개발행위허가신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2019. 1. 22. 피청구인에게 ○○시 ○○면 ○○리 ○○-1, □□, △△번지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 지상에 「자원순환관련시설(가축분뇨처리시설) 부지조성」 목적의 개발행위 허가를 신청하였다. 피청구인은 2019. 4. 30. 청구인에게 주민 생활보전 및 환경기준 유지와 관련하여 축산정책과와 불협의되었다는 이유로 반려처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 처분사유 이 사건 처분의 처분사유를 보면, “「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘가축분뇨법’이라 한다) 제8조(가축사육의 제한 등), 「○○시 가축사육의 제한에 관한 조례」(이하 ‘가축분뇨 조례’라 한다) 제3조(가축사육의 제한구역) 및 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 질의 회신집(환경부, 2013. 3. 발행)에 따라 주민 생활보전 및 환경기준 유지를 위하여 해당 가축분뇨 처리시설 설치를 제한”하고, “해당 신청지 반경 2km 이내에는 ●●고등학교(1.1km), ○○초등학교(0.9km) 등의 학교시설, 농촌저수지(0.6km), ■■천(0.2km), ▲▲천(0.7km), ○○○○아트홀(1.65km) 등의 다중이용시설 및 ○○면 ○○리·◇◇리·◆◆리, ▷▷면 ▶▶리, ●●동·■■동·▲▲동·◆◆동·▶▶동의 5호 이상의 주거밀집지역이 다수 분포하고 있어 해당 시설이 설치될 경우 주민 생활불편 및 환경기준 유지가 어렵다고 판단”된다는 이유로 축산정책과와 불협의되었다는 것이다. 2) 관계법령 가축분뇨법 제8조제1항은 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원의 수질보전을 위하여 ○○시 조례로 정하는 바에 따라 일정한 구역을 지정·고시하여 ‘가축사육제한구역’을 지정·운영할 수 있도록 규정하고 있다. 가축분뇨 조례는 위 가축분뇨법 제8조에 따라 일정한 지역 안에서 가축 사육을 제한함으로써 생활환경보전과 주민보건 향상에 기여함을 목적으로 하여 제정·시행 중에 있다. 위 가축분뇨조례 제2조제2호는 “가축사육”이라 함은 가축을 1마리 이상 기르는 것을 말한다고 규정하고 있고, 위 조례 제2조제3호는 “제한구역”이라 함은 가축의 사육을 전부 또는 일부 제한하는 지역을 말한다고 규정하고 있다. 이에 위 가축분뇨조례 제3조제1항은 위 가축분뇨조례 별표3의 제한구역 내에서 “가축사육”할 수 없도록 규정하고 있다. 더불어 가축분뇨조례 제3조 제2항은 “가축사육 제한구역에서는 배출시설을 신축, 증축, 개축, 재축을 할 수 없다.”라고 규정하고 있는바, 가축분뇨조례 제2조제9호, 가축분뇨법 제2조제3호 및 가축분뇨법 시행규칙 제2조에 따른 배출시설은 가축의 사육으로 인하여 가축분뇨가 발생하는 시설 및 장소 등으로서 축사·운동장, 착유실, 먹이방, 분만실 및 방목지는 가축사육 제한구역에서 신축이 제한되도록 규정하고 있다. 위와 같은 법령에 근거하여, 피청구인은 이 사건 개발행위허가신청의 대상인 가축분뇨처리시설을 배출시설이라고 보아 가축사육제한구역 내에 입지할 수 없다는 이유로 이 사건 처분을 한 것으로 생각된다. 3) 이 사건 처분의 위법성 ① 위 법령을 해석보면, 가축분뇨처리시설은 ‘처리시설’일 뿐, ‘배출시설’에 해당하지 아니하고, ② 가축분뇨조례 제3조제2항에서 배출시설에 대한 제한은 법적 근거가 없으며, ③ 환경부의 유권해석에 의하더라도 가축분뇨처리시설에 관하여 가축사육제한구역의 적용을 받지 않는다. 그러므로 이 사건 처분은 법적 근거가 없이 청구인의 권리를 제한하였으므로 위법·부당하다. 위에서 살펴본 바와 같이 가축분뇨조례 제3조에 의하여 제한할 수 있는 것은 가축사육과 배출시설이다. 처리시설은 가축분뇨법 제2조제8호에서 “가축분뇨를 자원화 또는 정화하는 자원화시설 또는 정화시설”을 말한다고 규정하여 ‘배출시설’과는 별도로 규정하고 있는바, 이 사건 개발행위허가의 대상이 되는 가축분뇨처리시설은 입지에 제한을 받지 않음을 알 수 있다. 나아가 지방자치법 제22조는 “지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.”라고 규정하고 있는바, ‘배출시설’의 입지를 제한하는 가축분뇨조례 제3조제2항의 경우 가축분뇨법에서 위임이 있어야 한다. 그러나 가축분뇨법 제8조는 ‘가축의 사육’을 제한하면서 그 범위 등에 대하여 조례로 정하도록 하고 있을 뿐, ‘가축의 사육’의 범위를 넘어서서 ‘배출시설’까지 제한하는 규정은 두고 있지 않다. 그러므로 ○○시 가축분뇨조례에서 ‘배출시설’까지 제한하도록 규정을 둔 것은 법률의 위임을 받지 않은 위법이 있다. 사정이 위와 같다면 양보하여 이 사건 가축분뇨처리시설을 ‘배출시설’로 본다고 하더라도 법률에 근거 없이 청구인의 권리를 제한한 것이므로 이 사건 처분은 위법할 수 밖에 없다. 환경부는 2019. 5. 27. “가축분뇨처리시설은 이미 발생한 가축분뇨를 정화 또는 자원화하는 시설이므로 가축분뇨법 제8조에 따른 가축사육제한구역 적용을 받지 않음”이라고 유권해석을 내린바 있다. 즉, 환경부도 청구인과 같이 관련 법령을 해석하고 있는바, 피청구인만이 관련 법령에 관한 해석을 달리하고 있음을 잘 알 수 있다. 따라서 이 사건 처분의 반려 사유는 법적 근거가 없는 것이므로 이 사건 처분은 위법·부당하여 취소되어야 한다. 4) 신뢰보호원칙 위반 나아가 피청구인은 2018. 3. 22. 이 사건 가축분뇨처리시설의 설치에 관하여, 2018년 산업통상자원부 에너지기술개발사업 추진 협약을 체결한 당사자임에도 불구하고, 이 사건 처분을 하였던바 이는 신뢰보호의 원칙에 위법함이 명백하다. ○○시는 국립◎◎대학교 산학협력단(바이오가스연구센터)를 포한한 5개 연구기관과 함께 2018년도 신재생에너지핵심기술개발사업 신규지원 대상 과제공고와 관련하여 협약을 체결한 바 있다. 위 협약서에는 “3. ○○시는 연구사업의 추진과 실증시설의 성공적인 설치 및 운전을 위하여 지역내 미활용 바이오매스의 공급과 생산, 바이오에너지의 활용과 액비의 원활한 자원화 촉진을 위하여 관련 인허가 및 행정적 사항을 관리·지원한다”라고 명시되어 있다. 더불어 위 협약서에는 “4. 공동연구기관은 ○○시의 관리·지원하에 안정적인 「분산형 바이오매스 이용에너지 생산 플랜트 개발」 과제의 실증시설을 구축”하도록 명시되어 있다. 이 사건 처분의 대상이 되는 가축분뇨처리시설은 위 협약에 따라 2018. 5. 산업통상자원부 에너지기술개발사업에서 선정되어 사업을 추진하였던 것이고, 위 연구사업을 추진하기 위하여 청구인은 이 사건 가축분뇨처리시설을 설치하고자 이 사건 개발행위허가신청을 하게 되었던 것이다. 사정이 위와 같다면 피청구인은 협약을 통하여 청구인을 포함한 공동연구기관에 대하여 가축분뇨처리시설 설치에 관한 보호가치 있는 신뢰를 준 뒤에 입장을 바꾸어 이 사건 처분을 한 것은 신뢰보호의 원칙에 위배된 것으로 볼 수 밖에 없다. 따라서 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙에 위배된 위법한 처분이므로 취소되어야 한다. 5) 결 론 이 사건 처분은 법적 근거가 없이 관련 법령에 관한 법리를 오해하여 이루어진 것이고, 신뢰보호의 원칙에 위배된 것이므로 위법·부당하다. 따라서 이 사건 거부처분은 위법·부당하므로 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건의 개발행위허가 반려의 법률적 근거 등과 관련하여 가축분묘법 제8조(가축사육의 제한 등), 가축분묘조례 제3조(가축사육의 제한구역) 및 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 질의 회신집(환경부, 2013.03.발행)에 따라 지자체에서는 주민 생활보전 및 환경기준 유지를 위하여 해당 가축분뇨 처리시설 설치 제한할 수 있으며, 환경부 유역총량과-864(2019.03.25.시행,“가축사육제한구역내 설치 제한 대상에 관한 질의에 대한회신”)호에 따르면 가축분뇨법 제8조 및 해당 지자체의 조례에 따라 지정한 가축사육제한구역에서는 생활환경보전 및 상수원수질보전 등을 위해 신규 증설 가축분뇨배출시설(축사) 및 그 처리시설에 한하여 입지를 제한할 수 있다고 명시한바, 피청구인은 이와 같은 법령과 기준에 따라 이 사건 처분을 한 것이다. 2) 2018년 산업통상자원부 에너지기술개발사업 추진 협약 체결과 관련하여 피청구인은 “‘2018년 에너지기술개발사업 추진 협약’협조 요청의 건”(◎◎대학교 산학협력단-3781, 208. 3.23.시행)에 따라 2018. 3. 27. 해당 국책연구개발사업 협약을 한 바 있다. 다만, 이 협약을 체결할 당시 ◎◎대학교 측에서 제출된 협약서에는 처리시설이 입지하는 토지의 위치, 유입 및 생산되는 퇴·액비의 수량 및 생산시설의 가동 방법 등의 내용은 제출되지 않아 주민생활환경 보전 및 환경기준 유지에 대한 판단 기준의 근거가 부재한 사실이 있으며, 피청구인의 협약을 통한 견해표명은 자명한 사실이나 협약을 체결하였다 하여 해당 처분이 신뢰보호의 원칙에 위법하다고 할 수 없다. 3) 그 외 가축분뇨법에 따른 액비 처리방법 결격과 관련하여 가축분뇨법에 따르면‘자원화시설’은 가축분뇨를 퇴비·액비 또는 바이오에너지로 만드는 시설을 말하고(제2조제4호),‘액비’는 가축분뇨를 액체 상태로 발효시켜 만든 비료 성분이 있는 물질로서 농림축산식품부령으로 정하는 기준에 적합한 것을 말한다(제2조제6호)고 정의하고 있다. 또한 가축분뇨법 제12조의2에 따르면 액비 살포에 관하여 다음과 같이 규정하고 있다. 액비를 만드는 자원화 시설을 설치하는 자는 일정한 기준에 따라 액비를 살포하는 데 필요한 초지, 농경지, 시험림 지정지역, 골프장 등 ‘액비 살포지’를 확보하여야 하며(제12조의2제2항), 액비를 만드는 자원화시설에서 생산된 액비를 해당 자원화시설을 설치한 자가 확보한 액비 살포지 외의 장소에 뿌리거나 환경부령으로 정하는 살포기준을 지키지 않는 행위를 해서는 안 된다(제17조제1항제5호)고 규정하였다. 청구인이 개발행위허가 신청 시 제출한 사업계획서는 해당 자원화시설에서 액비를 1일 40ton을 생산한다고 명시한바, 청구인은 가축분뇨법 제12조의2 제2항에 따른 ‘액비를 만드는 자원화 시설을 설치하는 자’가 될 것이며, 따라서 일정한 기준에 따라 액비를 살포하는 데 필요한 ‘액비 살포지’를 반드시 확보하여야 한다. 환경부 수생태보전과-869(2008.12.23.)호에서 재산정된 ‘가축분뇨 배출원단위’(을 제3호증)에 따르면, 돼지의 경우 1일 뇨(세정수 포함) 4.23L를 배출하며, 청구인의 1일 액비생산량인 40ton은 돼지 약 9,400두분으로 역산하여 산출할 수 있다. 이와 같이 돼지 마릿수를 산출한 이유는 청구인이 생산하는 액비 40ton에 대하여 ‘액비 살포지’면적을 산출하기 위함이다. 가축분뇨법 시행규칙 별표 3은 액비의 살포에 필요한 초지 또는 농경지의 면적을 규정하고 있다.. 돼지 1두당 액비 살포에 필요한 초지는 140㎡ 이상, 농경지의 경우 260㎡ 이상이 필요하다. 돼지 약 9,400두분의 액비 살포에 필요한 면적은 초지의 경우 1,316,000㎡(약 398,787평) 이상, 농경지의 경우 2,444,000㎡(약 740,606평) 이상의 액비 살포지를 허가 받아야 한다. 그러나 청구인은 산출면적 이상의 초지 또는 농경지에 대한 액비살포지 허가를 받아야 하는 의무가 있음에도 불구하고, 액비 생산에 대한 계획만 제출했을 뿐, 생산된 액비 살포지 허가와 관련한 어떤 서류도 제출한 바 없다. 결론적으로 피청구인은 가축분뇨를 자원화하는 계획만 제출했을 뿐 가축분뇨의 적정 처리 및 환경오염 방지를 위해 법에서 마련한‘액비 살포지’와 관련된 일체의 서류를 제출하지 않았다. 청구인은 가축분뇨처리시설이 비록 가축분뇨배출시설과 달라 그 설치를 제한할 근거가 없다고 주장하나, 해당 처리시설은 단지 가축만이 없을 뿐, 소 1,820두, 돼지 5,900두분의 가축분뇨가 매일 외부에서 운송, 저장 및 처리되는 시설이다. 가축분뇨 처리시설이라 하여 가축사육제한구역 내에 설치를 제한하지 못한다고 하면 주거밀집지역, 수질환경보전이 필요한 지역, 수변구역 등등(가축분뇨법 제8조) 환경기준유지가 반드시 필요한 지역에서도 설치가 가능해 진다면 공공의 이익을 크게 해치는 행위가 될 수 있다. 피청구인은 이와 같은 이유로 해당 시설의 개발행위허가 신청을 반려한 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. <개정 2011. 4. 14., 2018. 8. 14.> 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 제57조(개발행위허가의 절차) ① 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해(危害) 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다. 이 경우 개발밀도관리구역 안에서는 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보에 관한 계획서를 제출하지 아니한다. 다만, 제56조 제1항 제1호의 행위 중「건축법」의 적용을 받는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 하려는 자는 「건축법」에서 정하는 절차에 따라 신청서류를 제출하여야 한다. <개정 2011. 4. 14.> ② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 제1항에 따른 개발행위허가의 신청에 대하여 특별한 사유가 없으면 대통령령으로 정하는 기간 이내에 허가 또는 불허가의 처분을 하여야 한다. <개정 2011. 4. 14.> ③ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 제2항에 따라 허가 또는 불허가의 처분을 할 때에는 지체 없이 그 신청인에게 허가내용이나 불허가처분의 사유를 서면 또는 제128조에 따른 국토이용정보체계를 통하여 알려야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 7. 16., 2015. 8. 11.> ④ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가를 하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보, 위해 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 조치를 할 것을 조건으로 개발행위허가를 할 수 있다. <개정 2011. 4. 14.> 제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 7. 16.> 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」제2조 제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시ㆍ군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 【가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률】[시행 2019. 4. 17.] [법률 제15829호, 2018. 10. 16., 일부개정] 제8조(가축사육의 제한 등) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원의 수질보전을 위하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역 중 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 대하여는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 일정한 구역을 지정ㆍ고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있다. 다만, 지방자치단체 간 경계지역에서 인접 지방자치단체의 요청이 있으면 환경부령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체와 협의를 거쳐 일정한 구역을 지정ㆍ고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있다. <개정 2015. 12. 1.> 1. 주거 밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역 2. 「수도법」 제7조에 따른 상수원보호구역, 「환경정책기본법」 제38조에 따른 특별대책지역, 그 밖에 이에 준하는 수질환경보전이 필요한 지역 3. 「한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률」 제4조제1항, 「낙동강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」 제4조제1항, 「금강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」 제4조제1항, 「영산강ㆍ섬진강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」 제4조제1항에 따라 지정ㆍ고시된 수변구역 4. 「환경정책기본법」 제12조에 따른 환경기준을 초과한 지역 5. 제2항에 따라 환경부장관 또는 시ㆍ도지사가 가축의 사육을 제한할 수 있는 구역으로 지정ㆍ고시하도록 요청한 지역 【○○시 가축사육의 제한에 관한 조례】 제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 2. “가축사육”이라 함은 가축을 1마리 이상 기르는 것을 말한다. 3. “제한구역”이라 함은 가축의 사육을 전부 또는 일부 제한하는 지역을 말한다. 4. “주거밀집지역”이라 함은 건물의 대지간 거리가 최대 50미터 이내에 위치한 5호 이상의 주택(폐가는 제외)이 있는 지역을 말한다. 이 경우, 주거밀집지역 건물의 대지간 거리는 건물(주택)의 지목이 대지인 경우에는 지적도 대지경계선을 기준으로 하고, 지목이 대지가 아닌 경우에는 주택 건물의 외벽을 기준으로 한다. 5. “폐가”라 함은 빈집 중 한국전력공사로부터 전기공급이 중단되었고 잠금장치가 없는 등 버려두어 낡은 주택을 말한다. 6. “주택”이라 함은 건축법시행령 제3조의5 별표 1 제1호 및 제2호에 따른 단독주택과 공동주택을 말한다. 7. “환경개선과 악취저감을 위한 축사”라 함은 별표 1을 말한다. 8. “신축, 증축, 개축, 재축”이라 함은 건축법시행령 제2조를 말한다. 9. “가축분뇨배출시설”(이하 “배출시설”이라 한다)이라 함은 법 제2조제3호를 말한다.(다만, 방목지는 제외한다.) 10. “기업형 축사”라 함은 별표 2를 말한다. 11. “후계농업경영인”이라 함은 농어업경영체육성 및 지원에 관한법률 제10조(후계농어업경영인의 선정 및 지원)규정에 의하여 선정된 자를 말한다. 제3조(가축사육의 제한구역) ① 제한구역에서는 가축사육을 할 수 없으며, 제한구역은 별표 3과 같다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 학교 및 시험연구기관 등에서 학습 또는 인공수정의 목적으로 사육 하는 가축 2. 수의사, 가축 인공수정사가 진료 및 인공수정의 목적으로 설치한 계류장 3. 법령에 따라 설치된 도축장, 도계장 및 부화장에 일시 계류하는 경우 4. 농업경영 및 농가의 부업 또는 비영리 목적으로 사육하는 5마리 이하의 소(젖소 포함)·돼지·말·사슴·개·양(염소포함) 및 50마리 이하의 닭·오리·메추리를 사육 할 경우 5. 사람이 거주하는 실내에서 사육하는 가축의 경우 6. 동물보호법에 의하여 신고된 시설과 유기동물 보호소에서 일시 계류하는 경우 ② 가축사육 제한구역에서는 배출시설을 신축, 증축, 개축, 재축을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이를 허용할 수 있다. 1. 축산법 제22조에 의한 가축사육업 등록이 되어있거나 축산업 허가가 되어 있는 기존 축산농가(법인 포함) 또는 법 제11조에 의한 배출시설 설치허가나 신고가 되어 있는 농가(법인 포함)가 기존 배출시설을 철거하고 가축사육업 등록면적, 축산업 허가면적 또는 배출시설 설치허가나 신고면적내에서 환경개선과 악취저감을 위한 축사신축, 증축, 개축, 재축을 하고자 하는 경우(다만, 별표 1의 환경개선과 악취저감을 위한 축사시설기준을 준수하는 경우에 한 하여 허용한다.) 2.「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따라 축사를 가축사육 제한구역으로 이전하는 경우 3. 주거밀집지역 및 주거밀집지역으로부터 100m이내에 있는 축사를 가축사육 제한구역 내로 이전하는 경우. 다만, 기존 축사는 이전 축사 준공일로부터 6개월 이내에 철거하거나 다른 용도로 변경해야 하며, 이전하는 지역은 같은 마을의 법정리로 한정한다. 4. ○○시로부터 신규 후계농업경영인으로 선정되어 축사를 신축하고자 하는 경우 단, 주거밀집지역으로부터 500m이상 떨어져야 하고, 기업형 축사 면적 초과 및 증축은 불가하다. 5. 국가나 지방자치단체가 추진하는 시책인 경우 시장이 판단하여 허용할 수 있다. ③ ○○시장(이하 “시장”이라 한다)은 가축사육 제한구역을 지정하거나 변경 또는 해제를 하는 경우에는 「토지이용규제 기본법」제8조에 따라 지형도면을 작성하여 고시하여야 한다. 다만, 지형도면 고시되기 전까지는 시장이 지리정보시스템을 활용하고 현지조사 하여 제한구역여부를 판단하여야 한다. ④ 주거밀집지역의 주택호수 적용범위는 별표 4와 같다. ⑤ 가축사육 제한구역 내에서 배출시설을 증축 또는 기존 면적보다 늘려서 건축할 수 있는 경우는 제3조제2항제1호부터 제3호의 가축분뇨배출시설로 증축은 인접된 토지(기존시설에 인접된 토지) 또는 이전하는 부지에서 1회에 한하여 30퍼센트 이내로 한다. 단, 기업형 축사는 제외한다. ⑥ 제3조제2항제1호부터 제4호에 해당하는 경우에는 별표 1의 환경개선과 악취저감을 위한 축사시설기준 이외도 시장이 주변여건을 고려하여 새로운 악취방지시설을 추가로 설치 요구할 수 있다. ⑦ 제3조제2항제1호부터 제4호에 해당하는 경우와 임대 또는 축사 인수후 축산업변경 허가(등록)를 신청할 경우에는 별표 1의 환경개선과 악취저감을 위한 축사시설기준이 포함된 악취방지계획서를 축산업변경 허가(등록), 건축허가 또는 개발행위허가 등 인·허가시 제출해야 한다. ⑧ 가축사육의 제한구역의 변경 또는 해제를 하는 경우에는 조례공포일로부터 14일 이내에 주민들이 알 수 있도록 ○○시 홈페이지 등에 게시한다. ⑨ 축종별 악취등급은 별표 5와 같으며, 가축사육 제한구역 내에서는 악취가 같은 등급 또는 악취가 약한 등급으로의 축종 변경은 가능하다. ⑩ 시장은 가축사육 제한구역에 대하여 필요시 구역조정을 실시하며, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 가축사육 제한구역을 변경 또는 해제하고 고시할 수 있다. 1. 환경부장관 또는 도지사가 수질 및 수생태계의 보전에 위해가 발생되거나 발생될 우려가 있는 지역에 대해 가축사육을 제한할 수 있는 구역으로 지정·고시하도록 요청한 지역 2. 시장이 지정·고시한 구역 변경이 필요하다고 인정되는 경우 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 개발행위허가 신청 반려 알림, 환경부 공문, 사업계획서(2019. 1.), 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 질의 회신집(환경부, 2013.03.발행), 환경부 유역총량과-864(2019.03.25.시행)호, 환경부 수생태보전과-869(2008.12.23.시행)호, ◎◎대학교 산학협력단-3781(2018. 3.23.시행)호, ○○시 축산정책과-9669(2018. 3. 27.시행)호 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2019. 1. 22. 피청구인에게 ○○시 ○○면 ○○리 ○○-1, □□, △△번지 지상에 자원순환관련시설(가축분뇨처리시설) 부지를 조성할 목적으로 개발행위 허가를 신청하였다. 나) 피청구인은 2019. 4. 30. 청구인에게 다음과 같은 이유로 반려처분하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028269"></img> 2) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제57조제1항에 의하면, 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해(危害) 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하여야 하고, 같은 법 제58조제1항제4호에 의하면, 시장 또는 군수 등은 개발행위허가의 신청 내용이 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 등의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. 가축분뇨법 제8조제1항에 의하면, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원의 수질보전을 위하여 주거 밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역(1호), 「환경정책기본법」 제12조에 따른 환경기준을 초과한 지역(4호) 중 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 대하여는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 일정한 구역을 지정ㆍ고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있다. 가축분뇨조례 제3조제2항에 의하면, 가축사육 제한구역에서는 배출시설을 신축, 증축, 개축, 재축을 할 수 없다. 3) 청구인은 가축분뇨법에 근거하여 구체적인 금지 사유를 정한 ○○시 가축분뇨조례가 가축사육제한구역내 설치 제한 대상에 대해 배출시설에 한정하여 규정하고 있을 뿐 처리시설에 대하여는 명시적 금지 규정을 두고 있지 않으니 자신의 처리시설에 대하여는 개발행위 허가를 금지할 근거나 권한이 없다고 주장한다. 개발행위 허가를 함에 있어 관련 법령에 위반되는 점이 있는지 여부는 개발행위 허가의 적정성의 중요한 고려사항이기는 하나 관련 법령에 위반됨이 없더라도 이에 구애됨이 없이 국토계획법 제56조 내지 제58조의 취지에 따라 개발행위 허가 여부를 결정할 수 있다. 국토계획법 제58조제1항제4호는 “주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것”을 개발행위 허가 기준의 하나로 삼고 있고 국토계획법 제57조 제1항은 “개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해(危害) 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다.”라고 하고 있는바, 주변환경과의 조화나 환경오염방지가 개발행위 허가의 기준이 된다. ○○시 가축분뇨조례가 가축분뇨법상 처리시설에 대하여서도 금지규정을 두지 않았다고 해석되더라도, 이 조례와는 별개로 국토계획법 제56조, 제57조, 제58조의 취지에 따라 개발행위 허가기준에 부합하는지 여부에 대해 판단할 수 있다 할 것이다. 이와 같은 권한에 기하여 청구인이 신청한 분뇨처리시설에 대해 주변에 주거밀집지역이 다수 분포하고 있는 점, 환경 기준 유지가 어려울 수 있는 점, 가축분뇨법 제12조의2에서 정한 액비 살포지를 확보하지 못한 점을 들어 피청구인이 환경오염의 가능성이나 주변 환경과의 조화를 이룰 수 없다고 판단한 데 있어 특별히 불합리한 점이 보이지 않는바, 재량권의 일탈·남용이 있었다고 볼 수 없다. 그 밖에 청구인은 신뢰보호의 원칙을 원용하고 있으나 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는 청구인에게 이 사건 처분을 할 것이라는 언동이 있고 그러한 언동은 구체성, 특정성이 있어 미래에 있을 처분에 근거한 후속행위가 가능할 정도가 되어야 하는데 피청구인이 국립◎◎대학교 산학협력단과 협약을 체결한 것만으로는 구체성 있는 기대가 형성되었다고 할 수 없어 신뢰보호의 원칙이 적용될 수 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.