개발행위허가신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인들은 ○○시 ○동 216-○○(답, 216㎡), 216-●●(답, 2,025㎡) 토지(이하 ‘이 사건 토지들’이라 한다)의 소유자로서, 2018. 10. 31. 피청구인을 방문하여 이 사건 토지들에 대한 개발행위허가 관련 민원상담을 하였다. 피청구인은 2018. 11. 30. 이 사건 토지들이 포함된 ○○동 1○1번지 일원 432,041㎡에 대하여 개발행위허가 제한 고시를 하였다. 청구인들이 2019. 1. 29. 피청구인에게 이 사건 토지들에 대하여 1,2종 근생(소매점, 사무소) 부지조성을 목적으로 하는 개발행위허가를 신청하자, 피청구인은 2019. 2. 18. 청구인에게 신청 필지는 개발행위허가 제한지역에 해당되어 개발행위허가 신청은 불가함을 사유로 개발행위허가 신청서 반려(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 통지하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인들은 경기도 ○○시 ○동 216-○○번지, 216-●●번지(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 제1,2종 근린생활시설(소매점, 사무소)을 건축하고자 2019. 1. 29. 피청구인에게 개발행위허가신청을 하였으나, 피청구인은 “신청필지는 개발행위허가 제한지역(○○역세권 2단계, ○○시 고시 제2018-484호)에 해당되어 개발행위허가신청은 불가한 사항임”을 이유로 개발행위허가 신청서 반려 통지(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2) 처분의 부당성(또는 위법성) 가) 이 사건 신청지는 청구인들과 임대계약 체결한 ○○○○건설주식회사가 2017. 5. 19. 가설건축물 축조신고를 받은 필지로서 피청구인이 개발행위허가제한지역을 지정하기 전에 개발행위허가신청을 위해 청구인들을 포함한 4인이 2018. 10. 31. 피청구인 산림농지과를 방문하여 상담한 결과 이 사건 신청지에 있는 가설건축물의 존치기간(2019. 4. 30.까지)이 6개월의 잔여기간이 남아 있음에도 가설건축물이 철거된 상태이거나 법원 확정판결을 통해 철거명령을 받았을 경우에만 해당 토지의 인·허가가 가능하다고 하면서 현재 본 토지의 경우는 인·허가 접수를 해도 인·허가 취득이 안 된다고 강력하게 답변하여 청구인들은 이 사건 신청지에 대한 개발행위허가신청을 할 수 없었다. 나) 청구인들은 위와 같은 내용이 불합리하다고 판단하여 이의를 제기하자 피청구인은 청구인들의 용역사가 가설건축물이 있는 상태에서 개발행위허가가 가능한지 여부를 질의하도록 요청하였고, 이에 따라 2018. 11. 1. 농림축산식품부에 인터넷으로 질의하였고, 2018. 11. 19. 답변 ‘농지의 타용도 일시사용 허가기간이 만료되거나 타용도 일시사용을 위한 목적사업이 종료된 경우에는 허가조건과 같이 농지로 원상복구하는 것이 원칙이나, 타용도로 일시 사용한 부지를 전용하려는 경우 허가권자가 해당 부지를 즉시 전용하는 것인지, 원상복구에 과다한 복구비용이 소요되는 지 등을 종합적으로 고려하여 원상복구가 적절하지 않다고 판단될 때에는 원상복구 없이 농지전용허가를 신청할 수 있을 것으로 판단되나, 실질적인 농지전용 가능 여부는 허가권자인 해당 지자체에 문의하시기 바랍니다’를 받았다. 다) 상기와 같은 사유로 상당한 기간이 지났고, 농림축산식품부의 의견을 토대로 청구인들이 개발행위허가를 위한 서류를 준비하던 중에 피청구인은 ○○시 고시 제2018-484(2018. 11. 30.)호로 이 사건 신청지 일대를 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제63조 및 같은 법 시행령 제60조에 따라 개발행위허가 제한지역으로 지정하였다. 라) 이에 청구인들의 억울한 사정을 호소하고자 2018. 12. 4.부터 ○○시장의 면담을 위해 수차례 방문하였으나, 비서실에서 도시사업과 담당자만 면담토록 하였고, 마침내 2019. 1. ○○시장과의 면담이 이루어졌다. 이 자리에는 도시사업과장 등 여러 명이 함께 있었다. 마) ○○시장과 면담에 배석한 관계공무원의 의견은 개발행위허가 제한구역 지정(2018. 11. 30.) 전에 개발행위를 위한 인·허가가 접수되었다면 반려되었다 하더라도 다시 개발행위허가신청이 가능하다는 의견을 듣고 청구인들은 많이 당황스러웠고, 산림농지과의 강경한 의견을 존중하여 소비한 기간과 피청구인의 지나친 재량권 남용과 일관성 없고 책임감 없는 태도에 분통했으나, 주민의 피해를 최대한 줄여 주려고 ○○시장이 이 사건 신청지에 대한 개발행위허가와 건축허가 접수를 허락하여 2019. 1. 29. 우선 개발행위허가를 신청하였으나, 피청구인은 이 사건 처분을 하였다. 바) 현재 이 사건 신청지 일대는 개발행위허가 제한지역으로 지정되어 이 사건 신청지를 이용한 개발행위 자체가 원천적으로 불가능하게 되었다. 인·허가는 수익적 행정행위로서 재량행위에 해당된다. 따라서 청구인들이 개발행위허가 제한지역 지정 전에 개발행위허가를 접수하였다 하여 반드시 허가가 가능하다는 보장은 없다. 그러나 피청구인의 무책임하고 안일한 태도로 인해 청구인은 정당한 재산권을 행사할 기회마저 박탈당하였다. 사) 비록 개발행위허가가 수익적 행위로서 피청구인의 재량행위에 해당하지만 농지를 관장하는 최고 행정기관인 농림축산식품부의 답변에 비추어 볼 때, ‘반드시 기존의 건물을 철거하거나 법원의 철거명령이 있어야만 인·허가 접수가 가능하다’는 피청구인의 답변은 다분히 행정 편의적이고, 재량권을 일탈·남용한 행위이다. 3) 위와 같은 사정으로 피청구인의 개발행위허가 반려처분은 위법·부당하므로 취소되어야 마땅할 것이다. (보충서면 1) 4) 피청구인이 주장하는 바와 같이 가설건축물이 ○○○○건설의 사유재산인 것은 명백하나, 위 가설건축물은 청구인들의 소유인 이 사건 신청지의 사용승락을 기초로 하여 축조된 건축물이다. 따라서 가설건축물 축조기간 만료일인 2019. 4. 30. 이후 기간연장을 위한 청구인들의 토지사용승락이 없는 한 존치기간 만료로 인하여 ○○○○건설이 가설건축물을 철거하고 농지로 원상복구하는 것이 예상되어 있었다. 그리고 이 사건 신청지에 있던 가설건축물의 존치기간은 2019. 4. 30. 만료되었다. 따라서 피청구인이 농지로 원상복구할 시기를 명확히 제시하는 것이 불가능하다는 것은 명백히 해석의 오류가 존재함에도 위와 같은 사실에 기초하지 않고 이 사건 신청지에 존재하는 가설건축물이 철거되거나, 법원의 확정판결을 통해 철거명령을 받았을 경우에만 인·허가가 가능하다고 하면서, 접수를 해도 인·허가 취득이 되지 않는다고 청구인에게 강력하게 답변하여 청구인은 인·허가를 접수할 생각을 하지 못하였던 것이다. 청구인들은 2018. 10. ○○ 역세권 개발 2단계 소식을 듣고 토목설계사무실에 개발행위 및 건축허가 신청을 의뢰하여 상담을 하였고, 이 사건 신청지에 모델하우스가 축조된 상태로 존치기간이 2019. 4. 30. 남아있으니 아마 각서를 쓰거나 할 수도 있고 시청에 알아보겠다고 하였다. ○○시 ○동 216-○○번지의 인근 토지인 같은 동 216-◎◎번지에도 인·허가를 같이 의뢰했고 농정과에 상담한 결과 개발이 어려울 것 같다는 의견을 듣고 2018. 10. 31. 모델하우스 운영자 소속으로 실무를 담당하던 손○범씨가 농정과에 얘기해 보자고 하여 2015년 현 모델하우스를 축조하여 2년 사용하였던 에이치 앤지 대표(이○헌)와 한○석(○동 216-○○ 토지주), 신○균 등 4인이 농정과를 방문하였으나, 정○학 과장과 여성 주무관이 ‘본 토지는 철거 후 원상복구 상태로만 개발행위가 가능하다고 하였고 소송 중이면 결정문이 있느냐?’하며 단호하게 얘기하여 4명 모두 개발행위를 할 수 없음을 인지하고 돌아왔다. 존치기간이 6개월 남은 상태에서 소송 결정문이 있다면 철거를 하였지 농정과를 찾아갈 이유가 없다. 5) 청구인들과 같이 인·허가를 잘 모르는 일반인은 크게 하자가 있지 아니하면 인·허가 권한을 가지고 있는 피청구인의 의견에 대해 전적으로 신뢰하고 있음은 일반적인 사실이다. 따라서 청구인들과 같이 개발제한구역의 지정 이전에 인·허가를 받고자 하는 경우에 금번 기회가 아니면 피청구인이 고시한 것과 같이 3년 동안 아무런 수익적 행위를 하지 못하는 경우가 발생할 것을 염려하여 피청구인의 한마디 한마디에 무게감이 남달랐다. 청구인들은 피청구인의 한 마디로 사유재산에 수십억 원의 손해를 입게 되었는데 피청구인이 하는 일이 이런 일인지 묻고 싶다. 부친이 70년 가까이 지켜온 재산이며 20년 전 도로확장공사로 약 2,000평 이상 편입되어, ○○ 시민들이 주요 사거리로 사용하고 있으며, 이제 남은 2,000여 평마저 빼앗긴다는 억울함과 정신적 고통으로 수면제 없이는 잠을 잘 수 없는 상태여서 입원 가료 중이다. 피청구인은 단순히 ‘가설건축물의 철거시기가 명확하지 않아 농지전용 협의처리가 불가할 수 있음을 설명하였을 뿐, 개발행위허가(농지전용협의)신청서 접수를 할 수 없음을 상담한 바 없다’고 주장하나, 청구인을 포함한 다수 인원이 현장의 분위기를 사실확인서를 통해서 밝히고 있는 바와 같이 그 날의 상담분위기는 다분히 고압적이고, 권위적이어서 개발행위허가 접수를 할 수 없다고 판단하였다. 2018. 11. 30. 개발행위허가 제한지역 지정 이후 시장 면담 시 도시개발과장이 고시 공고 전 접수만이라도 했다면 가능했을 일이라고 답변하는 것에 대해 시청 직원들의 일관성 없는 행정처분에 또 한 번 격분했다. 2018. 10. 31. 농정과에서 상담할 당시에 존치기간이 남아 있으니 ‘일단 접수부터 하시고 추후 인·허가 취득에 대해서는 불확실합니다’란 대답을 주었으면 왜 인·허가 접수를 하지 않았을까?, 인·허가는 피청구인의 재량행위로 가부는 알 수 없으나, 피청구인으로 인해 청구인은 이러한 기회마저 박탈당하였다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 2019. 1. 29. 피청구인에게 ○○시 ○동 216-○○, 216-●●번지(이하 “신청지”라 한다) 상 제1·2종 근린생활시설(소매점, 사무소) 건축을 목적으로 한 개발행위허가 신청을 하였다. 이에 피청구인은 개발행위허가신청에 대한 검토 결과 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제63조(개발행위허가의 제한) 및 같은 법 시행령 제60조(개발행위허가의 제한)의 규정에 따라 개발행위허가제한지역 지정 고시(○○시 고시 제2018-484호)됨을 사유로 2019. 2. 18. 개발행위허가 신청서 반려 통지하였다. 2) 피청구인은 청구인들의 산림농지과 방문상담 이전에 대리인으로 추정되는 토목설계사무소와 이 사건 토지에 대하여 농지의 타용도 일시사용 협의기간(가설건축물 존치기간)이 남아있는 상황에서 농지로 원상복구 없이 원상복구 확약서를 첨부하여 농지전용협의처리 가능여부에 대한 1차 상담을 진행한 바 있으며, 민원상담 시 「농지법」 제36조에 따른 농지의 타용도 일시사용은 일정기간 농지이외의 용도로 사용 후 농지로 복구한다는 조건으로 허가 또는 협의를 하고 있는바, 사용기간 만료 후 농지로 복구가 원칙이며, 타용도 일시사용 중인 부지를 전용하려는 경우 농지로 복구하는 데 과도한 비용이 소요되거나, 원상복구하기가 적절하지 않다고 판단되는 등 적합한 사유 또는 다른 법적 근거 등이 있을 경우 농지전용이 가능할 것으로 판단됨을 상담 안내한 바 있다. 이후 2018. 10. 31. 청구인들과 신청지에 대한 2차 민원상담 시 청구인은 신청지에 임대차계약을 체결한 ○○○○건설주식회사와 소송 진행 중이며, 설치된 가설건축물이 ○○○○건설주식회사 사유재산으로 임의철거를 할 수 없기에 농지로 원상복구 시기를 명확히 제시하는 것이 불가능하며 개발행위허가(농지전용협의) 이후 농지전용 목적사업을 바로 착수할 수 없음을 피청구인에게 밝혔다. 즉, 사업시기 등이 정해지지 않은 사항으로 소송에서 승소(법원확정판결)할 경우 가설건축물을 철거하고 농지전용(건축물 신축)하겠다는 등 불확실한 사업계획(농지전용)을 제시하며 상담을 진행하였다. 이에 피청구인은 개발행위허가(농지전용 협의) 신청서를 접수할 경우 기존 협의(존치)기간이 남아있는 농지의 타용도 일시사용협의(가설건축물축조 신고) 권한이 청구인들이 아닌 ○○○○건설주식회사에 있는 사유와 「농지법 시행령」 제33조(농지전용허가의 심사) 심사기준에 따른 농지전용 적정성 등을 종합적으로 검토하여 개발행위허가에 따른 농지전용 협의를 처리하고자 하는 사항으로 농지 타용도 일시사용협의 권한이 있는 ○○○○건설주식회사와 청구인들과의 신청지에 대한 소송결과(법원확정판결)에 따라 청구인이 패소 시 가설건축물 철거 어려움 등으로 인한 농지로 복구가 어려울 경우 농지전용 협의 처리가 불가할 수 있음을 설명하였을 뿐, 개발행위허가(농지전용협의) 신청서 접수 자체를 할 수 없음을 상담한 바 없다. 3) 해당 신청지는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제63조(개발행위허가의 제한) 및 같은 법 시행령 제60조(개발행위허가의 제한)의 규정에 따라 2018. 11. 30. 개발행위허가 제한지역 지정 고시되었다. 청구인들은 개발행위허가 제한 고시일 이후인 2019. 1. 29. 개발행위허가신청을 접수하였다. 개발행위허가 제한지역 지정은 적법한 절차에 따라 고시되었고 개발행위허가 제한지역 지정 고시의 사유로 개발행위허가 신청서 반려한 처분은 적법한 처분이다. 4) 상기 기술한 바와 같이 ○○시 고시 제2018-484호 개발행위허가 제한지역 지정(2018. 11. 30.) 이전의 민원상담 내용만을 가지고 청구인들이 주장하는 행정 편의적이고 재량권을 일탈·남용한 행위로 볼 수 없으며, 개발행위허가 제한지역 지정 고시됨을 사유로 개발행위허가 신청서 반려 처분은 적법하게 처리된 것으로 처분을 취소해 달라는 청구인들의 주장은 이유가 없다 할 것이므로 본 청구는 기각되어야 할 것이다. (보충서면) 5) 피청구인은 일반적인 민원상담의 경우 「농지법」과 농지업무편람, 농지민원사례집 등에 기초하여 진행하는바, 이 사건과 같이 가설건축물 존치기간(일시사용기간)이 6개월 이상 남아있고 기허가자(○○○○건설(주))의 사업종료(완료) 의사여부를 알 수 없는 상태에서 제3자인 청구인과는 제한적 상담을 진행할 수밖에 없는 상황이다. 따라서 “농지를 일시적으로 농업생산 외의 목적으로 사용하고 해당 목적사업이 완료되면, 농지의 원래 사용목적인 농업생산에 이용할 수 있도록”하는 농지의 타용도 일시사용 제도 취지 등에 부합하게 업무 협의부서로서의 일반적 농지부분을 상담하였을 뿐 청구인들 주장처럼 강압적이거나 고압적으로 상담을 진행한 바 없다. 따라서 개발행위허가 제한지역 지정(2018. 11. 30.) 이후에 개발행위허가 신청서를 접수(2019. 1. 29.)하여 반려처분 된 사항은 적법한 행정처분이다. 또한 개발행위허가 협의부서(산림농지과)의 일반적 농지부분 상담을 사유로 재량권을 일탈·남용한 행위로 보아 개발행위허가 신청 반려처분 취소를 요구하는 청구인들의 주장은 이유가 없다 할 것이므로 본 청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제63조(개발행위허가의 제한) ① 국토교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 다음 각 호의 어느 하나에 해당되는 지역으로서 도시·군관리계획상 특히 필요하다고 인정되는 지역에 대해서는 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 한 차례만 3년 이내의 기간 동안 개발행위허가를 제한할 수 있다. 다만, 제3호부터 제5호까지에 해당하는 지역에 대해서는 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거치지 아니하고 한 차례만 2년 이내의 기간 동안 개발행위허가의 제한을 연장할 수 있다. 3. 도시·군기본계획이나 도시·군관리계획을 수립하고 있는 지역으로서 그 도시·군기본계획이나 도시·군관리계획이 결정될 경우 용도지역·용도지구 또는 용도구역의 변경이 예상되고 그에 따라 개발행위허가의 기준이 크게 달라질 것으로 예상되는 지역 ② 국토교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 제1항에 따라 개발행위허가를 제한하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 제한지역·제한사유·제한대상행위 및 제한기간을 미리 고시하여야 한다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제60조(개발행위허가의 제한) ① 법 제63조제1항의 규정에 의하여 개발행위허가를 제한하고자 하는 자가 국토교통부장관인 경우에는 중앙도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하며, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수인 경우에는 당해 지방자치단체에 설치된 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. ③ 법 제63조제2항에 따른 개발행위허가의 제한 및 같은 조 제3항 후단에 따른 개발행위허가의 제한 해제에 관한 고시는 국토교통부장관이 하는 경우에는 관보에, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수가 하는 경우에는 당해 지방자치단체의 공보에 게재하는 방법에 의한다. ④ 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 제3항에 따라 고시한 내용을 해당 기관의 인터넷 홈페이지에도 게재하여야 한다. 【농지법】 제36조(농지의 타용도 일시사용허가 등) ① 농지를 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도로 일시 사용하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 일정 기간 사용한 후 농지로 복구한다는 조건으로 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 다만, 국가나 지방자치단체의 경우에는 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장과 협의하여야 한다. 2. 주(主)목적사업(해당 농지에서 허용되는 사업만 해당한다)을 위하여 현장 사무소나 부대시설, 그 밖에 이에 준하는 시설을 설치하거나 물건을 적치(積置)하거나 매설(埋設)하는 경우 ② 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 주무부장관이나 지방자치단체의 장이 다른 법률에 따른 사업 또는 사업계획 등의 인가ㆍ허가 또는 승인 등과 관련하여 농지의 타용도 일시사용 협의를 요청하면, 그 인가ㆍ허가 또는 승인 등을 할 때에 해당 사업을 시행하려는 자에게 일정 기간 그 농지를 사용한 후 농지로 복구한다는 조건을 붙일 것을 전제로 협의할 수 있다. 제36조의2(농지의 타용도 일시사용신고 등) ① 농지를 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도로 일시사용하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 지력을 훼손하지 아니하는 범위에서 일정 기간 사용한 후 농지로 원상복구한다는 조건으로 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장에게 신고하여야 한다. 신고한 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 다만, 국가나 지방자치단체의 경우에는 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장과 협의하여야 한다. 2. 제36조제1항제1호 또는 제2호에 해당하는 시설을 일시적으로 설치하는 경우 ② 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 주무부장관이나 지방자치단체의 장이 다른 법률에 따른 사업 또는 사업계획 등의 인가ㆍ허가 또는 승인 등과 관련하여 농지의 타용도 일시사용 협의를 요청하면, 그 인가ㆍ허가 또는 승인 등을 할 때에 해당 사업을 시행하려는 자에게 일정 기간 그 농지를 사용한 후 농지로 복구한다는 조건을 붙일 것을 전제로 협의할 수 있다. 제37조(농지전용허가 등의 제한) ② 농림축산식품부장관, 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 제34조에 따른 농지전용허가 및 협의(다른 법률에 따라 농지전용허가가 의제되는 협의를 포함한다)를 하거나 제36조에 따른 농지의 타용도 일시사용허가 및 협의를 할 때 그 농지가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 전용을 제한하거나 타용도 일시사용을 제한할 수 있다. 2. 해당 농지를 전용하거나 다른 용도로 일시사용하면 일조ㆍ통풍ㆍ통작(通作)에 매우 크게 지장을 주거나 농지개량시설의 폐지를 수반하여 인근 농지의 농업경영에 매우 큰 영향을 미치는 경우 3. 해당 농지를 전용하거나 타용도로 일시 사용하면 토사가 유출되는 등 인근 농지 또는 농지개량시설을 훼손할 우려가 있는 경우 【농지법 시행령】 제37조(농지의 타용도 일시사용허가) ② 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 제1항에 따른 신청 서류를 제출받은 때에는 다음 각 호의 심사기준에 따라 심사한 후 신청 받은 날(제3항에 따라 신청 서류의 보완 또는 보정을 요구한 경우에는 그 보완 또는 보정이 완료된 날을 말한다)부터 10일 이내에 그 결과를 신청인에게 문서로 알려야 한다. 1. 법 제37조제2항제2호ㆍ제3호에 해당하는지의 여부 2. 설치하려는 시설이나 농지를 일시사용하려는 사업의 규모ㆍ종류ㆍ지역여건 등을 참작할 때 타용도로 일시사용하려는 농지가 해당 목적사업에 적합하게 이용될 수 있는지의 여부 3. 타용도로 일시사용하려는 농지의 면적 또는 사용기간이 해당 목적사업의 실현을 위하여 적정한 면적 또는 기간인지의 여부 4. 타용도로 일시사용하려는 농지가 경지정리ㆍ수리시설 등 농업생산기반이 정비되어 있어 농지로서의 보전가치가 있는지의 여부(법 제36조제1항제2호 및 제3호의 경우에만 해당한다) 5. 해당 농지의 타용도 일시사용이 농지개량시설 또는 도로의 폐지 및 변경이나 토사의 유출, 폐수의 배출, 악취의 발생 등을 수반하여 인근 농지의 농업경영이나 농어촌생활환경의 유지에 피해가 예상되는 경우에는 그 피해방지계획이 타당하게 수립되어 있는지의 여부 6. 복구계획서 및 복구비용명세서의 내용이 타당한지의 여부 제37조의2(농지의 타용도 일시사용신고) ② 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 제1항에 따른 신고서 및 서류를 제출받은 경우에는 신고 내용이 다음 각 호의 기준에 적합한지 여부를 검토하여야 한다. 1. 제37조제2항제1호ㆍ제5호 및 제6호에 따른 기준 2. 제37조의3에 따른 농지의 타용도 일시사용신고 대상 농지의 범위 및 규모 기준 제39조(농지의 타용도 일시사용협의) ① 주무부장관 또는 지방자치단체의 장은 법 제36조제1항 각 호 외의 부분 단서, 같은 조 제2항, 법 제36조의2제1항 각 호 외의 부분 단서 및 같은 조 제2항에 따라 농지의 타용도 일시사용협의를 요청하는 경우에는 농지의 타용도 일시사용협의요청서에 농림축산식품부령으로 정하는 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장에게 제출하여야 한다. ② 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 제1항에 따라 농지의 타용도 일시사용에 관한 협의요청이 있으면 제37조제2항 각 호 또는 제37조의2제2항 각 호의 심사기준에 따라 심사를 한 후 그 동의 여부를 결정하여야 한다. ③ 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 농지의 타용도 일시사용협의요청내용이 제37조제2항 각 호 또는 제37조의2제2항 각 호의 심사기준에 적합하지 아니하면 동의를 하여서는 아니 된다. 【건축법】 제20조(가설건축물) ① 도시·군계획시설 및 도시·군계획시설예정지에서 가설건축물을 건축하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 토지대장, 개발행위허가 제한 고시, 지형도면고시도, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인들은 ○○시 ○동 216-○○(답, 216㎡), 216-●●(답, 2,025㎡) 토지의 소유자로서, 2018. 10. 31. 피청구인을 방문하여 이 사건 토지들에 대한 개발행위허가 관련 민원상담을 하였다. 나) 피청구인의 농정과장은 2017. 5. 8. 이 사건 토지들에 대하여 건축과장에게 신청인을 ○○○○건설(주), 일시사용목적을 견본주택(모델하우스) 일시사용으로 하는 농지의 타용도 일시사용(변경)협의 회신을 하였고, 피청구인은 2017. 5. 19. 이 사건 토지들 상에 건축주를 ○○○○건설주식회사, 존치기간을 2019. 4. 30.로 하는 가설건축물 축조신고를 수리하였다. 다) 피청구인은 2018. 11. 30. 이 사건 토지들이 포함된 ○○동 1○1번지 일원 432,041㎡에 대하여 개발행위허가 제한 고시를 한바, 제한대상행위는 건축물의 신축·개축·증축, 공작물의 설치 및 허가, 토지의 형질변경, 토석의 채취를 위한 행위, 토지분할 및 물건을 쌓아놓는 행위이다. 라) 청구인들이 2019. 1. 29. 피청구인에게 이 사건 토지들에 대하여 1,2종 근생(소매점, 사무소) 부지조성을 목적으로 하는 개발행위허가를 신청하자, 피청구인은 2019. 2. 18. 청구인들에게 신청 필지는 개발행위허가 제한지역에 해당되어 개발행위허가 신청은 불가함을 사유로 개발행위허가 신청서 반려 통지하였다. 2) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제63조제1항제2호 및 제2항, 같은 법 시행령 제60조제1항, 제3항 및 제4항에 의하면 시장 등은 도시·군기본계획이나 도시·군관리계획을 수립하고 있는 지역으로서 그 도시·군기본계획이나 도시·군관리계획이 결정될 경우 용도지역·용도지구 또는 용도구역의 변경이 예상되고 그에 따라 개발행위허가의 기준이 크게 달라질 것으로 예상되는 지역에 해당되는 지역으로서 도시·군관리계획상 특히 필요하다고 인정되는 지역에 대해서는 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 한 차례만 3년 이내의 기간 동안 개발행위허가를 제한할 수 있고, 시장 등은 제한지역·제한사유·제한대상행위 및 제한기간을 미리 고시하여야 한다. 「농지법」 제36조제1항 및 제2항, 같은 법 시행령 제39조제2항 및 제3항에 따르면 시장 등은 지방자치단체의 장이 다른 법률에 따른 사업 또는 사업계획 등의 인가ㆍ허가 또는 승인 등과 관련하여 농지의 타용도 일시사용 협의를 요청하면, 그 인가ㆍ허가 또는 승인 등을 할 때에 해당 사업을 시행하려는 자에게 일정 기간 그 농지를 사용한 후 농지로 복구한다는 조건을 붙일 것을 전제로 협의할 수 있으며, 농지의 타용도 일시사용협의요청내용이 농지의 타용도 일시사용허가 또는 농지의 타용도 일시사용신고의 심사기준에 적합하지 아니하면 동의를 하여서는 아니 된다. 3) 청구인들은 개발행위허가 제한지역으로 지정되기 전에 이 사건 토지들에 대하여 피청구인에게 인·허가 가능여부를 상담한바, 피청구인의 불가 답변을 듣고 개발행위허가 신청을 할 수 없었으며, 개발행위허가 제한지역 지정된 후에 제출한 개발행위허가 신청에 대하여 한 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하다고 주장한다. 청구인들이 개발행위허가 제한지역으로 지정되기 전 피청구인 담당부서에 문의를 하였으며 이 사건 토지들은 가설건축물이 철거된 상태이거나 법원 확정판결을 통해 철거명령을 받았을 경우에만 인·허가가 가능하다는 답변을 들었다고 주장하고 있으나, 개발행위허가는 토지의 소유권 또는 사용권 등 신청인이 당해 토지에 개발행위를 할 수 있음을 증명하는 서류, 배치도 등 공사 또는 사업관련 도서, 관련법령에 의한 위해방지·환경오염방지·경관·조경 등을 위한 설계도서 및 그 예산내역서 등을 제출한 뒤 담당 공무원의 현장 확인과 종합적인 검토과정을 거친 후 이루어지는 것인바, 청구인이 공무원의 상담에 신뢰를 가지게 된 구체적인 정황과 증거 없이 단순히 공무원이 불가하다고 말하였다는 주장만으로 이를 받아들이기 어렵고, 설사 그러한 취지의 민원상담이 있었더라도 이것이 행정청의 공적인 견해 표명이라고 볼 수도 없다. 또한, 이 사건 토지들은 이미 청구인과 ○○○○건설이 체결한 임대차계약에 근거하여 ○○○○건설이 축조한 건축물(모델하우스)이 존재하고 있었고, 그 임대차기간은 2019. 4. 30.까지이다. 따라서 청구인이 2018. 10 31.부터 개발행위허가 제한고시가 된 2018. 11. 30. 사이에 개발행위허가신청을 하였다고 하더라도 기존의 임대차기간이 종료되지 아니하였고, 임대차기간의 갱신여부가 확정되지 아니한 상황이므로 청구인의 신청이 수리되기는 어려워 보인다. 피청구인은 이 사건 토지들 일원에 대하여, 도시·군관리계획 수립으로 개발행위허가의 기준이 크게 달라질 것으로 예상되는 지역에 대해 무분별한 난개발을 사전에 방지하기 위하여 개발행위허가 제한지역으로 지정하는 고시를 한바, 청구인의 이 사건 허가신청에 따른 허가를 할 경우, 향후 사업시행에 상당한 지장을 초래하게 되고 사업지구 내의 토지 및 지장물을 수용하여야 하는 점에 비추어 보상액 등 비용증가가 예상되며, 청구인 또한 제1, 2종근린생활시설 설치에 따른 손실을 입게 되어 청구인과 피청구인 모두에게 재산상의 손실이 있을 것으로 보인다. 이 사건 신청지는 향후 도시·군관리계획의 사업시행으로 그 지장물 등이 철거, 이전, 수용될 것이 예상되는 지역에 속하는 점에서 국토계획법 제63조 및 같은 법 시행령 제60조의 규정에 따라 건축물의 신축·개축·증축, 공작물의 설치 및 허가, 토지의 형질변경, 토석의 채취를 위한 행위, 토지분할 및 물건을 쌓아놓는 행위는 제한대상행위로 지정되어 있으므로 제한대상행위에 대하여는 개발행위허가를 불허하여야 할 지역에 해당한다고 봄이 타당하다. 따라서 이 사건 처분은 관련 법령에 따른 적법한 것으로 인정되고, 청구인이 이 사건 처분으로 인하여 입을 불이익을 감안하더라도 피청구인이 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 위 공익목적 등에 비추어 보면 이 사건 처분은 적법한 것으로 재량권을 일탈한 위법·부당함이 있다 할 수 없고, 달리 위법함을 인정할 만한 사유를 찾아 볼 수 없다. 4. 결론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.