개발행위허가신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2008. 5. 21. ○○시 ○○구 ○○동 산○○-○(임야 2,323㎡, 이하 ‘이 사건 임야’이라고 함)의 매매계약을 체결한 자로서, 2008. 7. 1. 피청구인에게 건축허가에 따른 개발행위허가를 신청하였다. 이와 함께 진입로인 국유지의 사용수익허가를 득하였으나 이후 이 국유지의 관리청이 피청구인이 아닌 한국도로공사임이 확인되어 이 허가가 취소됨에 따라 2008. 10.경 개발행위 허가를 취하하였다. 이후, 청구인은 2013. 6. 3. 동소 ○○(답 88㎡) 등 4필지를 구입하고 2013. 10.경 건축허가에 따른 개발행위허가를 신청하였으나, 2014. 2. 19. ○○시 도시계획위원회에서 심의한 결과 경사도에 따른 건축구조, 자재 등의 안전성 문제 등으로 충분한 검토가 이루어지지 않음을 이유로 부결됨에 따라 건축허가를 취하하였다. 청구인은 2014. 4. 8. 개발행위허가를 신청하였으나, 2014. 6. 18. ○○시 도시계획위원회에서 심의한 결과 평균경사도 20도 이상, 비오톱 보전등급 1등급, 식생양호 등으로 판단할 때 개발행위 불가를 이유로 부결됨에 따라 2014. 7. 2. 피청구인으로부터 개발행위허가신청 반려처분을 받았다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2008. 5.경 ○○시 ○○구 ○○동 산○○-○(임야)을 매입하기 전 피청구인에게 문의한바, 피청구인은 이 사건 임야에는 진입로가 없기 때문에 인접한 국유지(○○-○, ○○-○, 산○○-○0, ○○○-○○)의 점용허가를 득해야 개발이 가능하다는 의견을 제시하여 이 사건 임야를 840,000,000원에 매입하고 2008. 7. 1. 건축허가에 따른 개발행위허가를 신청하였다. 2) 신청 후 피청구인은 2008. 7. 25. 위 국유지에 대하여 허가 전 점용허가를 선행하라는 통보를 하여 2008. 7. 29. 위 국유재산 사용수익허가를 신청하여 2008. 7. 31. 사용수익허가를 득하였다. 사용수익허가 후 피청구인은 점용허가구간 내의 무단경작인과의 협의지시에 따라 약 3,000,000원을 들여 보상 및 농작물 철거를 이행하여 피청구인에게 통보하였다. 3) 피청구인은 2008. 9. 10. 청구인의 사업부지와 도로가 인접하지 않아 현재 국유재산 점용허가를 득한 구간에 도로지정절차를 이행하라는 통보에 도로포장을 사전 이행하라는 의견을 받아 약 16,000,000원을 들여 포장공사를 완료하여 관계서류를 피청구인에게 제출하였다. 4) 그런데 피청구인은 2008. 9. 11. 현재 국유재산 사용수익허가를 득한 토지가 한국도로공사 관리 토지이므로 피청구인(건설과)이 아닌 한국도로공사에서 다시 사용수익허가를 받아오라고 통보하여, 청구인이 피청구인(건설과)에게 확인하니 한국도로공사 관리토지를 피청구인 관리토지로 오인 판단하여 사용수익허가를 잘못 내주었다고 이 허가를 취소하고 기납부한 점용료를 환급해주겠다며 행정업무 착오에 대하여 사과 및 시인을 하여 사용수익허가를 취소 신청하여 2008. 10. 17. 위 허가가 취소처리 되었다. 이에 따라 청구인은 갑자기 건축허가에 따른 개발행위허가를 계속 진행할 수 없는 상황이 되어 2008. 10.경 허가신청 취하서를 제출하여 허가업무는 종료되었다. 5) 그러나 청구인은 사업장 건립을 포기할 수 없어 어떻게든 해결해보겠다는 의지로 한국도로공사 ○○지사를 찾아가 위 관리토지의 사용수익허가에 대하여 문의하였더니 설상가상으로 도로포장공사를 한 부분을 당초 지형으로 원상복구 하라는 통보에 또 다시 약 6,000,000원 들여 원상복구를 이행하였다. 6) 청구인은 다시 한국도로공사 ○○지사를 찾아가 사정을 이야기 하며 방법을 강구하였더니 담당자의 ○○지사는 관리만 하는 곳이고 행정적인 업무는 ○○시에 위치한 한국도로공사 ○○영업소에 문의하라는 의견에 위 공사 ○○영업소 용지팀을 찾아 문의한 결과 현재 ○○고속도로 ○○~○○터널 구간의 차선확보 사항으로 관할 국유지에 대하여 사용수익허가는 불가하다는 통보에 실의에 빠지게 되었다. 7) 그러나 사업장을 건축해야 하는 청구인으로서는 절박한 심정으로 국토해양부, 한국도로공사 및 관계기관 담당자를 만나 사정을 하였더니 한국도로공사 ○○영업소에서 본 공사 토지의 점용은 불가하고 도로공사계획의 변경으로 인하여 남는 잔여토지에 대하여는 매각할 수 있다는 의견을 들어 수년을 기다린 결과 다행히 잔여토지에 대한 입찰 결정되어 수의계약 의견을 타진하였으나 규정 상 입찰공고를 해야 한다고 하여, 입찰에 참여하고 추후 토지 매입 후 사업장 건립에 대하여 계획을 구상하던 중 불행히 부동산 브로커가 약 160,000,000원으로 매입하여 꼭 필요한 청구인에게 약 600,000,000원에 매각의견을 전달해왔다. 하늘이 무너지는 듯한 충격 및 억울함을 뒤로 한 채 1년여에 걸친 체면을 무시한 부탁 및 협상을 통하여 2013. 5. 31. 어쩔 수 없이 383,000,000원에 매입하게 되었다. 8) 이 사건 임야와 매입한 위 국유지를 확보하여 도로에 대하여 아무런 문제가 없기에 사업을 빨리 진행하고자 청구인은 2013. 10. 건축허가에 따른 개발행위허가를 피청구인에게 신청하여 진행 중 도시계획위원회에서 ‘경사도에 따른 건축구조, 자재의 안전성 문제 및 부정형의 토지형태, 사업의 타당성 등 개발에 따른 충분한 검토가 이루어지지 않음’이라는 의견으로 부결처리 되었다. 9) 이에 청구인은 사업장의 확보가 절실한 개인사업자로서 다시 조치계획을 세워 2014. 4. 8. 피청구인에게 개발행위허가를 단독으로 신청하여 도시계획위원회에 상정되어 심의를 받았으나, 2014. 6. 23. ‘평균경사도 20도 이상, 비오톱 보전등급 1등급, 식생 양호’라는 의견으로 부결통보를 받고, 2014. 7. 2. 피청구인으로부터 개발행위허가 신청에 대하여 반려처분을 받았다. 10) 청구인은 심의결과의 황당함 및 억울함에 심의내용을 확인하여 보니 ‘평균경사도 20도 이상’은 「○○시 도시계획조례」제50조 제2항에 10도 이상인 토지에 대하여는 개발행위허가 기준 등에 위배되지 않는 범위 안에서 시 도시계획위원회의 심의를 받아 개발행위허가가 가능한 토지로 인정되는 경우에는 제외한다고 명시되어 있어 도시계획위원회 심의에 상정하여 진행한 사항으로 법적 20도 이상이라 안된다는 판단이 아니라 개발행위허가 가능 토지의 인정 및 불인정을 판단해야 한다. ‘비오톱 보전등급 1등급’은 현재 「○○시 도시계획조례」제50조 제4항에 도시생태계 보전가치 1등급 및 2등급이 아닌 토지라고 명시되어 있지만 이 사건 임야가 비오톱 보전등급 1등급이라는 표기 및 확인이 안 되어 있어 일반 개인이 확인할 수 있는 방법이 없고, 이를 고시나 토지이용계획 상에 명시가 되어 있으면 청구인은 당연히 사업진행을 하지 않았을 분만 아니라 매입 및 사업시작도 하지 않았을 것이다. 그리고 청구인이 확인한 결과 우리나라에 비오톱이라는 규제는 있으나 아직 고시한 사실도 없다는 것이다. 고시도 안한 규제에 대하여 이를 적용함은 행정의 억지라 판단되며 고시 및 제한 사항에 대하여 일반 시민들에게 알리지 않은 업무태만과 관련이 있을 뿐 아니라 그동안 3회에 걸친 허가 신청시 허가관련 실과협의 부서에서 조차 아무런 의견 및 확인이 안 된 사항으로 이를 적용하는 것은 잘못된 판단이다. ‘식생양호’는 도시계획위원회 심의위원들의 판단이 아닌 실무 담당공무원의 판단에 따른 사항으로 생각한다. 현재 이 사건 임야에 식재되어 있는 수목들 및 식생의 사항에 대하여 실과 담당자들의 판단 및 결정(담당부서의 가결결정)으로 도시계획위원회에 상정된 사항으로 부적절한 판단이다. 위의 내용과 같이 업무진행으로 청구인 개인만 금전적·시간적·육체적 피해를 고스란히 당하고 있는 사항으로 법적인 사항이 아닌 의견으로 허가의 반려처분은 부당하며, 앞으로 행정업무의 명확한 기준 및 제시로 저와 같은 피해가 없었으면 좋겠다. 11) 이 사건 처분은 아래와 같은 사유로 부당하다 가) 첫째, 일반시민으로서 토지를 매입하기 전에 피청구인에게 문의하였고, 토지이용계획 및 부지의 법적인 사항(허가 가능사항)을 확인한 토지로서 그 어느 곳에서도 비오톱 보전등급 1등급지역이라는 내용이 없었으며 만약 비오톱이라는 법적 근거와 명시만 되어 있더라도 청구인은 사업진행을 하지 않았을 것이다. 나) 둘째, 피청구인의 업무처리 및 진행에 따른 피해의 책임사항이다, 당초 허가신청에 따른 담당공무원의 의견에 따른 도로포장공사 및 무단점유 농작물 철거와 보상비용, 잘못된 행정착오로 인한 다년간의 시간적 피해와 토지매입에 따른 금전적인 피해를 본 청구인의 육체적 손해 등 말할 수 없는 손해가 발생하였다. 청구인이 사업장 하나 건축하려 시작된 사항이 너무나 억울하고 힘들다. 다) 셋째, 2014. 2. 도시계획위원회 심의결과 경사도에 따른 건축구조, 자재 의 안전성 문제 및 부정형의 토지형태, 사업의 타당성 등 개발에 따른 충분한 검토가 이루어지지 않음은 도시계획 상의 내용이 아닌 건축 관련사항의 내용 및 의견으로 부결처리 되었고, 조치계획을 수립한 후 재심의 상정에 따른 도시계획위원회 심의내용은 평균경사도 20도 이상, 비오톱 보전등급 1등급, 식생양호라는 부결의견으로 나온 바, 심의내용의 일관성이 없는 심의사항이며, 법적 공시 및 명시사항에 의한 부결내용이라면 청구인은 이 사건 청구를 하지 않았을 것이다. 이 모든 일의 시작은 청구인으로 인하여 시작되었지만, 잘못된 관공서의 판단으로 인한 다른 피해자들의 발생을 막기 위함 및 본인 피해에 대한 사항으로 인하여 이렇게 재결신청을 하는 사항으로 검토 후 선처 바란다. 12) 위와 같이 청구인이 이 사건 부지를 매입하는 과정에서부터 피청구인은 청구인에게 제대로 된 정확한 정보를 제공하지 아니 하였고, 그 중간과정에서도 잘못된 정보를 제공하여 청구인으로 하여금 많은 금전적인 손해를 입게 하였다. 따라서, 이러한 피청구인의 처분은 신뢰보호원칙을 위반한 위법이 있고, 또한 ○○시의 다른 지역에서 유사한 여건의 토지에 개발행위허가가 난 사실과 비교하여 볼 때 평등의 원칙에도 반하는 처분이라 할 것이다. 그러므로 이 사건 처분은 위법하므로 취소되어야 한다. 13) 피청구인의 답변서에 청구인은 끈기 있게 어떠한 행위를 추진해온 것이 아니라, 신청했다가 취하하는 행위를 반복한 실없는 사람으로 기재되어 있다. 한마디로 쓸데없는 일을 한 사람으로 보인다. 그러나 현실은 그렇지 않다는 것이 문제이다. 청구인은 수년 전부터 추진해온 이 사건 신청은 정말 초인적인 의지가 없었다면 불가능한 일이다. 왜냐하면 청구인이 무엇인가 일을 추진하고자 하면, 피청구인을 비롯한 관련된 많은 행정기관들은 수없이 많은 사유를 들어 청구인을 괴롭혔기 때문이다. 하나의 문제를 해결하면 또 다른 요구를 하기가 다반사이었고, 그 과정에서 행정기관 공무원의 읍소 또는 협박에 의하여 추진을 중단하기로 하고 취하하기도 하였다. 그럼에도 피청구인은 청구인이 자발적으로 취하하였다고 기재하고 있는데 이는 그동안 추진해온 청구인을 모욕하는 표현이다. 단언컨대 청구인이 진행한 절차 가운데 자발적으로 취하한 일은 한 번도 없다. 14) 청구인이 처음 이 사건 행위를 시작하고자 할 때 지금처럼 불가능한 일이었다면 수억원을 투자하면서 하려고 하지는 않았을 것이다. 하지도 못하는 사업에 수억원의 돈을 투자하는 우매한 사람은 없기 때문이다. 지난 6년간 수 없이 행정기관의 요구대로 보완을 반복해왔다. 처음부터 안 된다고 했어야 하는데 행정기관 누구도 그러하지 아니하였다. 하나를 보완하면 또 하나를 요구하였고, 이에 청구는 철저하게 을(乙)의 입장에서 그 보완지시를 따랐다. 청구인이 이 사건 행위를 추진하면서 지금까지 올 수 있었던 힘의 원천은 피청구인을 비롯한 관련 행정기관에서 사업을 할 수 있게 해주겠다는 의사표시가 있었기 때문이다. 그러한 점에서 신뢰보호의 원칙을 주장한 것이다. 행정기관에서 이러한 점을 보완해오면 해주겠다고 수 없이 말을 해왔기 때문에 지금까지 이 사건 행위를 하고자 해왔던 것이고, 그런 점에서 청구인의 신뢰를 배신하고 이제 와서 안 된다고 하는 피청구인의 행위는 부당하고 위법하다. 15) 청구인이 하고자 하는 행위는 투기도 아니고 그저 사업상 필요에 의하여 부지를 활용하고자 하는 것이다. 오염이나 소음을 발생하는 시설도 아니다. 지난 6년간 수많은 행정기관의 공무원들과 부딪치며 이 사건 행위를 추진해왔는데 이미 투기와는 거리가 멀고 순전하게 사업상 필요에 의하여 개발하고자 하는 것을 알고 있을 것이다. 그럼에도 법에 명시되어 있지도 않고 조례에 명시된 사유로 그것도 재량이 많은 규정을 통하여 도시계획위원회의 행위를 통하여 청구인의 허가신청을 받아들이지 아니한 피청구인의 행위는 부당하고 위법하다. 이미 청구인은 신청서에서 청구인과 같은 처지임에도 개발행위허가 신청이 수리된 사례가 있음을 주장하였는바 이러한 피청구인의 일관성 없는 행위는 「헌법」상 평등의 원칙에 반하는 행위이다. 16) 위와 같이 피청구인의 답변서는 지난 수년간 청구인의 행위를 쉽게 폄하함은 물론 그동안 추진해온 일을 무시하고 있다. 그러나 청구인은 분명하게 피청구인을 비롯한 행정기관의 행위를 믿고 이제까지 왔는데 이제 와서 그 신뢰를 배신하는 피청구인의 행위를 인정할 수 없다. 따라서 이 사건 처분은 취소하고 이 개발행위허가를 수리하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인의 당초 허가신청 시 도로포장공사 및 무단점유 농작물 철거 및 보상비용 지급 등의 금전적인 피해는 청구인이 작성한 청구서에서도 있듯이 피청구인이 행정업무 착오에 대하여 시인과 사과를 하였고, 이를 청구인이 수용하였기에 청구인 스스로 국유재산 사용수익허가 취하원을 낸 것이다. 2) 2014. 2. 상정된 도시계획위원회의 심의에서 부결 처리된 사유를 청구인이 인지하고 그 사항에 대하여 조치계획 후 개발행위허가를 재신청한 것으로 만일 부결된 사항이 보완되지 않았다면 개발행위허가부서에서는 2014. 6. 심의에 재상정하지도 않았을 것이므로 심의내용에 일관성이 없다는 청구인의 주장은 옳지 않다. 3) 이 사건 임야는 「○○시 도시계획조례」제50조에 의하여 경사도 10도 이상의 토지로 도시계획위원회의 심의에 상정해야 하는 사항이었고 그 결과에 따라 허가 가부가 결정되므로 심의에서 부결된 사항을 허가부서에서 조정할 수 없으며 부결내용인 식생양호에 대하여 심의내용이 아닌 담당공무원의 의견이라는 주장은 잘못이다. 4) ○○시의 다른 지역 유사여건(○○구 ○○동 ○○○-○외 5필지, 비오톱 보전등급 2등급)의 개발행위허가 신청 역시 이 사건 임야와 마찬가지로 도시계획위원회 심의상정 후 자연경관 등을 고려한 심의위원들의 의견에 따라 처리된 사항이고, 이 사건 임야는 비오톱 보전등급 1등급이라서 부결처리된 것이 아니라 경사도, 비오톱 등급, 주변 자연경관 등을 종합적으로 고려하여 결정된 사항이므로 평등의 원칙에 위배되었다는 청구인의 주장은 역시 옳지 않다. 5) 이 사건 임야는 경사도 10도 이상으로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제59조 제1항, 같은 법 시행령 제57조 제1항 및 「○○시 도시계획조례」제22조 제1항 및 제28조에 따라 도시계획위원회 심의 대상이며, 그 결과에 따라 개발행위허가 처리를 해야 한다. 심의결과가 부결로 결정됨에 따라 반려 처리된 사항으로 청구인의 개발행위허가신청 반려처분 취소청구는 기각되어야 한다. 6) 개발행위의 허가는 계획의 적정성, 기반시설의 확보 여부, 주변환경과의 조화 등을 고려함으로써 난개발을 방지하기 위한 제도로 허가절차에 의해 개발행위가 이루어지며 개발행위허가 신청 후 관련부서 협의 및 도시계획위원회 심의가 시행되는 사항으로 경사도가 10도 이상인 토지의 개발행위는 도시계획위원회의 심의대상이며 피청구인에게 개발행위 가능여부 문의 시 가능하다고 답변하기 어려웠을 것으로 판단되며, 또한 청구인의 불가능한 사업이었다면 처음부터 안 된다고 했어야 하는데 행정기관 누구도 그러하지 아니하였다는 주장은 적법한 행정절차에 위배되는 내용이다. 청구인이 주장하는 2008. 7. ~ 8. 보완내용도 개발행위허가를 신청하기 위한 선행작업으로 보아야 하며, 피청구인이 요구한 보완사항 및 피청구인이 사업을 할 수 있게 해주겠다는 의사표시 등은 확인할 수 있는 근거자료 없인 인정되지 못할 것이다. 2014. 4. 적법한 행정절차에 따른 도시계획위원회 심의결과 부결된 사항으로 허가부서에서 조정할 수 없으며 청구인이 주장하는 개발행위 신청 수리는 불가함이 옳다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】[시행 2007.1.19] [법률 제8250호, 2007.1.19, 일부개정] 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시·군계획사업에 의한 행위는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14.> 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역·관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 ② 개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우에는 제1항을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제1항에도 불구하고 제1항제2호 및 제3호의 개발행위 중 도시지역과 계획관리지역의 산림에서의 임도(林道) 설치와 사방사업에 관하여는 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」과 「사방사업법」에 따르고, 보전관리지역·생산관리지역·농림지역 및 자연환경보전지역의 산림에서의 제1항제2호(농업·임업·어업을 목적으로 하는 토지의 형질 변경만 해당한다) 및 제3호의 개발행위에 관하여는 「산지관리법」에 따른다. <개정 2011.4.14.> ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 제1항에도 불구하고 개발행위허가를 받지 아니하고 할 수 있다. 다만, 제1호의 응급조치를 한 경우에는 1개월 이내에 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수에게 신고하여야 한다. <개정 2011.4.14.> 1. 재해복구나 재난수습을 위한 응급조치 2. 「건축법」에 따라 신고하고 설치할 수 있는 건축물의 개축·증축 또는 재축과 이에 필요한 범위에서의 토지의 형질 변경(도시·군계획시설사업이 시행되지 아니하고 있는 도시·군계획시설의 부지인 경우만 가능하다) 3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 경미한 행위 제57조(개발행위허가의 절차) ① 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해(危害) 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다. 이 경우 개발밀도관리구역 안에서는 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보에 관한 계획서를 제출하지 아니한다. 다만, 제56조제1항제1호의 행위 중 「건축법」의 적용을 받는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 하려는 자는 「건축법」에서 정하는 절차에 따라 신청서류를 제출하여야 한다. ② 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 제1항에 따른 개발행위허가의 신청에 대하여 특별한 사유가 없으면 대통령령으로 정하는 기간 이내에 허가 또는 불허가의 처분을 하여야 한다. <개정 2011.4.14.> ③ 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 제2항에 따라 허가 또는 불허가의 처분을 할 때에는 지체 없이 그 신청인에게 허가내용이나 불허가처분의 사유를 서면으로 알려야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.7.16.> ④ 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가를 하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보, 위해 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 조치를 할 것을 조건으로 개발행위허가를 할 수 있다. <개정 2011.4.14.> 제59조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의) ① 관계 행정기관의 장은 제56조제1항제1호부터 제3호까지의 행위 중 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 이 법에 따라 허가 또는 변경허가를 하거나 다른 법률에 따라 인가·허가·승인 또는 협의를 하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. <개정 2013.7.16.> ② 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 개발행위는 중앙도시계획위원회와 지방도시계획위원회의 심의를 거치지 아니한다. <개정 2011.4.14., 2013.7.16.> 1. 제8조, 제9조 또는 다른 법률에 따라 도시계획위원회의 심의를 받는 구역에서 하는 개발행위 2. 지구단위계획 또는 성장관리방안을 수립한 지역에서 하는 개발행위 3. 주거지역·상업지역·공업지역에서 시행하는 개발행위 중 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 조례로 정하는 규모·위치 등에 해당하지 아니하는 개발행위 4. 「환경영향평가법」에 따라 환경영향평가를 받은 개발행위 5. 「도시교통정비 촉진법」에 따라 교통영향분석·개선대책에 대한 검토를 받은 개발행위 6. 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업 중 대통령령으로 정하는 사업을 위한 개발행위 7. 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」에 따른 산림사업 및 「사방사업법」에 따른 사방사업을 위한 개발행위 ③ 국토교통부장관이나 지방자치단체의 장은 제2항에도 불구하고 같은 항 제4호 및 제5호에 해당하는 개발행위가 도시·군계획에 포함되지 아니한 경우에는 관계 행정기관의 장에게 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 받도록 요청할 수 있다. 이 경우 관계 행정기관의 장은 특별한 사유가 없으면 요청에 따라야 한다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률시행령】 제51조(개발행위허가의 대상) ① 법 제56조제1항에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다. <개정 2005.9.8., 2006.3.23., 2008.9.25., 2012.4.10.> 1. 건축물의 건축 : 「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물의 건축 2. 공작물의 설치 : 인공을 가하여 제작한 시설물(「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물을 제외한다)의 설치 3. 토지의 형질변경 : 절토·성토·정지·포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립(경작을 위한 토지의 형질변경을 제외한다) 제57조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의 등) ① 법 제59조제1항에서 "대통령령으로 정하는 행위"란 다음 각 호의 행위를 말한다. 다만, 도시·군계획사업(「택지개발촉진법」 등 다른 법률에서 도시·군계획사업을 의제하는 사업을 제외한다)에 의하는 경우를 제외한다. <개정 2005.9.8., 2007.4.19., 2008.1.8., 2010.4.29., 2011.3.9., 2012.1.6., 2012.4.10., 2012.10.29., 2014.3.24.> 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경으로서 그 면적이 제55조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 규모(같은 항 각 호 외의 부분 단서에 따라 도시·군계획조례로 규모를 따로 정하는 경우에는 그 규모를 말한다. 이하 이 조에서 같다) 이상인 경우. 다만, 제55조제3항제3호의2에 따라 시·도도시계획위원회 또는 시·군·구도시계획위원회 중 대도시에 두는 도시계획위원회의 심의를 거치는 토지의 형질변경의 경우는 제외한다. 1의2. 녹지지역, 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경으로서 그 면적이 제55조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 규모 미만인 경우. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우(법 제37조제1항제5호에 따른 방재지구 및 도시·군계획조례로 정하는 지역에서 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경에 해당하지 아니하는 경우로 한정한다)는 제외한다. 가. 해당 토지가 자연취락지구, 개발진흥지구, 기반시설부담구역, 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제8조의3에 따른 준산업단지 또는 같은 법 제40조의2에 따른 공장입지유도지구에 위치한 경우 나. 해당 토지가 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수가 도로 등 기반시설이 이미 설치되어 있거나 설치에 관한 도시·군관리계획이 수립된 지역으로 인정하여 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 해당 지방자치단체의 공보에 고시한 지역에 위치한 경우 다. 해당 토지에 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 도시·군계획조례로 정하는 용도지역별 건축물의 용도·규모(대지의 규모를 포함한다)·층수 또는 주택호수 등의 범위에서 다음의 어느 하나에 해당하는 건축물을 건축하려는 경우 1) 「건축법 시행령」 별표 1 제1호의 단독주택(「주택법」 제16조에 따른 사업계획승인을 받아야 하는 주택은 제외한다) 2) 「건축법 시행령」 별표 1 제2호의 공동주택(「주택법」 제16조에 따른 사업계획승인을 받아야 하는 주택은 제외한다) 3) 「건축법 시행령」 별표 1 제3호의 제1종 근린생활시설 4) 「건축법 시행령」 별표 1 제4호의 제2종 근린생활시설(같은 호 거목, 더목 및 러목의 시설은 제외한다) 5) 「건축법 시행령」 별표 1 제18호가목의 창고(농업·임업·어업을 목적으로 하는 건축물로 한정한다)와 같은 표 제21호의 동물 및 식물 관련 시설(다목 및 라목은 제외한다) 중에서 도시·군계획조례로 정하는 시설(660제곱미터 이내의 토지의 형질변경으로 한정하며, 자연환경보전지역에 있는 시설은 제외한다) 6) 기존 부지면적의 100분의 5 이하의 범위에서 증축하려는 건축물 라. 해당 토지에 다음의 요건을 모두 갖춘 건축물을 건축하려는 경우 1) 건축물의 집단화를 유도하기 위하여 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 도시·군계획조례로 정하는 용도지역 안에 건축할 것 2) 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 도시·군계획조례로 정하는 용도의 건축물을 건축할 것 3) 2)의 용도로 개발행위가 완료되었거나 개발행위허가 등에 따라 개발행위가 진행 중이거나 예정된 토지로부터 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 도시·군계획조례로 정하는 거리(50미터 이내로 하되, 도로의 너비는 제외한다) 이내에 건축할 것 4) 1)의 용도지역에서 2) 및 3)의 요건을 모두 갖춘 건축물을 건축하기 위한 기존 개발행위의 전체 면적(개발행위허가 등에 의하여 개발행위가 진행 중이거나 예정된 토지면적을 포함한다)이 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 도시·군계획조례로 정하는 규모(제55조제1항에 따른 용도지역별 개발행위허가 규모 이상으로 정하되, 난개발이 되지 아니하도록 충분히 넓게 정하여야 한다) 이상일 것 5) 기반시설 또는 경관, 그 밖에 필요한 사항에 관하여 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 도시·군계획조례로 정하는 기준을 갖출 것 마. 계획관리지역(관리지역이 세분되지 아니한 경우에는 관리지역을 말한다) 안에서 다음의 공장 중 부지가 1만제곱미터 미만인 공장의 부지를 종전 부지면적의 50퍼센트 범위 안에서 확장하려는 경우. 이 경우 확장하려는 부지가 종전 부지와 너비 8미터 미만의 도로를 사이에 두고 접한 경우를 포함한다. 1) 2002년 12월 31일 이전에 준공된 공장 2) 법률 제6655호 국토의계획및이용에관한법률 부칙 제19조에 따라 종전의 「국토이용관리법」, 「도시계획법」 또는 「건축법」의 규정을 적용받는 공장 3) 2002년 12월 31일 이전에 종전의 「공업배치 및 공장설립에 관한 법률」(법률 제6842호 공업배치및공장설립에관한법률중개정법률에 따라 개정되기 전의 것을 말한다) 제13조에 따라 공장설립 승인을 받은 경우 또는 같은 조에 따라 공장설립 승인을 신청한 경우(별표 27 제2호타목에 따른 면적제한 요건에 적합하지 아니하여 2003년 1월 1일 이후 그 신청이 반려된 경우를 포함한다)로서 2005년 1월 20일까지 「건축법」 제21조에 따른 착공신고를 한 공장 2. 부피 3만세제곱미터 이상의 토석채취 3. 삭제 <2008.1.8.> 【○○시 도시계획조례】 제22조(일반적인 개발행위허가의 기준) ① 영 별표 1의2에 따라 시장은 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 토지에 대하여 개발행위를 허가할 수 있다. 1. 다음 각 목의 입목 본수도 요건을 모두 갖춘 토지(다만, 판매를 목적으로 재배하는 나무는 입목 본수도 산정 시 이를 산입하지 아니한다) 가. 개발행위허가 대상토지 및 해당 토지의 경계로부터 50미터 이내에 위치하는 주변 토지의 총 입목 본수도가 50퍼센트 미만인 경우 나. 개발행위허가 대상토지의 중심부부터 경계까지 거리의 50퍼센트의 거리 안에 위치하는 주변 토지의 입목 본수도가 50퍼센트 미만인 경우 다. 입목 본수도 산정 방식은 별표 1에 따른다. 2. 녹지지역에서 개발행위지역의 경사도가 10도 미만인 토지(다만, 경사도가 10도 이상인 토지에 대해서는 개발행위허가기준 등에 위배되지 않는 범위에서 시 도시계획위원회의 심의를 받아 개발행위허가가 가능한 토지로 인정되는 경우는 제외한다. 경사도의 산정방식은 별표 2에 따른다) 3. 표고가 100미터 미만인 토지 4. 도시생태계 보전가치 1등급(비오톱 현황조사에 따라 대상지 전체에 대하여 절대보전이 필요한 지역을 말한다) 및 2등급(비오톱 현황조사에 따라 대상지 전체에 생태계 보전을 우선하여야 하는 지역을 말한다)이 아닌 토지 ② 제1항은 개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의를 받아 개발행위를 허가하는 경우에는 적용하지 아니한다. ③ 도로·급수시설·배수시설 등의 일반적인 개발행위허가 기준은 규칙으로 정할 수 있다. 제28조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의) ① 법 제59조제1항 및 영 제57조제1항제1의2호다목에 따라 녹지지역에서 면적이 2천제곱미터 이상의 토지의 형질변경 [다만, 영농을 위한 성토(지목변경 포함)의 경우에는 제외한다]을 할 경우에는 시 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. ② 제22조제1항제2호에 따른 녹지지역내 개발행위지역의 경사도가 10도 이상인 토지의 개발행위를 할 경우에는 시 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 부동산종합증명서, 토지매매계약서, 국유재산 사용수익허가 통보, 무단경작인 동의서, 부동산매매계약서, 컨설팅계약서, 지출내역서, 도시계획위원회 심의결과(2014. 2. 19, 2014. 6. 18.), 도시계획위원회 개최결과 통보, 이 사건 처분서 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2008. 5. 21. ○○시 ○○구 ○○동 산○○-○(임야 2,323m²)에 대하여 청구외 ○○○와 매매계약을 체결하고, 2008. 7. 31. 대금 840,000,000원 중 잔금 590,000,000원을 지급하였다. 위 임야는 2012. 2. 15. 청구인에게 소유권이 이전되었다. 이 사건 임야는 자연녹지로서 비오톱 1등급이며, 평균 경사도는 21.49도이다. 나) 청구인은 2008. 7. 1. 피청구인에게 건축허가에 따른 개발행위허가를 신청하였고, 피청구인이 2008. 7.경 이 사건 임야의 진출입로인 국유지(동소 ○○-○, 동소 ○○-○, 동소 산○○-○0, 동소 ○○○-○○) 점용허가 선행 및 무단경작인 협의를 통보함에 따라 국유재산 사용수익허가와 무단경작인과의 협의를 마쳤다. 다) 청구인은 2008. 9.경 피청구인의 위 사용수익허가지 도로지정절차 이행통보에 도로포장공사를 하였으나, 피청구인의 국유지 점용허가 재이행 통보에 국유재산의 관리청이 피청구인이 아닌 한국도로공사로 확인됨에 따라 2008. 10.경 허가신청을 취하하였다. 이후 청구인은 위 국유지의 도로포장을 걷어냈다. 라) 한국도로공사가 관리하는 국유지의 잔여토지(동소 ○○, 동소 ○○-○, 동소 ○○-○, 동소 ○○○-○○)는 2012. 11. 19. 입찰로 청구외 박○○에게 매각되었다. 마) 청구인은 2013. 5. 31. 위 잔여토지에 대하여 (주)○○○경매와 140,000,000원에 컨설팅 계약을 맺고, 2013. 6. 3. 청구외 박○○로부터 위 잔여토지를 229,000,000원에 매입하여 소유권을 이전받았다. 바) 청구인은 2013. 10.경 피청구인에게 이 사건 임야 및 위 잔여토지에 대하여 제조업소 및 사무소 부지조성을 위한 개발행위허가를 신청하여, 2014. 2. 19. ○○시 도시계획위원회 심의에 상정되었으나, ‘경사도에 따른 건축구조, 자재 등 안전성 문제 및 부정형의 토지형태, 사업의 타당성 등 개발에 따른 충분한 검토가 이루어지지 않음’ 의견으로 부결되었다. 사) 청구인은 2014. 4. 8. 피청구인에게 제2종 근린생활시설(제조업소) 부지조성을 위한 개발행위허가를 신청하여, 2014. 6. 18. ○○시 도시계획위원회 심의에 상정되었으나, ‘평균경사도 20도 이상, 비오톱 보전등급 1등급, 식생 양호 등으로 판단할 때 개발행위 불가’ 의견으로 부결되었고, 이에 따라 2014. 7. 2. 피청구인으로부터 개발행위허가신청 반려통보를 받았다. 아) 피청구인은 2012. 11. 21. 이 사건 임야와 같은 자연녹지인 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○ 일원에 제2종 근린생활시설 부지조성을 위한 개발행위허가 신청에 대하여 도시계획위원회의 원안 가결한 심의 결과에 따라 개발행위를 허가한 사실이 있다. 이 개발행위는 2013. 5. 13.에 준공검사가 이루어졌고 익일 검사필증이 교부되었다. 2) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조 제1항, 제57조 제1항, 제59조 제1항, 같은 법 시행령 제51조 제1항, 제57조 제1항에 의하면 건축물의 건축, 토지의 형질변경 등은 개발행위 허가의 대상으로 도시계획위원회의 심의대상이며, 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하도록 규정되어 있다. 「○○시 도시계획조례」제22조 제1항에 의하면 녹지지역에서 개발행위지역의 경사도가 10도 미만인 경우(다만 경사도가 10도 이상인 토지에 대해서는 개발행위허가기준 등에 위배되지 않는 범위에서 시 도시계획위원회의 심의를 받아 개발행위가 가능한 토지로 인정되는 경우는 제외한다)와 도시생태계 보전가치 1등급 및 2등급이 아닌 토지 등은 일반적인 개발행위허가의 기준이며, 같은 조례 제28조에 의하면 녹지지역에서 2,000㎡이상의 토지의 형질변경과 경사도가 10도 이상인 토지의 개발행위 등은 도시계획위원회 심의를 거치도록 규정되어 있다. 3) 청구인은 피청구인이 청구인의 개발행위허가 신청에 대하여 정보를 제대로 제공하지 않았고 행정착오로 금전적인 피해를 입어 신뢰보호의 원칙을 위반한 위법이 있고, 평등의 원칙에 반함을 이유로 들어 반려처분을 한 것은 취소하여야 한다고 주장한다. 살피건대, 개발행위허가제도가 국토의 무분별한 개발을 방지하고 토지이용을 합리적·효율적으로 관리하여 공공복리를 증진하려는데 목적이 있다고 볼 때 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 그 금지요건이 불확정개념으로 규정되어 있어 그 금지요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정기관에서 이를 판단할 재량권이 부여된 재량행위라 볼 수 있다. 「○○시 도시계획조례」에 녹지지역에서 경사도가 10도 미만인 토지 및 도시생태계 보전가치 1·2등급이 아닌 토지 등으로 일반적인 개발행위허가의 기준이 명시되어 있고, 이 사건 임야가 평균경사도 21.49도 및 비오톱 보전등급 1등급, 식생 양호 등을 감안하여 도시계획위원회에서 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제58조, 같은 법 시행령 제56조제1항 및 「○○시 도시계획조례」의 규정에 의거 개발행위허가 대상지로 적정하지 않은 것으로 판단하여 부결로 결정하였고 피청구인은 이를 근거로 이 사건 처분을 한 바, 피청구인이 재량권을 일탈·남용하였다고 볼 수 없으므로 금전적 피해 등을 이유로 이 사건 처분의 취소를 구하는 청구인의 주장은 이유 없다. 4) 그리고 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 그 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다 할 것이다(대법원 2003. 7. 11. 선고 2001두10851 판결 등 참조). 살피건대, 피청구인이 이 사건 처분 전인 2008. 7. 31. 청구인에게 한국도로공사가 관리청인 국유재산에 대하여 행정착오로 사용수익허가를 하였다고 하여 반드시 개발행위허가를 해 주어야 하는 것은 아니고 관계법령에 따라 개별적으로 규제를 받아야 하는 것인바, 그렇다면 피청구인이 청구인에게 위와 같은 허가를 해 주었다는 사유만으로는 개발행위허가를 해 줄 것이라는 공적 견해를 표명하였다고 볼 수 없고, 만일 청구인이 이로써 당연히 개발행위허가도 받을 것으로 신뢰하였다면 그러한 신뢰에 과실이 있다고 하지 않을 수 없는 것이다. 또한, 한국도로공사가 관리청인 국유지의 도로포장 및 무단경작인 협의 등 보완통보로 인해 손해를 받은 경우 별도의 손해배상청구 소송 등을 제기할 수 있음은 별론으로 하고, 이들 토지 또한 이 사건 임야의 진출입로를 위한 것으로 이 사건 개발행위의 선행 작업에 해당하는바, 이 사건 토지가 개발행위 허가 요건을 갖추지 못한 것이 분명한 이상 청구인의 주장은 이유 없다. 5) 행정청이 재량권을 행사함에 있어서도 헌법상 평등의 원칙이 적용되어야 함은 분명하나, 그 처한 법적 상황이 동일하지 않거나, 기존의 행정관행이 적법·타당한 것이 아니라면 행정청은 새로운 처분을 함에 있어 반드시 기존의 처분에 구속되는 것은 아니라 할 것이고, 또한 선례와 달리 처분할 명백한 이유가 있고, 그 이유가 종래의 행정관행의 유지에 관한 법적 안정성을 능가하고, 새로운 행정처분이 장래 모든 새로운 경우에도 동등하게 적용될 것이 예정되는 경우라면 종래의 행정관행과 달리 처분하는 것은 적법하다고 하여야 할 것이다. 피청구인이 같은 자연녹지인 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○ 일원에 개발행위허가를 한 사실은 인정이 되나, 그렇다고 하여 피청구인이 이 사건 개발행위에 대한 허가를 함에 있어서 이에 그대로 구속되어야 하는 것은 아닐 뿐만 아니라, 이 사건 처분 전에 용도지역이 유사한 토지에 대해 개발행위를 허가해 준 사실이 있었다는 사정만으로 이 사건 처분이 평등의 원칙에 위반하여 위법하게 된다고 보기 어렵다. 따라서 청구인의 이 부분 주장도 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.