개발행위허가신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인들은 2018. 12. 28. 피청구인에게 ○○시 ○○면 ○○리 △△△-1번지 외 3필지 상에 태양광발전시설 부지조성을 목적으로 하는 개발행위허가신청을 하였는데, 제3회 ○○시 도시계획분과위원회는 2019. 3. 22. 사업구역 내 국유재산에 대한 정리가 미비하고, 주변 지역의 주거환경 침해가 우려된다는 이유로 부결결정을 하였다. 피청구인은 같은 해 3. 29. 청구인들에게 도시계획위원회 심의결과 부결 알림을 통해 개발행위허가신청 반려처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 사건개요 청구인들은 2018. 12. 28. 피청구인에게 발전사업허가에 대한 개발행위허가 신청을 하였고, 피청구인은 2019. 3. 29. 주변 지역의 주거환경 침해가 우려된다는 이유로 청구인들에게 개발행위허가심의 결과(부결)로 인한 반려처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2) 사건의 경위 가) 청구인들은 2018. 12. 28. 피청구인에게 ○○시 ○○면 ○○리 △△△-1번지 외 3필지 상에 태양광발전시설 (이하‘이 사건 발전시설’이라 한다) 공작물 설치를 위하여 개발행위허가 신청을 하였다. 나) 피청구인은 2019. 3. 29. 이 사건 발전시설 설치의 사업계획이 사업구역 내 국유재산에 대한 정리가 미미하고 주변 지역의 주거환경 침해가 우려되는 등 주변과의 부조화 이유로 청구인들에게 이 사건 처분을 하였다. 3) 이 사건 처분의 위법·부당성 가) 사업구역 내 정리가 필요한 국유지 면적은 공부상에만 존재하는 57㎡의 폐쇄된 구거부지에 불과하며 사업계획에 반영하여 실과소와 협의한 사항이므로 이 사건 처분 사유로 부적절하다. 나) 사업구역은 주변 가구 수가 4가구의 외진 지역이고, 가구의 지면보다 낮은 위치에 시설되거나 차폐시설로 차단되어 경관이나 주거환경 침해가 미미하다. 다) 주변 가구와 마을대표 이장의 동의를 득하여 허가신청을 하였고 사업계획서에 동의서를 첨부한 바 있으며, 공청회를 통해 반대의견을 수렴하여 대책을 마련하는 등 주민피해 최소화를 위해 노력하였다. 라) 태양광발전시설은 주변에 피해를 주지 않는 친환경시설이며 특히 이 사건 발전시설은 평지의 답에 설치하는 것으로 환경파괴가 거의 없으므로 이 사건 처분은 부당하다. 마) 허가조건을 모두 충족함에도 뚜렷한 사유 없이 처분을 한 것은 형평성과 객관성을 상실하였고, 이는 피청구인이 비합리적인 사유로 발전시설을 기피하기 때문으로 밖에 볼 수 없어 이는 청구인의 권리를 침해하는 과도한 권한행사로서 직권남용으로 인한 위법에 해당할 것이다. 4) 그러므로 피청구인의 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 사업부지 내의 국유지에 대하여는 점·사용 허가 또는 용도폐지 등의 절차를 거쳐 사용권을 확보하여야 한다. 2) 주민 및 이장의 동의서가 개발행위허가 신청 시 제출된 바 없으며, 행정심판청구서에 제출된 동의서 15명 중 ○○리 주민은 6명이며, 2019년 현재 ○○리 이장은 남○○이며, 2019. 1. 13. 청구인들 주최 주민설명회에서 태양광발전시설 설치 반대 의사를 전달하였다. 또한, ○○리 주민들은 태양광발전시설의 난립으로 주거환경의 훼손이 심하다며 집단민원 제출 및 ○○시 시의회 ○○○ 의장을 방문하여 대책마련을 요구하였다. 3) 이 사건 신청부지의 용도지역은 계획관리지역으로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제36조(용도지역의 지정)에 도시지역으로의 편입이 예상되는 지역이나 자연환경을 고려하여 제한적인 이용·개발을 하려는 지역으로서 계획적·체계적인 관리가 필요한 지역으로 정의되어 있다. 또한 국토계획법 제58조(개발행위의 허가기준 등)에 따라 개발행위허가는 용도지역별 특성을 고려하여 도시계획위원회 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있으며 계획관리지역은 “유보용도”로 구분되어 있다. 4) 국토계획법 시행령 제56조제1항 별표1의2 개발행위허가 기준 용도지역별 검토사항에 개발행위허가 기준은 용도의 특성, 지역의 개발사항, 기반시설의 현황 등을 고려하여 허가기준을 차등화 하고 있으며 “유보용도”의 경우 지역특성에 따라 개발 수요에 탄력적으로 적용할 지역으로 입지타당성, 기반시설의 적정성, 개발이 환경에 미치는 영향, 경관 보호·조성 및 미관훼손의 최소화를 고려·검토하여야 한다. 또한, 개발행위허가운영지침 별표3, 4에는 비도시지역 경관관리기준을 별도로 규정하여 농촌경관을 최대한 보호하도록 하고 있다. 5) 개발행위허가 신청 건들 중 도시계획위원회 심의대상인 건들은 국토계획법 제58조(개발행위허가의 기준 등)와 지방도시계획위원회 운영 가이드라인 5. 안건상정 등 처리절차 규정에 따라 도시계획위원회 심의 상정 적합여부를 결정하고 지방도시계획위원회 운영 가이드라인 3. 심의결과 처리방법(원안수용, 조건부 수용, 수정수용, 재심의, 부결) 및 회의록에 따라 도시계획위원회 심의 후 최종적으로 허가 또는 불허가 처분을 한다. 따라서 관련 기관에서 요청한 보완사항을 충족한 경우에도 그 자체로 개발행위허가의 규정을 모두 충족시켰다는 것을 뜻하지 않으며, 지방도시계획위원회 운영 가이드라인 5. 안건상정 등 처리절차 규정에 따라 개발행위허가와 관련된 부서 및 기관의 협의 완료 후 도시계획위원회에 상정할 수 있게 되었다는 것을 의미한다. 결국 위와 같은 조건을 충족시켜 도시계획위원회에서 허가신청 안건을 상정하고, 도시계획위원회에서는 지방도시계획위원회 운영 가이드라인 3. 심의결과 처리방법(원안수용, 조건부 수용, 수정수용, 재심의, 부결)에 따라 처리하게 된다. 이 사건의 경우 ○○시 도시계획위원회에서 심의하여 국토계획법 제58조제1항제4호의 허가기준을 갖추지 못하였다고 판단하여 부결로 의결하였던 것이다. 이 사건 개발행위 허가문제는 환경 및 경관문제와 매우 밀접한 관계가 있으며, 도시계획위원회에서 심의 의결하여야 할 사안이며, 피청구인은 위 도시계획위원회에서 심의 의결한 내용을 존중하여 행정처분을 할 수밖에 없다. 피청구인은 전문가들로 구성된 ○○시 도시계획위원회가 있으며, 청구인들의 이 사건 개발행위허가 신청은 위 ○○시 도시계획위원회에서 심의한 결과 사업구역 내 국유재산에 대한 정리가 미비하고, 주변 지역의 주거환경 침해가 우려되는 등 주변과의 부조화로 인하여 태양광 발전시설 입지로 부적절하다는 사유로 2019. 3. 29. 부결 처리하였다. 6) 본 건은 계획관리지역 신청면적 13,106㎡로 단일 사업일 경우 「환경영향평가법」에 따라 소규모 환경영향평가 대상이나 신청인을 9명으로 토지를 9개 필지로 나누어 9건으로 개별 신청을 하여 소규모 환경영향평가를 제외 받은 건으로 도시계획위원회의 심의 결과에 따라 처리되어야 한다. 7) 대법원은 개발행위허가에 관한 행정청의 판단은 재량판단의 영역에 속한다. 그러므로 그에 대한 사법심사는 행정청의 공익판단에 관한 재량의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 하고, 사실오인과 비례·평등의 원칙 위반 여부 등이 그 판단 기준이 된다(대법원 2018. 12. 27. 선고 2018두49796 판결)고 판시하여 이를 재량행위로 보고 있다. 이 사건의 경우 개발행위허가로 인한 경관 훼손의 우려로 공익적 요소를 고려하여 개발행위허가 여부를 결정하였고, 또한 전문성을 갖춘 도시계획위원회의 심의를 거쳐 이 사건 반려처분을 한 것이므로 이 사건 처분에 재량권의 현저한 일탈 또는 남용이 없이 적법하게 행정처분하였다. 8) 위 사항과 같이 본 사건은 태양광발전시설을 설치하기 위하여 개발행위허가를 신청하여 국토계획법에 따라 도시계획위원회의 심의를 거쳐 부결된 건으로 행정청은 심의결과를 존중하여 적법하게 개발행위허가 신청을 반려 처분하였다. 따라서 청구인의 이 사건 청구를 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 이용 및 계획에 관한 법률】 제36조(용도지역의 지정) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도지역의 지정 또는 변경을 도시ㆍ군관리계획으로 결정한다. 2. 관리지역: 다음 각 목의 어느 하나로 구분하여 지정한다. 다. 계획관리지역: 도시지역으로의 편입이 예상되는 지역이나 자연환경을 고려하여 제한적인 이용ㆍ개발을 하려는 지역으로서 계획적ㆍ체계적인 관리가 필요한 지역 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. 2. 유보 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역ㆍ생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 제59조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의) ① 관계 행정기관의 장은 제56조제1항제1호부터 제3호까지의 행위 중 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 이 법에 따라 허가 또는 변경허가를 하거나 다른 법률에 따라 인가ㆍ허가ㆍ승인 또는 협의를 하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 【국토의 이용 및 계획에 관한 법률 시행령】 제56조(개발행위허가의 기준) ① 법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. [별표 1의2] 개발행위허가기준(제56조관련) 3. 용도지역별 검토사항 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026645"></img> 제57조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의 등) ① 법 제59조제1항에서 "대통령령으로 정하는 행위”란 다음 각 호의 행위를 말한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(「택지개발촉진법」 등 다른 법률에서 도시ㆍ군계획사업을 의제하는 사업을 제외한다)에 의하는 경우를 제외한다. 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경으로서 그 면적이 제55조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 규모(같은 항 각 호 외의 부분 단서에 따라 도시ㆍ군계획조례로 규모를 따로 정하는 경우에는 그 규모를 말한다. 이하 이 조에서 같다) 이상인 경우. 다만, 제55조제3항제3호의2에 따라 시ㆍ도도시계획위원회 또는 시ㆍ군ㆍ구도시계획위원회 중 대도시에 두는 도시계획위원회의 심의를 거치는 토지의 형질변경의 경우는 제외한다. 【국토의 이용 및 계획에 관한 법률 시행규칙】 제19조(개발행위허가의 규모) 법 제58조제1항 및 영 제55조제1항 단서의 규정에 따라 용도지역에서의 토지의 형질변경으로서 개발행위를 허가할 수 있는 규모는 다음 각호와 같다. 2. 관 리 지 역 가. 보전관리지역 : 3만제곱미터 미만 나. 생산관리지역 : 3만제곱미터 미만 다. 계획관리지역 : 3만제곱미터 미만 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 도시계획위원회 심의안건, 토지(임야)대장, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2018. 12. 28. 피청구인에게 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 □□□-6, △△△-1, ☆☆☆-16, ☆☆☆-26번지 상에 태양광발전시설 공작물 설치를 위하여 개발행위허가 신청을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026643"></img> 나) 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 △△△-1번지 일대는 지목이‘전’이고, 국토계획법 제36조에 따른 계획관리지역에 해당한다. 다) △△△-1번지 토지의 중앙 부근에는 관리청이 농수산부인 국유지(□□□-2번지, 구거, 57㎡)가 위치하고 있다. 라) 피청구인이 2019. 3. 22. 이 사건 신청에 대하여 2019년 제3회 도시계획분과위원회 심의를 거친 결과‘사업구역 내 국유재산에 대한 정리가 미미하고, 주변 지역의 주거환경 침해가 우려되는 등 주변과의 부조화’로 인하여 부결되었다. 마) 피청구인은 2019. 3. 29. 청구인에게 도시계획위원회 심의결과를 통지하면서 청구인의 개발행위허가신청서를 반려하였다. 2) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조제1항제2호, 제58조제1항제4호, 같은 법 시행령 제58조 [별표1의2]는‘토지 형질변경에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 하려는 자는 시장 또는 군수의 허가를 받아야 하고, 시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. 4.주변지역의 토지이용 실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것’을 규정하고 있다. 또한「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제59조제1항, 같은 법 시행령 제57조제1항제1호는‘관계 행정기관의 장은 제56조제1항제1호부터 제3호까지의 행위 중 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 이 법에 따라 허가 또는 변경허가를 하거나 다른 법률에 따라 인가ㆍ허가ㆍ승인 또는 협의를 하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하고, 법 제59조제1항에서“대통령령으로 정하는 행위”란 다음 각 호의 행위를 말한다. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경으로서 그 면적이 제55조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 규모(계획관리지역 : 3만 제곱미터 미만) 이상인 경우’라고 규정하고 있다. 3) 청구인들은 태양광발전시설허가를 신청한 것에 대하여 피청구인이 거부사유로 명시한 ‘사업구역 내 국유재산에 대한 정리가 미미하다’는 점에 대하여는 정리가 필요한 국유지 면적은 공부상에만 존재하는 57㎡의 폐쇄된 구거부지에 불과하며 사업계획에 반영하여 협의한 사항이므로 이 사건 처분 사유로 부적절하며, 또 다른 거부사유인 ‘주변 지역의 주거환경 침해가 우려되는 등 주변과의 부조화’는 대상 지역의 주변 가구 수는 4가구에 불과하고 가구의 지면보다 낮은 위치에 태양광발전시설이 설치되거나 차폐시설로 차단되어 경관, 주거환경 침해가 미미한바, 이러한 점에 비추어 보면 이 사건 거부 처분은 재량권을 일탈한 위법한 처분이라고 주장한다. 개발행위 허가와 관련하여 대법원은 ‘개발행위허가는 허가기준 및 금지요건이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건에 해당하는지 여부는 행정청의 재량판단의 영역에 속한다. 그러므로 그에 대한 사법심사는 행정청의 공익판단에 관한 재량의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 하고, 사실오인과 비례·평등의 원칙 위반 여부 등이 그 판단 기준이 된다. 환경의 훼손이나 오염을 발생시킬 우려가 있는 개발행위에 대한 행정청의 허가와 관련하여 재량권의 일탈·남용 여부를 심사할 때에는 해당지역 주민들의 토지이용실태와 생활환경 등 구체적 지역 상황과 상반되는 이익을 가진 이해관계자들 사이의 권익 균형 및 환경권의 보호에 관한 각종 규정의 입법 취지 등을 종합하여 신중하게 판단하여야 한다. 그러므로 그 심사 및 판단에는 우리 헌법이 모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다고 규정하여(제35조제1항) 환경권을 헌법상 기본권으로 명시함과 동시에 국가와 국민에게 환경보전을 위하여 노력할 의무를 부과하고 있는 점, 환경정책기본법은 환경권에 관한 헌법이념에 근거하여, 환경보전을 위하여 노력하여야 할 국민의 권리·의무와 국가 및 지방자치단체, 사업자의 책무를 구체적으로 정하는 한편(제1조, 제4조, 제5조, 제6조), 국가·지방자치단체·사업자 및 국민은 환경을 이용하는 모든 행위를 할 때에는 환경보전을 우선적으로 고려하여야 한다고 규정하고 있는 점(제2조), 환경오염 발생 우려와 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 내용이 현저히 합리성을 결여하였다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중될 필요가 있는 점 등을 함께 고려하여야 한다. 이 경우 행정청의 당초 예측이나 평가와 일부 다른 내용의 감정의견이 제시되었다는 등의 사정만으로 쉽게 행정청의 판단이 위법하다고 단정할 것은 아니다.’고 판시하여 개발행위허가 여부에 대하여는 원칙적으로 행정청에게 광범위한 재량권을 인정하고 있다(대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490 판결). 살피건대, 이 사건 허가 대상지역은 국토계획법상의 계획관리지역으로 유보용도로 지정되어 있으며, 유보용도 지역의 경우 지역특성에 따라 개발 수요에 탄력적으로 적용할 지역으로 입지타당성, 기반시설의 적정성, 개발이 환경에 미치는 영향, 경관보호·조성 및 미관훼손의 최소화를 고려·검토하여 개발행위허가 여부를 결정하도록 되어 있는 점, 도시계획심의위원회에서 이 사건 신청에 대하여 검토한 결과 이 사건 개발행위허가신청에 대하여 허가기준을 갖추지 못하였다고 판단하여 부결로 의결한 점, 청구인은 이 사건 대상 토지 인접 거주자의 동의를 받았다고 주장하지만 청구인이 첨부한 동의서에 ○○리 주민이 아닌 자의 동의서가 포함되어 있는 반면에, 이 사건 대상 지역 마을인 ○○리 주민들 역시 이 사건 태양광발전시설이 들어서는 것에 대하여 반대의 의사를 밝히는 현수막을 게시하는 등 강력하게 반대하고 있는 점 등을 종합하면, 피청구인들의 이 사건 개발행위허가신청에 대한 반려처분이 적법 절차를 위배하였다거나 재량권을 일탈·남용하였다고 보기 어렵다. 4. 결론 그렇다면 청구인들의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인들의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다. [별지목록] 청 구 인 목 록 청구인 1. 유금례 경기도 안양시 동안구 경수대로685번길 12 301/506 2. 유금순 경기도 안양시 동안구 관악대로 135, 133/1602 3. 김윤민 광주광역시 광산구 목련로 42, 101동 1203호 4. 박종례 광주광역시 서구 치평동 갤러리303 103동 1003호 5. 임지영 광주광역시 광산구 풍영로170번길 39-26, 508동 504호 6. 김영자 전라북도 고창군 고창읍 남정2길 2, 1층 3호 7. 김현정 전라북도 고창군 고창읍 남정2길 2, 1층 3호 8. 최창선 서울시 서초구 서운로 201, 105/1102. 끝.