개발행위허가신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2018. 9. 5. 경기도지사로부터 발전사업 허가를 받고, ○○시 ○○면 ○○리 ○○(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)에 태양광 발전시설(이하 ‘이 사건 발전시설’이라고 한다)을 설치하기 위하여 2018. 9. 20. 피청구인에게 개발행위허가 신청을 하였으나, 피청구인은 2018. 12. 26. “도시계획분과위원회 심의 결과, 시도○○호선에 접하여 있으며, 면적이 1만㎡를 넘고 시야가 트여 있어 경관 훼손이 우려되고, 태양광패널에서 발생하는 중금속 성분으로 인한 토양 및 지하수가 오염되는 등 환경오염 우려가 높아 태양광발전시설 입지로 부적합하므로 부결”이라는 사유로 청구인의 신청을 반려하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 발전시설은 경기도지사로부터 전기사업허가를 받을 수 있는 규모(발전시설 용량 3천kw 이하)인 900.99kw 규모의 소규모 발전시설이므로 ‘대규모 공작물’에 해당하지 않는다. 2) 이 사건 신청지는 농경지와 임야로 둘러싸여 있어 주변 자연경관을 훼손하는 것으로 볼 수 없다. 3) 이 사건 신청지는 주거밀집지역과 인접해 있지 않다. 이 사건 신청지로부터 가장 가까운 거리에 있는 마을인 상장마을은 300여 미터 거리에 떨어져 있고 그 사이에 산으로 차폐되어 있어 이 사건 신청지가 전혀 보이지 않는다. 4) 이 사건 신청지의 지목은 전이고, 용도지역은 생산관리지역에 해당한다. 또한 이 사건 신청지는 평균 경사도가 4.82이어서 경사가 거의 없는 평지를 이루고 있다. 이 사건 발전시설의 태양광 모듈은 높이 3.8미터로, 남쪽을 향하여 설치될 계획이다. 5) 이 사건 신청지는 동서의 폭보다 남북의 폭이 넓은 모양인데, 남쪽 끝 부분 약 50여 미터가 시도○○호선에서 약 10미터 거리에 위치해 있고 그로부터 북쪽부분의 토지는 최대 70미터 거리에 위치하고 있다. 이 사건 신청지는 위 도로보다 평균 2.6미터 낮을 뿐만 아니라 위 도로가 이 사건 신청지 옆을 휘어진 모양으로 지나가는 동선에 비추어보면 이 사건 신청지는 운전자의 시야에 잘 들어오지 않고 청구인이 이 사건 신청 이후 피청구인으로부터 수고가 높은 차폐수를 식재하도록 변경하라는 지도를 받아 보완하여 제출한 설계도면인 갑제7호증에는 이 사건 신청지 둘레 전체에 높이 2m인 차폐수(스트로브잣나무)를 1미터 간격으로 식재할 계획이 포함되어 있으므로 위 도로에서 이 사건 신청지나 태양광모듈이 잘 보이지 않을 것으로 예상된다. 6) 피청구인의 관련기관은 이 사건 신청에 관하여 검토한 결과 반대 의견을 제시하지 않고 관련 규정을 준수한 것으로 의견을 제시하였고, 다만 관련부서 중 환경과는 이 사건 개발행위가 환경영향평가법이 정한 소규모 환경영향평가 대상이라는 이유로 한강유역환경청의 사전협의가 있어야 한다는 의견을 제시하였으므로 한강유역환경청과 협의한 결과 협의의견이 제시되었고(경관, 수질 기타의 분야에서도 아무런 문제점이 지적되지 않았다), 청구인은 위 협의의견에 따른 조치결과 및 계획을 피청구인에게 제출하였다. 피청구인은 이 사건 신청에 관한 안건을 ○○시 도시계획분과위원회에 상정하였는데 그 심의안에도 관련부서는 반대 의견을 제시하지 않고 관련 규정을 준수한 것으로 제시하였음에도, ○○시 도시계획분과위원회는 위 안건에 관하여 심의한 결과 위에서 주장한 바와 같은 이유로 이를 부결하였던 것이다. 7) 태양광 패널에서 중금속 성분이 발생하여 토양 및 지하수를 오염시킬 우려는 전혀 없다. 또한 태양광발전시설에서 인체에 대한 노출기준(세계보건기구 및 국제 비전리 방사선 보호위원회의 권고기준)을 초과하는 전자파가 발생하지도 않는다. 이 사건 발전시설로 인하여 기타 환경오염이 발생할 우려가 있다고 볼 수도 없다. 중금속, 전자파 등은 태양광발전시설의 경우 공통적으로 문제될 수 있는데, 태양광발전시설과 관련된 개발행위허가가 다수 이루어지고 있는 점에 비추어보면 태양광 발전시설로 인하여 개발행위를 허가할 수 없을 정도의 환경오염이 발생한다고 보기 어렵다. 8) 이 사건 신청 당시 피청구인 ○○시의 조례인 ○○시 도시계획 조례 제19조에 의하면 관리지역의 경우 3만 제곱미터 미만의 토지는 개발행위를 허가할 수 있는 규모이므로 이 사건 신청지는 개발행위를 할 수 있는 규모다. 다만 이 사건 신청 이후인 2018. 12. 31. 개정되어 시행된 ○○시 도시계획 조례 제20조 제2항 제4호 가.목에 의하면 이 사건 신청지는 도로로부터 100미터 안에 입지하고 있으므로 개발행위가 제한되는데, 위와 같이 개정된 규정은 이 사건 신청일 이후에 시행되므로 이 사건 신청에는 적용되지 않는다. 9) 처분 사유 중 경관을 훼손한다는 사유는 부당하다. 이 사건 신청지 주변은 농경지로 이루어져 있고, 주택으로부터 멀리 떨어져 있을 뿐만 아니라 산으로 차폐되어 있다. 다만, 이 사건 신청지는 위 도로에 인접해 있지만 이 사건 신청지가 도로보다 낮고 차폐수로 차단될 예정이므로 이 사건 발전시설의 설치로 인한 자연경관 훼손의 정도가 크다고 보기 어렵고, 이 사건 신청지의 용도지역은 생산관리지역이므로 개발 및 이용이 가능하고, 자연경관이나 생태계의 보전 필요성이 크다고 보기 어렵다. 이 사건 신청지보다 마을 등 주택으로부터 더 인근에 있는 태양광발전시설도 피청구인으로부터 허가가 난 사례가 많다. 10) 환경오염의 우려가 높다는 사유도 부당하다. 이 사건 발전시설로 인하여 토양 및 지하수의 오염 기타 환경오염이 발생할 우려가 있다고 볼 수 없으므로 이 사건 발전시설의 설치로 인하여 환경이 오염될 우려가 높다는 사유는 이 사건 신청을 불허할 합리적인 이유가 된다고 보기 어렵다. 11) 태양광발전시설은 친환경에너지(재생에너지)를 생산하는 시설이다. 태양광발전 시설은 친환경에너지(재생에너지)를 생산하는 시설이므로 정부와 지방자치단체는 그 보급을 권장해야 할 책무가 있다. 그럼에도 불구하고 정부와 지방자치단체는 위와 같은 책무를 충실히 이행하고 있지 않은 것이 현실이다. 그리하여 우리나라에서 소비하는 전기 중 태양광발전을 비롯하여 친환경적으로 생산되는 전기의 비율은 다른 선진국에 비하여 극히 낮은 정도다(독일과 영국의 재생에너지 발전비중이 20%를 초과하고 있는 반면, 우리나라는 7%에 불과하다). 산업통상자원부가 발행한 자료에 의하면 우리나라는 향후 재생에너지의 발전량 비중을 20%로 제고할 계획을 세우고 있다. 12) 경기도행정심판위원회는 2018. 4. 2. 이 사건과 매우 유사한 사안인 2018경기행심203 태양광 개발행위허가 부적합처분 취소청구 사건에서 청구인의 청구를 인용한 결정례가 있고, 이 사건 신청지보다 마을 등 주택으로부터 더 인근에 있는 태양광 발전시설도 허가가 난 사례가 많다. 13) 개발행위허가 여부는 행정청이 공익적 요소를 고려할 여지가 인정되는 재량행위로서 그 고려할 요소에는 장래 환경에 미칠 영향에 대한 예측에 관한 사항도 포함되므로, 이 사건 발전시설이 공익상으로도 필요한 시설인 반면, 이 사건 발전시설의 설치로 인한 자연경관 훼손의 정도가 크다고 볼 수 없고, 환경오염이 발생할 우려가 있다고 볼 수 없으므로 피청구인이 이 사건 신청을 반려한 처분은 국토계획법령에 의하여 행정청에게 인정된 재량 범위를 일탈한 것으로서 위법한 것이다. 14) 피청구인은 이 사건 발전시설의 규모가 소규모라는 청구인 주장이 법적 근거가 없는 것이라고 주장하나, 설비용량이 3천kw를 초과하는 발전사업의 허가는 산업 통상자원부장관이 허가권자이고, 설비용량이 3천kw 이하인 발전사업의 허가는 시·도지사가 허가자이므로 설비용량이 3천kw를 초과하는 발전시설은 일응 대규모 공작물이라고 볼 수 있다. 이 사건 발전시설은 설비용량이 900.99kw이어서 경기도지사의 허가를 받았으므로 상대적으로 소규모발전시설이라고 볼 수 있다. 또한 피청구인의 도시계획분과위원회 심의결과에는 ‘면적이 1만㎡가 넘고’라고 되어 있는 데, 이 사건 발전시설의 시설용량에 비추어보면 면적 1만㎡는 그다지 넓은 면적이라고 볼 수 없다. 15) 피청구인은 국토계획법 시행령 제56조 [별표1의2] 개발행위허가기준의 3. 용도지역별 검토사항에서는 용도의 특성, 지역의 개발사항, 기발시설의 현황 등을 고려하여 허가기준을 차등화하고 있으며 “유보 용도”의 경우 개발보다 보전이 필요한 지역으로서 입지타당성, 기반시설의 적정성, 개발이 환경에 미치는 영향, 경관보호 조성 및 미관 훼손의 최소화를 고려·검토하여야 한다고 주장한다. 그러나 위 개발행위허가기준의 ‘3. 용도지역별 검토사항’에는 ‘검토 분야’가 ‘나, 유보 용도’인 경우 ‘지역 특성에 따라 개발 수요에 탄력적으로 적용할 지역으로서 입지타당성, 기반시설의 적정성, 개발이 환경에 미치는 영향, 경관보호·조성 및 미관 훼손의 최소화를 고려할 것’이라고 규정되어 있을 뿐이고, 피청구인이 거론하는 내용은 검토분야가 ‘보전 용도’인 경우의 규정 내용이다. 이 사건 신청지는 생산관리 지역으로 유보 용도이므로 ‘개발 수요에 탄력적으로 적용할 지역’이지 개발보다 보전이 필요한 지역이 아니다. 16) 피청구인은 주변시설 및 경관으로 인하여 이 사건 발전시설이 경관을 훼손한다고 주장한다. 그러나 피청구인도 주장하듯이 이 사건 신청지 인근에는 전, 답, 목장이 있을 뿐 주택은 없고, 다만 시도○○호선에 인접해있는데 차폐수를 식재 할 경우 경관이 크게 훼손된다고 보기 어렵다. 청구인은 한강유역환경청의 협의의견에 따른 조치결과 및 계획을 피청구인에게 제출하였고, 피청구인이 도시계획분과위원회에 상정한 심의안에도 관련부서는 반대의견을 제시하지 않았다. 인터넷포털사이트인 네이버(NAVER) 지도의 도로 뷰에 의하면 시도○○호선에서 이 사건 신청지를 조감할 경우 이 사건 신청지가 숲이나 나무에 의하여 잘 보이 지 않는 상태다. 그러므로 시도○○호선을 통행하는 차량의 운행자에게도 이 시건 발전시설로 인하여 조망이나 경관이 훼손된다고 보기 어렵다. 한편, 피청구인은 인근 주택에 인접한 토지에 태양광발전시설과 관련된 개발행위를 허가한 사례가 있고(청구인이 검색한 자료만으로도 4건이다), 생산관리지역만이 아니라 농림지역 및 보전관리지역에서도 태양광발전시설과 관련된 개발행위를 허가한 사례가 있다(청구인이 검색한 자료만으로도 6건이다). ○○지방법원 2018. 10. 11. 선고 2017구합107307 판결은 이 사건과 유사한 사건에서 개발행위 불허가 처분을 취소한 사례가 있다. 위 사례에 비추어, 이 사건 신청지가 개발행위를 불허할 정도로 경관을 훼손한다고 보기 어렵고, 이 사건 처분은 형평성에도 반하는 것이다. 17) 피청구인은 태양광 패널을 주기적으로 청소하는 과정에서 토양 및 지하수가 오염될 우려가 있다고 주장하나, 이전에는 물로 청소하는 경우가 있었으나 오염물질이 발생한 적이 없고 지금은 하지 않고 있다. 즉 지하수나 수돗물이 아닌 정수된 물을 고압 분사기로 분사하여 세척하였으나 그 비용에 비하여 발전량의 증가가 적으므로 근래에는 하지 않고 있다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 발전시설의 규모는 형질변경 면적 10,196㎡, 공작물 설치 중량 62.78톤, 부피 7,905.75㎥, 수평투영면적 5.090.2㎡으로 국토계획법 제56조 및 같은 법 시행량 제51조에 따라 ‘개발행위허가대상으로 허가를 받지 않아도 되는 경미한 행위’에 해당하지 않으므로, “소규모발전시설로 대규모 공작물에 해당하지 않는다”는 청구인 주장은 법적 근거가 불분명하다. 2) 이 사건 신청부지의 용도지역은 생산관리지역으로 국토계획법 제36조에 따라 “농업, 임업, 어업생산 등을 위하여 관리가 필요하나 주변 용도지역과의 관계 등을 고려할 때 농림지역으로 지정하여 관리하기가 곤란한 지역”으로 정의되어 있다. 또한 국토계획법 제58조에 따라 개발행위허가는 용도지역별 특성을 고려하여 도시계획위원회 심의를 통해 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있으며 생산관리지역은 ‘유보용도’로 구분되어 있다. 국토계획법 시행령 제56조 제1항 [별표1의2]에는 개발행위기준은 용도의 특성, 지역의 개발사항, 기반시설의 현황 등을 고려하여 허가 기준을 차등화 하고 있으며 ‘유보용도’의 경우 개발보다 보전이 필요한 지역으로 입지 타당성, 기반시설의 적정성, 개발이 환경에 미치는 영향, 경관보호·조성 및 미관훼손의 최소화를 고려·검토하여야 한다. 신청부지 주변은 대부분 전, 답, 임야, 목장으로 이루어져 있고 지역 주민들이 대부분 농업에 종사하고 있는 전형적인 농촌이며 시도○○호선에 접해있다. 실제 현장에서 주변 경관을 둘러보면 시야가 트여있어 쾌적함을 느낄 수 있고 산과 들의 경관을 즐길 수 있다. 도로에 접해있는 토지에 검은색의 공작물이 설치될 경우 경관훼손은 피할 수 없다. 청구인은 태양광 발전시설이 친환경에너지이며, 경기도행정심판위원회가 유사사건에서 개발행위허가반려처분을 취소한 재결례를 들어 이 사건 개발행위허가가 수리되어야 한다는 취지로 주장하나, 개발행위허가는 신·재생에너지의 이용과 보급을 목적으로 하는 것이 아니고, 제출된 허가 및 재결사례는 토지의 특성, 여건 등이 상이한 개별 사례이므로 이 사건과 사안이 같다고 할 수 없다. 3) 태양광 패널 제작에는 화학물질이 주로 사용된다. 유해성에 관한 연구 결과 환경적으로 영향이 매우 낮다는 것이 전혀 없다고는 할 수 없다. 보통 20년 이상 장기 설치되는 태양광패널은 먼지 등이 쌓일 경우 에너지효율이 낮아지기 때문에 주기적으로 패널을 청소한다. 이는 청구인이 제출한 자료에서도 확인이 가능한데, 유해성이 낮다고는 하나 장기적으로는 토양(농경지) 및 지하수 오염이 우려된다. 4) 허가권자는 개발행위허가를 하고자 하는 경우에 국토계획법 제59조 및 같은 법 시행령 제57조에 따라 미리 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 또한 대법원은 개발행위 허가에 대한 행정청의 판단은 재량판단의 영역에 속하므로 사법심사는 원칙적으로 재량권 일탈 남용의 여부만을 대상으로 하고, 그 내용이 현저히 합리성을 결여하였거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평성이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭 넓게 존중될 필요가 있다고 판시하고 있다. 따라서 개발행위허가에 대한 행정청의 판단은 관련법 및 도시계획위원회의 심의 결과를 종합적으로 검토 및 고려하는 사항이므로 폭넓게 존중되어야 하는 것이 타당하다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제36조(용도지역의 지정) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도지역의 지정 또는 변경을 도시ㆍ군관리계획으로 결정한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 3. 23.> 2. 관리지역: 다음 각 목의 어느 하나로 구분하여 지정한다. 나. 생산관리지역: 농업ㆍ임업ㆍ어업 생산 등을 위하여 관리가 필요하나, 주변 용도지역과의 관계 등을 고려할 때 농림지역으로 지정하여 관리하기가 곤란한 지역 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시·군계획사업에 의한 행위는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14.> 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 7. 16.> 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시ㆍ군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 제59조 (개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의) ① 관계 행정기관의 장은 제56조제1항제1호부터 제3호까지의 행위 중 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 이 법에 따라 허가 또는 변경허가를 하거나 다른 법률에 따라 인가·허가·승인 또는 협의를 하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. [개정 2013.7.16] [[시행일 2014.1.17]] 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제56조 (개발행위허가의 기준) ①법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. [개정 2009.8.5] [[시행일 2009.8.7]] <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027471"></img> 제57조 (개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의 등) ①법 제59조제1항에서 "대통령령으로 정하는 행위"란 다음 각 호의 행위를 말한다. 다만, 도시·군계획사업(「택지개발촉진법」등 다른 법률에서 도시·군계획사업을 의제하는 사업을 제외한다)에 의하는 경우를 제외한다. [개정 2005.9.8, 2007.4.19, 2008.1.8, 2010.4.29, 2011.3.9, 2012.1.6, 2012.4.10, 2012.10.29 제24155호(행정규제 개선 등을 위한 건설근로자의 고용개선 등에 관한 법률 시행령 등), 2014.3.24 제25273호(건축법 시행령), 2016.5.17, 2016.6.30 제27299호(행정규제 정비를 위한 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 등), 2016.8.11 제27444호(주택법 시행령)] 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경으로서 그 면적이 제55조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 규모(같은 항 각 호 외의 부분 단서에 따라 도시·군계획조례로 규모를 따로 정하는 경우에는 그 규모를 말한다. 이하 이 조에서 같다) 이상인 경우. 다만, 제55조제3항제3호의2에 따라 시·도도시계획위원회 또는 시·군·구도시계획위원회 중 대도시에 두는 도시계획위원회의 심의를 거치는 토지의 형질변경의 경우는 제외한다. 1의2. 녹지지역, 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경으로서 그 면적이 제55조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 규모 미만인 경우. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우(법 제37조제1항제5호에 따른 방재지구 및 도시·군계획조례로 정하는 지역에서 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경에 해당하지 아니하는 경우로 한정한다)는 제외한다. 가. 해당 토지가 자연취락지구, 개발진흥지구, 기반시설부담구역, 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제8조의3에 따른 준산업단지 또는 같은 법 제40조의2에 따른 공장입지유도지구에 위치한 경우 나. 해당 토지가 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수가 도로 등 기반시설이 이미 설치되어 있거나 설치에 관한 도시·군관리계획이 수립된 지역으로 인정하여 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 해당 지방자치단체의 공보에 고시한 지역에 위치한 경우 나. 판 단 1) 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가) 청구인은 2018. 9. 5. 경기도지사로부터 발전사업 허가를 받은 자이다. 나) 청구인은 이 사건 토지에 태양광 발전시설을 설치하기 위하여 2018. 9. 20. 피청구인에게 개발행위허가 신청을 하였다. 다) 피청구인은 2018. 12. 18. 도시계획분과위원회를 열어 이 사건 개발행위허가 신청 안건을 심의하였다. 라) 피청구인은 2018. 12. 26. “도시계획분과위원회 심의 결과, 시도○○호선에 접하여 있으며, 면적이 1만㎡를 넘고 시야가 트여 있어 경관 훼손이 우려되고, 태양광 패널에서 발생하는 중금속 성분으로 인한 토양 및 지하수가 오염되는 등 환경오염 우려가 높아 태양광발전시설 입지로 부적합하므로 부결”이라는 사유로 청구인의 신청을 반려하는 이 사건 처분을 하였다. 2) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조 제1항, 제58조 제1항, 같은 법 시행령 제56조 제1항 [별표1의2]에 의하면, 건축물의 건축 또는 공작물의 설치, 토지형질변경 등 개발행위를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 하며, 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 등의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. 3) 개발행위허가의 법적 성격에 대하여, 대법원은 “국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제56조는 개발행위허가의 대상을, 제57조는 개발행위허가의 절차를 규정하고, 제58조는 제1항에서 개발행위허가의 기준을 규정하면서 제3항에서 구체적 기준의 설정을 대통령령에 위임하고 있다. 이러한 개발행위허가는 그 금지요건·허가기준 등이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건·기준에 부합하는지의 판단에 관하여 행정청에 재량권이 부여되어 있으므로, 그 요건에 해당하는지 여부는 행정청의 재량판단 영역에 속한다. 그러므로 그에 대한 사법심사는 행정청의 공익판단에 관한 재량의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 하고, 사실오인과 비례·평등의 원칙 위반 여부 등이 그 판단 기준이 된다(대법원 2018. 12. 27. 선고 2018두49796 판결)”고 판시하여 이를 재량행위로 보고 있다. 이 사건의 경우 피청구인은 이 사건 개발행위허가로 인한 경관 훼손의 우려와 환경오염의 우려라는 공익적 요소를 고려하여 개발행위허가 여부를 결정할 수 있고, 또한 전문성을 갖춘 도시계획위원회의 심의를 거쳐 이 사건 반려처분을 한 것이므로 이러한 피청구인의 이 사건 처분에 재량권의 현저한 일탈 또는 남용이 있다고 보기 어렵다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 이를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.