 않았고(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제71조 용도지역안에서의 건축제한), 핵심 부결 사유인 주거환경 침해가 합리적인 근거가 없을 뿐더러, 정작 인근 주민은 동의를 통해 청정시설이라는 점을 오히려 반증하고 있음에도 피청구인은 객관적 기준 없이 추상적·주관적 판단으로 청구 기각을 주장하는 것은 받아들일 수 없다. 6) 결론 비록 도시계획위원회의 심의의견이라고 하나, 청정시설에 대해 사실오인하였고 기존 사례에 대해 비례·평등의 원칙을 위반하였으며 객관적 기준 없이 추상적·주관적 판단으로 부결한 위 처분은 재량행위 범위를 벗어나 위법·부당하므로 취소되어야 한다. 【보충서면 2】 7) 피청구인 처분에 대하여 가) 피청구인은 청구인측의 개발행위허가[태양광발전시설] 신청에 대하여 아래와 같은 이유로 부결하였다. 나) 피청구인은 행정심판 청구에 대한 답변서 중 심판청구의 대상이 되는 처분의 내용란에서 아래와 같이 진술하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026161"></img> 8) 이 사건 처분의 위법·부당성에 대하여 가) 청구인은 태양광발전시설의 설치가 개발행위허가 대상이라는 점을 다투는 것이 아니라, 피청구인의 이 사건 처분이 사실오인이나 비례·평등의 원칙 위반이어서 재량권의 일탈이나 남용에 해당함을 주장하고 있다. 나) 피청구인의 거부처분 사유 중‘사업구역 내 국유재산에 대한 정리가 미미’하다는 점에 대한 반론 (1) 피청구인이 보충서면에서 제출한 청구인의 개발행위허가 신청서를 살펴보면 청구인은 위 신청서에서‘7. 진·출입 이용계획-신청지까지 현황도로가 접하고 있으며 국유재산 사용수익허가를 득하여 진·출입할 계획임’이라고 밝혔고, 이러한 내용은 첨부한 토지이용 및 피해방지계획도에서도‘국유재산 사용·수익 허가’라고 기재한 내용에서도 확인되고 있다. (2) 한편, 피청구인도 청구인과 국유재산 사용·수익 허가를 위하여 협의한 사실을 답변서에 적시하였다. (3) 청구인은 행정심판 청구서에서‘사업구역 내 정리가 필요한 국유지 면적은 57㎡의 구거부지에 불과’하다고 이미 설명한바 있다. 더 구체적으로 설명하면, 이 사건 대상부지의 현황사진에서 알 수 있듯이 대상부지는 모두 밭이다. 그런데 지적도에 표시된 구거부지는 밭 한가운데에 공부상으로 표시는 되어 있으나, 현재는 현황사진에서 볼 수 있듯이 그 모습을 찾을 수 없는 상태에 있다. 즉, 공부상의 구거로 남아 있다. 청구인은 이 사건 허가신청을 하면서도 국유재산 사용수익 허가를 신청할 계획임을 밝혔고. 실제로 청구인은 피청구인과 위 계획에 따라 절차를 밟아나갔다. 다만, 도시계획분과위원회의 심의가 2019. 3. 22. 개회되었고 이 심의결과 부결이 되었는데, 국유재산 사용수익 허가 절차는 그 허가를 득하는 데에 더 장기간의 시일이 소요된다. 이 사건 허가신청과 병존적으로 진행할 수밖에 없는 것이다. (4) 따라서 현재 이 사건 허가신청의 대상부지의 면적 중 국유재산의 면적은 57㎡에 불과하고, 또 공부상으로는 구거지만 실제상으로는 밭이다. 그리고 국유재산 사용허가를 받기 위하여 청구인은 이 사건 허가신청과 같이 진행하던 상황이었다. 이러한 점들을 감안하면, 피청구인의 위 거부처분 사유는 비례와 형평의 원칙 등에 어긋나는 것이다. 다) 피청구인의 거부처분 사유 중‘주변 지역의 주거환경 침해가 우려되는 등 주변과의 부조화’라는 판단에 대한 반론 (1) 피청구인은 이 사건 허가신청에 대한 거부사유로서 주변지역의 주거환경침해가 우려되는 등 주변과의 부조화라는 점을 제시하였으나, 이는 피청구인이 기존에 관내에서 태양광발전시설을 허가한 부지들의 입지조건과 비교하면 극히 부당하고 자의적인 판단이다. 그리고 위 판단내용은 추상적·포괄적 개념을 적용한 것이고, 이 사건 허가신청에 관련하여 구체적인 판단을 한 것도 아니다. (2)「○○시 도시계획 조례」제20조(개발행위허가의 기준)에 따르면, 위 조례에서는 2018. 12. 31. 태양광 발전시설 허가의 기준을 신설하였고, 같은 조 제2항제4호다목의 내용은‘태양광 발전시설 부지 경계로부터 다음 각 세호[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]]에서 정하는 인접 주택의 최소 이격거리 이내에 입지하지 아니할 것.(단, 주민동의시 설치 가능)’이다. 위 기준에 의하더라도 청구인의 이 사건 허가신청은 신청 당시 인근 마을의 이장 2명(○○면 ○○리 이장 문○식의 동의 및 ○○면 ○○리 이장 고○철의 동의)과 인근 주민들을 포함한 주민동의를 받은 것이어서, 위 요건을 구비한 것이다(청구인의 이 사건 허가신청은 위 조례의 적용을 받지 않는 것이다). 그럼에도 피청구인이 부결한 것은, 현재 시행되고 있는 위 허가기준에도 부합하지 않는 것이며, 피청구인의 2019년 5월자 보충서면에서의 진술내용과 같이‘마을 주민들이 곳곳에 반대현수막을 게시하며 강력 반대’에 기인하는 것인데, 이처럼 민원의 제기를 이유로 하여 허가신청을 거부하는 것은 애초 허가를 위하여 마련된 허가기준 자체를 무력화 시키는 처분이라고 할 것이다. 청구인은 마을의 대표와 인근주민들의 동의를 득한 후 이 사건 허가신청을 하였고 공청회를 통해 민원 내용이 제기된다면 이를 수렴하고자 노력하였으나 공청회 당시 어떤 구체적인 반대사유도 제시받지 못하였는데, 행정기관인 피청구인이 반대 현수막을 근거로 허가신청에 대하여 거부처분을 한다면, 이는 피청구인의 권한에 관한 재량권의 일탈이나 남용에 해당하지 않을 수 없다. (3) 이 사건 허가신청의 대상부지는‘나. 사업구역은 주변가구수가 4가구의 외진 지역이고, 가구의 지면보다 낮은 위치에 발전시설이 설치되거나 차폐시설로 차단되어 경관, 주거환경 침해가 미미’하다. 태양광 발전시설을 위한 입지조건으로서 매우 적정한 곳이다. 그런데 청구인은 피청구인이 그동안 태양광 발전시설에 대하여 허가를 내준 곳들을 비교하여 이 사건 대상부지에 대하여 설명한 자료인‘현황비교사진 및 의견’을 제출하였다. 이 사건 허가신청의 대상부지의 위치는 피청구인이 기존에 동종의 허가를 내준 태양광 발전시설보다 더 뛰어나며, 환경파괴의 위험도 더욱 적다. 청구인이 제출한‘현황비교사진 및 의견’의 각 비교 사진에 적시된 각 청구인 주장을 정리하면 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026157"></img> 9) 결어 이상의 검토와 같이, 피청구인이 이 사건 허가신청에 대하여 거부한 사유들은 그 내용이 현저히 합리성을 결여하였고 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷이 배치되고 있다. 따라서 청구인의 이 사건 청구는 인용되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인 주장에 대한 답변 가) 사업부지 내의 국유지에 대하여는 점·사용 허가 또는 용도폐지 등의 절차를 거쳐 사용권을 확보하여야 한다. 나) 이 사건 신청부지의 용도지역은 계획관리지역으로「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하‘국토계획법’이라 한다)제36조(용도지역의 지정)에 도시지역으로의 편입이 예상되는 지역이나 자연환경을 고려하여 제한적인 이용·개발을 하려는 지역으로서 계획적·체계적인 관리가 필요한 지역으로 정의되어 있다. 또한 국토계획법 제58조(개발행위의 허가기준 등)에 따라 개발행위허가는 용도지역별 특성을 고려하여 도시계획위원회 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있으며 계획관리지역은“유보용도”로 구분되어 있다. 다) 국토계획법 시행령 제56조제1항 별표 1의2 개발행위허가 기준 [용도지역별 검토사항]에 개발행위허가 기준은 용도의 특성, 지역의 개발사항, 기반시설의 현황 등을 고려하여 허가기준을 차등화 하고 있으며“유보용도”의 경우 지역특성에 따라 개발 수요에 탄력적으로 적용할 지역으로 입지타당성, 기반시설의 적정성, 개발이 환경에 미치는 영향, 경관 보호·조성 및 미관훼손의 최소화를 고려·검토하여야 한다. 라) 개발행위허가 신청 건들 중 도시계획위원회 심의 대상인 건들은 국토계획법 제58조(개발행위허가의 기준 등)와「지방도시계획위원회 운영 가이드라인」기준에 따라 도시계획위원회 심의 후 최종적으로 허가 또는 불허가의 처분을 한다. ※ 개발행위허가의 신청 내용이 국토계획법 제58조제1항 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 할 수 있고, 위 조항 제4호에서는 개발행위허가의 기준으로 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것을 규정하고 있으며, 개발행위허가 운영지침 별표 3, 별표 5 및 지방도시계획위원회 운영 가이드라인 별표 1 개발행위허가 세부심의 기준을 적용하여 처리하도록 규정하고 있음. 마) 따라서 관련 기관 및 실과소에 대한 보완사항을 충족한다하여 개발행위허가의 규정을 충족하는 것은 아님을 의미하고,「지방도시계획위원회 운영 가이드라인」규정에 따라 심의 후 최종 부결처리 된 것은 국토계획법 제58조제1항제4호의 허가기준을 갖추지 못한 경우에 해당한다는 의미라고 할 수 있다. 바) 이 사건은 계획관리지역 신청면적 13,106㎡로 단일 사업일 경우「환경영향평가법」에 따라 소규모 환경영향평가 대상이나 신청인을 9명으로 토지를 9개 필지로 나누어 9건으로 개별 신청을 하여 소규모 환경영향평가를 제외 받은 건으로 도시계획위원회의 심의 결과에 따라 처리되어야 한다. 사) 재량권 일탈 관련 대법원은,“개발행위 허가에 관한 행정청의 판단은 재량판단의 영역에 속하며, 사법심사는 행정청의 공익판단에 관한 재량의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 하고, 사실오인과 비례·평등의 원칙 위반 여부 등이 그 판단의 기준이 된다. 환경권은 헌법상의 기본권으로, 개인, 사업체, 단체, 국가 모든 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 할 책무가 있고, 환경을 이용하는 행위를 할 때에는 환경보전을 우선적으로 고려하여야 한다는「환경정책기본법」까지 제정되어 있으므로, 행정청의 재량적 판단은 그 내용이 현저히 합리성을 결여하였다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중될 필요가 있다.”라고 판시하고 있다(대법원 2017. 3. 15.선고 2016두55490판결). 2) 결론 위에서 본 바와 같이 이 사건은 계획관리지역에 태양광 발전을 위한 개발행위허가 신청으로 도시계획위원회의 심의의결(부결)에 따라 처리되었으므로 행정청의 판단이 존중되어야 할 것이다. 따라서, 청구인의 이 사건 청구를 기각하여 주기 바란다. 【보충서면】 3) 청구인의 보충서면에 대한 답변 태양광발전시설은 공작물로 국토계획법 제56조 및 같은 법 시행령 제51조제1항제2호 공작물의 설치 및 제3호 토지의 형질변경 규정에 따라 개발행위허가 대상이며, 같은 법 제59조 및 같은 법 시행령 제57조 규정에 따라 도시계획위원회 심의 대상으로 도시계획위원회 심의 결과에 따라 적법하게 처리되었다. 또한, ○○리는 태양광발전시설의 난립(본 사건 포함 8개소, 면적 60,128㎡)으로 경관훼손 및 환경파괴 등으로 주거환경이 심하게 훼손되고 있어 마을주민들이 곳곳에 반대 현수막을 게시하며 강력 반대하고 있다. 4) 결론 위 사항과 같이 본 사건은 태양광발전시설을 설치하기 위하여 개발행위허가를 신청하여 국토계획법에 따라 도시계획위원회의 심의를 거쳐 부결된 건으로, 피청구인은 심의결과를 존중하여 적법하게 개발행위허가신청을 반려처분하였다. 따라서 청구인의 이 사건 청구를 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 이용 및 계획에 관한 법률】 제36조(용도지역의 지정) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도지역의 지정 또는 변경을 도시ㆍ군관리계획으로 결정한다. 1. 도시지역: 다음 각 목의 어느 하나로 구분하여 지정한다. 가. 주거지역: 거주의 안녕과 건전한 생활환경의 보호를 위하여 필요한 지역 나. 상업지역: 상업이나 그 밖의 업무의 편익을 증진하기 위하여 필요한 지역 다. 공업지역: 공업의 편익을 증진하기 위하여 필요한 지역 라. 녹지지역: 자연환경ㆍ농지 및 산림의 보호, 보건위생, 보안과 도시의 무질서한 확산을 방지하기 위하여 녹지의 보전이 필요한 지역 2. 관리지역: 다음 각 목의 어느 하나로 구분하여 지정한다. 가. 보전관리지역: 자연환경 보호, 산림 보호, 수질오염 방지, 녹지공간 확보 및 생태계 보전 등을 위하여 보전이 필요하나, 주변 용도지역과의 관계 등을 고려할 때 자연환경보전지역으로 지정하여 관리하기가 곤란한 지역 나. 생산관리지역: 농업ㆍ임업ㆍ어업 생산 등을 위하여 관리가 필요하나, 주변 용도지역과의 관계 등을 고려할 때 농림지역으로 지정하여 관리하기가 곤란한 지역 다. 계획관리지역: 도시지역으로의 편입이 예상되는 지역이나 자연환경을 고려하여 제한적인 이용ㆍ개발을 하려는 지역으로서 계획적ㆍ체계적인 관리가 필요한 지역 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시ㆍ군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. 1. 시가화 용도: 토지의 이용 및 건축물의 용도ㆍ건폐율ㆍ용적률ㆍ높이 등에 대한 용도지역의 제한에 따라 개발행위허가의 기준을 적용하는 주거지역ㆍ상업지역 및 공업지역 2. 유보 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역ㆍ생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 3. 보전 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전관리지역ㆍ농림지역ㆍ자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 제59조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의) ① 관계 행정기관의 장은 제56조제1항제1호부터 제3호까지의 행위 중 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 이 법에 따라 허가 또는 변경허가를 하거나 다른 법률에 따라 인가ㆍ허가ㆍ승인 또는 협의를 하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 【국토의 이용 및 계획에 관한 법률 시행령】 제56조(개발행위허가의 기준) ①법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026159"></img> 제57조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의 등) ①법 제59조제1항에서 "대통령령으로 정하는 행위"란 다음 각 호의 행위를 말한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(「택지개발촉진법」 등 다른 법률에서 도시ㆍ군계획사업을 의제하는 사업을 제외한다)에 의하는 경우를 제외한다. 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경으로서 그 면적이 제55조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 규모(같은 항 각 호 외의 부분 단서에 따라 도시ㆍ군계획조례로 규모를 따로 정하는 경우에는 그 규모를 말한다. 이하 이 조에서 같다) 이상인 경우. 다만, 제55조제3항제3호의2에 따라 시ㆍ도도시계획위원회 또는 시ㆍ군ㆍ구도시계획위원회 중 대도시에 두는 도시계획위원회의 심의를 거치는 토지의 형질변경의 경우는 제외한다. 【국토의 이용 및 계획에 관한 법률 시행령】 제19조(개발행위허가의 규모) 법 제58조제1항 및 영 제55조제1항 단서의 규정에 따라 용도지역에서의 토지의 형질변경으로서 개발행위를 허가할 수 있는 규모는 다음 각호와 같다. (개정 2012. 3. 8) 1. 도 시 지 역 가. 주거지역 : 1만제곱미터 미만 나. 상업지역 : 1만제곱미터 미만 다. 공업지역 : 3만제곱미터 미만 라. 녹지지역 1) 자연녹지지역·생산녹지지역 : 1만제곱미터 미만 2) 보전녹지지역 : 5천제곱미터 미만 2. 관 리 지 역 가. 보전관리지역 : 3만제곱미터 미만 나. 생산관리지역 : 3만제곱미터 미만 다. 계획관리지역 : 3만제곱미터 미만 3. 농 림 지 역 : 3만제곱미터 미만 4. 자연환경보전지역 : 5천제곱미터 미만 나. 검토의견 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2018. 12. 28. 피청구인에게 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-1, ●●●-16, ●●●-26번지 상에 태양광발전시설 공작물 설치를 위하여 개발행위허가 신청(이하‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였다. 나) 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-1번지 일대는 지목이‘전’이고, 국토계획법 제36조에 따른 계획관리지역에 해당한다. 다) ○○시 도시계획위원회는 2019. 3. 22. 이 사건 신청에 대하여 2019년 제3회 도시계획분과위원회 심의 결과‘사업구역 내 국유재산에 대한 정리가 미미하고, 주변 지역의 주거환경 침해가 우려되는 등 주변과의 부조화로 인하여 부결하였다. 라) 피청구인은 2019. 3. 9. 청구인에게 도시계획위원회 심의결과를 통지하면서 청구인의 개발행위허가신청서를 반려하였다. 2)「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조제1항제2호, 제58조제1항제4호, 같은 법 시행령 제58조 [별표1의2]는‘토지 형질변경에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 하려는 자는 시장 또는 군수의 허가를 받아야 하고, 시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 하고, 제4호에서 주변지역의 토지이용 실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것’을 규정하고 있다. 또한「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제59조제1항, 같은 법 시행령 제57조제1항제1호는 관계 행정기관의 장은 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경으로서 그 면적이 관리지역의 경우에는 3만 제곱미터 미만의 경우에 토지형질변경 행위를 이 법에 따라 허가 또는 변경허가를 하거나 다른 법률에 따라 인가ㆍ허가ㆍ승인 또는 협의를 하려면 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거치도록 하고 있다. 3) 청구인은 태양광발전시설허가를 신청한 것에 대하여 피청구인이 거부사유로 명시한‘사업구역 내 국유재산에 대한 정리가 미미하다’는 점에 대하여는 해당 국유지 면적은 57㎡에 불과하여 필요시에 정리하면 되는 것이고, 또 다른 거부사유인‘주변 지역의 주거환경 침해가 우려되는 등 주변과의 부조화’는 대상 지역의 주변 가구수는 4가구에 불과하고 가구의 지면보다 낮은 위치에 태양광발전시설이 설치되거나 차폐시설로 차단되어 경관, 주거환경 침해가 미미한바, 이러한 점에 비추어 보면 이 사건 거부 처분은 재량권을 일탈한 위법한 처분이라고 주장한다. 개발행위 허가와 관련하여 대법원은‘개발행위허가는 허가기준 및 금지요건이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건에 해당하는지 여부는 행정청의 재량판단의 영역에 속한다. 그러므로 그에 대한 사법심사는 행정청의 공익판단에 관한 재량의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 하고, 사실오인과 비례·평등의 원칙 위반 여부 등이 그 판단 기준이 된다. 환경의 훼손이나 오염을 발생시킬 우려가 있는 개발행위에 대한 행정청의 허가와 관련하여 재량권의 일탈·남용 여부를 심사할 때에는, 해당지역 주민들의 토지이용실태와 생활환경 등 구체적 지역 상황과 상반되는 이익을 가진 이해관계자들 사이의 권익 균형 및 환경권의 보호에 관한 각종 규정의 입법 취지 등을 종합하여 신중하게 판단하여야 한다. 그러므로 그 심사 및 판단에는, 우리 헌법이 “모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다.”라고 규정하여(제35조제1항) 환경권을 헌법상 기본권으로 명시함과 동시에 국가와 국민에게 환경보전을 위하여 노력할 의무를 부과하고 있는 점, 환경정책기본법은 환경권에 관한 헌법이념에 근거하여, 환경보전을 위하여 노력하여야 할 국민의 권리·의무와 국가 및 지방자치단체, 사업자의 책무를 구체적으로 정하는 한편(제1조, 제4조, 제5조, 제6조), 국가·지방자치단체·사업자 및 국민은 환경을 이용하는 모든 행위를 할 때에는 환경보전을 우선적으로 고려하여야 한다고 규정하고 있는 점(제2조),“환경오염 발생 우려”와 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 내용이 현저히 합리성을 결여하였다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중될 필요가 있는 점 등을 함께 고려하여야 한다. 이 경우 행정청의 당초 예측이나 평가와 일부 다른 내용의 감정의견이 제시되었다는 등의 사정만으로 쉽게 행정청의 판단이 위법하다고 단정할 것은 아니다.’고 판시하여 개발행위허가 여부에 대하여는 원칙적으로 행정청에게 광범위한 재량권을 인정하고 있다(대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490 판결). 살피건대, 이 사건 허가 대상 지역은 국토계획법상의 계획관리지역으로‘유보용도’로 지정되어 있으며, 유보용도 지역의 경우 지역특성에 따라 개발 수요에 탄력적으로 적용할 지역으로 입지타당성, 기반시설의 적정성, 개발이 환경에 미치는 영향, 경관보호·조성 및 미관훼손의 최소화를 고려·검토하여 개발행위허가 여부를 결정하도록 되어 있는 점, 도시계획심의위원회에서 이 사건 신청에 대하여 검토한 결과 역시 이 사건 개발행위허가신청에 대하여 부결로 결론이 난 점, 청구인은 이 사건 대상 토지 인접 거주자의 동의를 받았다고 주장하지만 청구인이 첨부한 동의서에 ○○리 주민이 아닌 자의 동의서가 포함되어 있는 반면에, 이 사건 대상 지역 마을인 ○○리 주민들 역시 이 사건 태양광발전사업이 들어서는 것에 대하여 반대의 의사를 밝히는 현수막을 게시하는 등 강력하게 반대하고 있는 점 등을 종합하면, 피청구인의 이 사건 개발행위허가신청에 대한 반려처분이 적법 절차를 위배하였거나 재량권을 일탈·남용하였다고 보기 어렵다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) 1) 5호 미만 : 부지경계로부터 직선거리 100미터 이내 2) 5호 이상 10호 미만 : 부지 경계로부터 직선거리 300미터 이내 3) 10호 이상 : 부지 경계로부터 직선거리 300미터 이내