개발행위허가신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2022. 10. 4. ○○시 ○○동 ○○번지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 제2종근린생활시설 부지조성을 목적으로 개발행위허가를 신청하였으나, 피청구인은 진입도로 적정 폭 미확보 및 급수계획을 제출하지 않아 개발행위 허가기준이 충족되지 않았다며 2022. 11. 29. 「민원 처리에 관한 법률 시행령」 제25조 규정에 따라 이 사건 허가 신청을 반려(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【민원 처리에 관한 법률】 제22조(민원문서의 보완ㆍ취하 등) ① 행정기관의 장은 접수한 민원문서에 보완이 필요한 경우에는 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 한다. 【민원 처리에 관한 법률 시행령】 제24조(민원문서의 보완 절차 및 방법 등) ③ 행정기관의 장은 민원인이 법 제22조제1항에 따라 정한 보완기간또는 이 조 제2항 전단에 따라 다시 정한 보완기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 10일 이내의 기간을 정하여 다시 보완을 요구할 수 있다. 제25조(민원문서의 반려 등) ① 행정기관의 장은 민원인이 제24조에 따른 기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 그 이유를 분명히 밝혀 접수된 민원문서를 되돌려 보낼 수 있다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. <개정 2011. 4. 14., 2018. 8. 14.> 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 제57조(개발행위허가의 절차) ① 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해(危害) 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다. 이 경우 개발밀도관리구역 안에서는 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보에 관한 계획서를 제출하지 아니한다. 다만, 제56조제1항제1호의 행위 중 「건축법」의 적용을 받는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 하려는 자는 「건축법」에서 정하는 절차에 따라 신청서류를 제출하여야 한다. ② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 제1항에 따른 개발행위허가의 신청에 대하여 특별한 사유가 없으면 대통령령으로 정하는 기간 이내에 허가 또는 불허가의 처분을 하여야 한다. ③ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 제2항에 따라 허가 또는 불허가의 처분을 할 때에는 지체 없이 그 신청인에게 허가내용이나 불허가처분의 사유를 서면 또는 제128조에 따른 국토이용정보체계를 통하여 알려야 한다. ④ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가를 하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보, 위해 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 조치를 할 것을 조건으로 개발행위허가를 할 수 있다. 제58조(개발행위허가의 기준) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 7. 16., 2021. 1. 12.> 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. 제59조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의) ① 관계 행정기관의 장은 제56조제1항제1호부터 제3호까지의 행위 중 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 이 법에 따라 허가 또는 변경허가를 하거나 다른 법률에 따라 인가ㆍ허가ㆍ승인 또는 협의를 하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 제113조(지방도시계획위원회) ② 도시ㆍ군관리계획과 관련된 다음 각 호의 심의를 하게 하거나 자문에 응하게 하기 위하여 시ㆍ군(광역시의 관할 구역에 있는 군을 포함한다. 이하 이 조에서 같다) 또는 구에 각각 시ㆍ군ㆍ구도시계획위원회를 둔다. 1. 시장 또는 군수가 결정하는 도시ㆍ군관리계획의 심의와 국토교통부장관이나 시ㆍ도지사의 권한에 속하는 사항 중 시ㆍ도도시계획위원회의 심의대상에 해당하는 사항이 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 위임되거나 재위임된 경우 그 위임되거나 재위임된 사항의 심의 2. 도시ㆍ군관리계획과 관련하여 시장ㆍ군수 또는 구청장이 자문하는 사항에 대한 조언 3. 제59조에 따른 개발행위의 허가 등에 관한 심의 4. 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항에 관한 심의 또는 조언 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제54조(개발행위허가의 절차 등) ① 법 제57조제2항에서 “대통령령으로 정하는 기간”이란 15일(도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하거나 관계 행정기관의 장과 협의를 하여야 하는 경우에는 심의 또는 협의기간을 제외한다)을 말한다. ② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 법 제57조제4항에 따라 개발행위허가에 조건을 붙이려는 때에는 미리 개발행위허가를 신청한 자의 의견을 들어야 한다. 제56조(개발행위허가의 기준) ①법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. 제110조(지방도시계획위원회의 업무) ② 시ㆍ군ㆍ구도시계획위원회는 법 제113조제2항제4호에 따라 다음 각 호의 업무를 할 수 있다. <개정 2012. 4. 10., 2014. 1. 14., 2019. 12. 31.> 2. 제55조제3항제3호의2에 따른 개발행위허가에 대한 심의(대도시에 두는 도시계획위원회에 한정한다) 3. 개발행위허가와 관련하여 시장 또는 군수(특별시장ㆍ광역시장의 개발행위허가 권한이 법 제139조제2항에 따라 조례로 군수 또는 구청장에게 위임된 경우에는 그 군수 또는 구청장을 포함한다)가 자문하는 사항에 대한 조언 ■ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 [별표 1의2] <개정 2017. 12. 29.> 개발행위허가기준(제56조관련) 1. 분야별 검토사항 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829405"></img> 2. 개발행위별 검토사항 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829407"></img> 【건축법】 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 11. “도로”란 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4미터 이상의 도로(지형적으로 자동차 통행이 불가능한 경우와 막다른 도로의 경우에는 대통령령으로 정하는 구조와 너비의 도로)로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 도로나 그 예정도로를 말한다. 가. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「도로법」, 「사도법」, 그 밖의 관계 법령에 따라 신설 또는 변경에 관한 고시가 된 도로 나. 건축허가 또는 신고 시에 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 한다) 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)이 위치를 지정하여 공고한 도로 제44조(대지와 도로의 관계) ① 건축물의 대지는 2미터 이상이 도로(자동차만의 통행에 사용되는 도로는 제외한다)에 접하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그러하지 아니하다. <개정 2016. 1. 19.> 1. 해당 건축물의 출입에 지장이 없다고 인정되는 경우 2. 건축물의 주변에 대통령령으로 정하는 공지가 있는 경우 3. 「농지법」 제2조제1호나목에 따른 농막을 건축하는 경우 ② 건축물의 대지가 접하는 도로의 너비, 대지가 도로에 접하는 부분의 길이, 그 밖에 대지와 도로의 관계에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 바에 따른다. 제45조(도로의 지정ㆍ폐지 또는 변경) ① 허가권자는 제2조제1항제11호나목에 따라 도로의 위치를 지정ㆍ공고하려면 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 그 도로에 대한 이해관계인의 동의를 받아야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 이해관계인의 동의를 받지 아니하고 건축위원회의 심의를 거쳐 도로를 지정할 수 있다. <개정 2013. 3. 23.> 1. 허가권자가 이해관계인이 해외에 거주하는 등의 사유로 이해관계인의 동의를 받기가 곤란하다고 인정하는 경우 2. 주민이 오랫 동안 통행로로 이용하고 있는 사실상의 통로로서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 것인 경우 【건축법 시행령】 제28조(대지와 도로의 관계) ① 법 제44조제1항제2호에서 “대통령령으로 정하는 공지”란 광장, 공원, 유원지, 그 밖에 관계 법령에 따라 건축이 금지되고 공중의 통행에 지장이 없는 공지로서 허가권자가 인정한 것을 말한다. ② 법 제44조제2항에 따라 연면적의 합계가 2천 제곱미터(공장인 경우에는 3천 제곱미터) 이상인 건축물(축사, 작물 재배사, 그 밖에 이와 비슷한 건축물로서 건축조례로 정하는 규모의 건축물은 제외한다)의 대지는 너비 6미터 이상의 도로에 4미터 이상 접하여야 한다. 【개발행위허가운영지침】 제3장 개발행위허가기준 3-2-5 기반기설 (1) 대지와 도로의 관계는 「건축법」에 적합할 것. (2) 「도로법」과 「건축법」상의 도로가 아닌 진입도로는 국토교통부장관이 정한 기준에 적합하게 확보(지자체 조례로서 별도의 조례를 정한 경우 조례에 따라 확보)하되, 해당 시설의 이용 및 주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니할 것 (3) 도시·군계획조례로 정하는 건축물의 용도·규모(대지의 규모를 포함한다)·층수 또는 주택호수 등에 따른 도로의 너비 또는 교통소통에 관한 기준에 적합할 것 3-3-2 계획기준 3-3-2-1 도로 (1) 건축물을 건축하거나 공작물을 설치하는 부지는 도시·군계획도로 또는 시·군도, 농어촌도로에 접속하는 것을 원칙으로 하며, 위 도로에 접속되지 아니한 경우 (2) 및 (3)의 기준에 따라 진입도로를 개설해야 한다. (2) (1)에 따라 개설(도로확장 포함)하고자 하는 진입도로의 폭은 개발규모(개설 또는 확장하는 도로면적은 제외한다)가 5천㎡ 미만은 4m 이상, 5천㎡ 이상 3만㎡ 미만은 6m 이상, 3만㎡이상은 8m 이상으로서 개발행위규모에 따른 교통량을 고려하여 적정 폭을 확보하여야 한다. 이 경우 진입도로의 폭은 실제 차량 통행에 이용될 수 있는 부분으로 산정한다. 【○○시 도시계획 조례】 제21조(개발행위허가의 기준 등) 개발행위허가의 기준 등에 관한 구체적인 사항은 별표 1과 같다. 【별표 1】 개발행위허가 기준(제21조 관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829409"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 처분서, 허가신청서, 보완요구 공문, 개발행위 보완 설계도서, 주차장 현장사진 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2022. 10. 4. 이 사건 토지(지목 : 전)의 소유자로, 이 사건 토지에 제2종근린생활시설 부지조성 목적의 개발행위허가신청서(토지형질변경 등)를 피청구인에게 제출하였다. 나) 피청구인은 2022. 11. 14. 기한으로 다음 사항에 대해 보완을 요청하였다. (1) L형 옹벽 건축물 기초 저촉 없도록 이격거리를 검토한 서류 및 종·횡단면도, 공사계획도 (2) 제2종근린생활시설 부지조성 목적의 금회 신청건은 「개발행위허가운영지침」 3-3-2-1 규정에 의거 진입도로는 도시·군계획도로 또는 시·군도, 농어촌도로에 접속하는 것을 원칙으로 하며, 접속하지 아니한 경우 4m 이상 적정 폭을 확보하여야 하므로 진입도로 적정 폭을 확보하였음을 입증하는 관련도서 제출 (3) 급수계획이 제출되지 않아 제출요망 다) 피청구인은 2022. 11. 29. 나)항의 보완사항 미이행을 이유로 이 사건 처분을 하였다. 라) 나)의 (3)항은 행정심판청구 이후 보완조치함을 행정심판위원회 직권조사를 통해 확인하였다. 2) 관련 법리 국토계획법 제56조제1항에 의한 개발행위허가는 허가기준 및 금지요건이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건에 해당하는지 여부는 행정청의 재량판단의 영역에 속하지만(대법원 2020. 8. 27. 선고 2019두60776 판결 등 참조), 그 판단에 비례의 원칙 등 행정법의 일반원칙에 위반하는 위법이 있다면 그러한 판단을 토대로 한 처분은 행정청에 부여된 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다. 3) ① 국토계획법 시행령 제56조 제1항의 [별표1의2] 개발행위허가기준과 제4항에 따른 ‘개발행위허가운영지침’ 3-3-2-1 도로 (1), (2)에 의하면 건축물을 건축하는 부지는 도시·군계획도로 또는 시·군도, 농어촌도로에 접속하는 것을 원칙으로 하며, 위 도로에 접속되지 아니한 경우 개발규모 5천㎡ 미만은 4m 이상의 폭인 진입도로를 개설해야 하고, 그 진입도로의 폭은 ‘실제 차량 통행에 이용될 수 있는 부분’으로 산정하도록 되어 있다. ② 청구인이 개발행위허가를 신청한 이 사건 토지와 피청구인 소유의 ○○시 ○○동 677-70 도로 359㎡(소로3류, 폭 8m 미만)는 서로 접해 있다. ③ 피청구인은 실측 결과 실제 차량 통행에 이용될 수 있는 부분이 3.6m의 폭(주차 표시선 사이 거리)에 해당될 뿐이어서 도로 폭을 확보하라는 보완을 요구하였다고 주장한다. 이에 대해 청구인은 인근 연립주택 거주자들이 진입도로에 허가 없이 약 5m 상당을 침범하여 불법 주차선을 긋고 임시 주차장으로 무단점유하고 있으므로 그 부분을 제외하고 측정하면 7.5m 이상의 통행로가 확보되므로 도로 폭 확보의 보완을 요구하는 것은 위법·부당하다고 주장한다. 그렇다면 피청구인은 해당 주차 표시선 구역이 불법으로 조성된 무단점유 부분인지 여부를 조사하여 ‘실제 차량 통행에 이용될 수 있는 부분’인지 여부를 판단한 후 도로 폭 확보의 보완을 요구했어야 할 것이다. 위와 같은 법리에다가 앞서 본 사실관계 및 사정을 종합해보면, 피청구인이 진입도로 적정 폭 미확보를 이유로 이 사건 토지에 대한 개발행위허가 신청을 반려한 이 사건 처분은 사실을 오인하는 등으로 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 봄이 타당하다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.