개발행위허가신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인 ○○○은 개발제한구역인 ○○시 ○○동 ○○○-○○(잡, 1,653㎡)의 소유자이고, 청구인 ○○○은 개발제한구역인 ○○동 ○○○-○○(잡, 4,691㎡)(이상 2필지를 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자로, 이들은 2014.10.22. 피청구인에게 개발제한구역내 행위허가(물건의 적치)를 신청하였으나 피청구인은 이 사건 토지가 ‘제○○○고속도로와 ○○로가 교차하는 지점이고 ○○생태공원 출입구 인근으로써, 고속도로 이용객과 공원탐방객에 대한 쾌적한 환경제공 및 자연경관의 보전 등 공익적측면의 필요가 있음’이라는 이유로 반려처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 한편, 피청구인은 2008.3.28. ○○동 ○○○-○, ○○○-○○번지에 대한 개발제한구역내 행위허가 신청에 대하여 ‘○○생태공원 및 ○○○○골프장의 관문으로써 경관에 미치는 영향이 클 것’이라는 이유로 불허가 한 이후 인근의 행위허가 신청에 대하여 수차례 불허가 처분을 하였으나, 이 사건 토지와 연접한 ○○동 ○○○-○ 및 ○○○-○○에 대한 행위허가(물건의 적치) 신청에 대하여 2013.10.31., 2013.12.17. 각각 허가한 사실이 있다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인들이 민원 제○○○○호, 제○○○○호(2014.10.22.)로 ○○시 ○○동 ○○○-○○, ○○○-○○번지상 개발제한구역내 행위허가(물건의 적치) 신청에 대하여 피청구인은 신청지역이 제○○○고속도로와 ○○로가 교차하는 곳으로 ○○생태공원 출입구의 초입으로써 공원탐방객의 쾌적한 환경제공 및 자연경관 보전 등 공익적 측면을 고려하여 이 사건 처분을 하였다. 2) 신청지는 청구인들의 소유지로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역, 자연녹지지역, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하‘개발제한구역법’이라 한다)에 따른 개발제한구역이고 지목은 잡종지이다. 피청구인은 위 지역 지구의 지목이 잡종지인 경우 그동안 토지소유자의 재산권 보존을 위하여 개발제한구역내 행위허가(물건의 적치) 허가요건(진입로의 확보 및 담장의 설치 등)을 참조하여 행위허가(물건의 적치)를 해 주었다. 그런데 피청구인은 이 사건의 경우 ○○생태공원 출입구의 초입으로써 공원탐방객의 쾌적한 환경제공을 이유로 이 사건 처분을 하였는데 이 사건 토지는 생태공원 입구와는 250미터 이상 떨어져 있어 전혀 인접해 있지 않으며 생태공원 입구 인도 및 차도를 통행하면서도 통행인들에게는 보이지 않는 곳에 위치해 있어 피청구인의 허가 반려사유에 해당하지 않는다. 그리고 청구인들 소유토지와 연접한 토지상에는 청구인들과 같은 조건을 가지고 있는 다른 토지가 있는데 2014년 피청구인이 일부 행위허가(물건의 적치)를 내주어 여러 명이 사용하고 있다. 따라서 이 사건 처분은 민원업무의 공정한 처리로 볼 수 없다. 3) 위에서 살펴본 바와 같이 청구인들의 행위허가(물건의 적치) 신청에 하자가 없고 또한 이 사건 처분은 민원인들에 대한 공정한 처분으로 볼 수 없어 위법·부당하므로 처분을 취소하여야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인들은 각각 개발제한구역인 ○○시 ○○동 ○○○-○○번지, ○○동 ○○○-○○번지상 개발제한구역내 행위(물건의 적치)허가를 신청하였으나, 이 사건 토지는 제○○○고속도로와 ○○로가 교차하는 곳이며 ○○생태공원 출입의 초입으로서 공원탐방객의 쾌적한 환경제공 및 자연경관 보전 등 공익적 측면을 고려하여 본건을 구역지정 목적에 부합하지 않으므로 이 사건 처분을 하였다. 2) 개발제한구역내에서의 모든 행위허가는 개발제한구역법 제1조(목적)에 의거하여 ‘도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 확보’하여야 하며, 같은 법 시행령 제22조 [별표2] 허가의 세부기준 제1호 일반적 기준 나항 ‘해당지역과 그 주변지역에 대기오염, 수질오염, 토질오염, 소음·진동·분진 등에 따른 환경오염, 생태계파괴, 위해발생 등이 예상되지 않아야 한다.’와 다항에 의하면 ‘해당지역과 그 주변지역에 있는 역사적, 문화적, 향토적 가치가 있는 지역을 훼손하지 아니하여야 한다.’라고 명시하고 있다. 3) 청구인은 신청지의 지목이 잡종지라는 이유만으로 신청지가 개발제한구역내 행위허가(물건의 적치) 부지로 적법한 곳이라고 주장하고 있다. 그러나 신청부지 인근에는 개발제한구역내 ○○생태공원 및 △△△△골프클럽(20만평)부지가 위치하고 있으며, 동 공원 및 골프클럽의 초입으로써 경관에 미치는 영향이 클 것이며, 이와 관련하여 ○○의 청정지역으로써 마지막 보루인 관계로 수차례 행위허가를 제한한 바가 있다. 토지(잡종지)를 수년간 농업용으로 사용한 토지를 주변에 도시계획사업(도로)공사로 인하여 토지의 형질을 잡종지로 변경하는 것은 자연경관 훼손 등을 방지하는 취지의 개발제한구역법 지정목적에 위배되기에 신청부지는 적법한 부지라고 볼 수 없다. ○○생태공원은 인공적이 아닌 자연본래의 모습으로 ○○동 ○○○-○○번지 일원의 1,506,500㎡에 ○○도 유일의 ○○갯벌과 1934년부터 조성된 옛 염전의 정취를 느낄 수 있는 자연환경적인 공원으로서 약 40만 ○○시민이 자연과 교감하는 교육, 문화, 휴식공간이며, ○○○○축제는 ○○도 10대 축제로 선정되어 ○○시 관광 활성화에 기여하고 있는 바(을제2호증) 제○○○고속도로를 경계로 자연생태적인 공원과 컨테이너, 철재류 등 인공적인 물건적치허가장소가 공원초입에 있는 것은 환경 보전상 부적합한 부지라고 생각된다. 4) 청구인은 물건적치 행위허가 신청지와 ○○생태공원이 250m이상 떨어져 있어 전혀 연접해 있지 않으며, 생태공원 입구 인도 및 차도를 통행하면서도 통행인들에게 보이지 않으므로 미관에 별다른 영향을 미칠 가능성이 없다고 주장하나, 이는 사실과 다르고 청구인이 피청구인의 주장을 오해하여 생긴 주장이다. 물건적치로 인한 분진, 침출수 등에 의한 환경오염은 ○○에 서식하는 보호대상 동식물에 악영향을 미치므로 ○○생태공원과 직접적 관련이 있으며, 피청구인이 미관상 심각한 영향을 미친다고 주장하는 이유는 물건적치가 단순히 ○○생태공원의 전경에 영향을 준다는 의미가 아니라, 청구인의 신청지가 많은 사람들이 방문하는 ○○생태공원의 주된 진입로의 주변에 있으므로 환경적인 측면에서 경관 및 환경을 심각하게 훼손한다는 의미이다. 5) 또한, ○○생태공원에서 매년 열리는‘○○○○축제’는 2014년 ○○도 10대 축제로 선정되어 많은 탐방객이 찾을 것으로 예상되는데 ○○생태공원 주변의 잡종지에 물건적치를 위한 개발행위허가를 하게 되면 ○○생태공원을 찾는 탐방객들에게 미관상으로나 환경적으로 악영향을 미치게 될 것이고, 신청부지와 접해있는 제○○○ 고속도로는 ○○시 ○○동에서 인천국제공항을 연결하는 고속도로로서 물건적치 행위허가시 국제공항을 통하여 고속도로를 이용하는 내·외국인들의 미관을 저해하고 무분별하게 물건을 쌓아놓고 있는 행위로 인해 도농복합도시의 이미지가 훼손될 것이다. 6) 물론, ○○생태공원 주변 일부 토지에 물건적치 행위허가가 나가 사용하고 있는 것은 사실이지만 그 사항은 반복적인 인사이동으로 인한 인수인계가 잘되지 않은 것과 업무 미숙으로 인한 잘못된 처분에 불과하다. 잘못된 처분이 한 번 이루어졌다고 해서 계속적으로 동일하게 업무처리를 해야 한다는 주장은 성급한 일반화의 주장으로 보인다. 잘못된 처분에 대해 피청구인은 깊이 반성하고 있고, 동일 건에 대한 연장허가는 처리하지 않을 방침으로 나아가고 있다. 또한, 잘못된 점을 발견한 이후로는 청구인이 신청한 토지와 유사한 조건을 가진 토지들에 대해서는 일괄적으로 반려처분을 하고 있으므로 청구를 기각하여야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】(약칭: 개발제한구역법) [시행 2014.8.7.] [법률 제11998호, 2013.8.6., 타법개정] 제1조(목적) 이 법은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제38조에 따른 개발제한구역의 지정과 개발제한구역에서의 행위 제한, 주민에 대한 지원, 토지 매수, 그 밖에 개발제한구역을 효율적으로 관리하는 데에 필요한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 한다. 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 "도시·군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. <개정 2009.2.6., 2010.4.15., 2011.4.14., 2011.9.16., 2013.5.28., 2014.1.28.> 7. 모래·자갈·토석 등 대통령령으로 정하는 물건을 대통령령으로 정하는 기간까지 쌓아 놓는 행위 ⑧ 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모·높이·입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다. <개정 2013.5.28.> 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】[시행 2014.10.8.] [대통령령 제25650호, 2014.10.8., 일부개정] 제17조(물건의 적치) ① 법 제12조제1항제7호에서 "대통령령으로 정하는 물건"이란 모래, 자갈, 토석, 석재, 목재, 철재, 폴리비닐클로라이드(PVC), 컨테이너, 콘크리트제품, 드럼통, 병, 그 밖에 「폐기물관리법」 제2조제1호에 따른 폐기물이 아닌 물건으로서 물건의 중량이 50톤을 초과하거나 부피가 50세제곱미터를 초과하는 것을 말한다. ② 법 제12조제1항제7호에서 "대통령령으로 정하는 기간"이란 1개월 이상 12개월 이하를 말한다. <개정 2009.8.5.> 제22조(허가 또는 신고의 기준) 법 제12조제8항에 따른 허가 또는 신고의 세부 기준은 별표 2와 같다. <개정 2012.5.14., 2013.10.30.>[제목개정 2012.5.14.] <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159269691"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 처분서, 2008년 ○○동 ○○○-○, ○○○-○○에 대한 행위허가(물건의 적치) 신청에 대한 검토보고서, ○○동 ○○○-○, ○○○-○○에 대한 행위허가서(물건의 적치) 등에 따르면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) ○○○은 개발제한구역인 ○○시 ○○동 ○○○-○○(잡, 1,653㎡)의 소유자이고, ○○○은 개발제한구역인 ○○동 ○○○-○○(잡, 4,691㎡)의 소유자로, 이들은 2014.10.22. 피청구인에게 개발제한구역내 행위허가(물건의 적치)를 신청하였으나 피청구인은 이 사건 토지가 ‘제○○○고속도로와 ○○로가 교차하는 지점이고 ○○생태공원 출입구 인근으로써, 고속도로 이용객과 공원탐방객에 대한 쾌적한 환경제공 및 자연경관의 보전 등 공익적측면의 필요가 있다’는 이유로 2014.11.5. 반려처분을 하였다. 나) 피청구인은 이 사건 토지가 ‘제○○○고속도로와 ○○로가 교차하는 지점이고 ○○생태공원 출입구 인근으로써, 고속도로를 이용하는 내외국인과 공원탐방객들의 미관을 저해하고 쾌적한 환경제공 및 자연경관의 보전 등 공익적측면의 필요가 있어 본건을 반려처분함’이라는 사유로 반려처분하였다. 다) 한편, ○○시는 2008.3.28. ○○동 ○○○-○, ○○○-○○번지에 대한 개발제한구역내 행위허가 신청에 대하여 ‘○○생태공원 및 ○○○○골프장의 관문으로써 경관에 미치는 영향이 클 것’이라는 이유로 불허가한 이후 2014.11.6. ○○동 ○○○-○○번지상 개발행위(물건적치) 반려, 2015.2.24. ○○동 ○○번지상 개발행위(물건적치) 반려 등 ○○생태공원 주변의 행위허가 신청에 대하여 수차례 반려처분을 하였으나, 2013.10.31. ○○동 ○○○-○와 2013.12.17. ○○동 ○○○-○○에 대한 행위허가(물건적치) 신청에 대하여 허가를 하고, 2015년말까지 1차 기간연장 허가를 한 사실이 있다. 2) 개발제한구역법 제12조제1항에 따르면 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업의 시행을 할 수 없다. 다만, 모래·자갈·토석 등 대통령령으로 정하는 물건을 대통령령으로 정하는 기간까지 쌓아 놓는 행위 등은 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 개발제한구역법 시행령 제17조제1항에 따르면 법 제12조제1항제7호에서 "대통령령으로 정하는 물건"이란 모래, 자갈, 토석, 석재, 목재, 철재, 폴리비닐클로라이드(PVC), 컨테이너, 콘크리트제품, 드럼통, 병, 그 밖에 「폐기물관리법」 제2조제1호에 따른 폐기물이 아닌 물건으로서 물건의 중량이 50톤을 초과하거나 부피가 50세제곱미터를 초과하는 것을 말하고, 제2항에 따르면 법 제12조제1항제7호에서 "대통령령으로 정하는 기간"이란 1개월 이상 12개월 이하를 말한다. 개발제한구역법 시행령 제22조 별표2 허가 또는 신고의 기준에 따르면 개발제한구역에서의 행위허가는 해당 지역과 그 주변지역에 있는 역사적·문화적·향토적 가치가 있는 지역을 훼손하지 아니하여야 한다. 3) 청구인은 이 사건 토지는 생태공원 입구와는 250미터 이상 떨어져 있고 통행인들에게는 보이지 않는 곳에 위치해 있으며, 또한 청구인들과 같은 조건을 가지고 있는 연접한 토지에 대하여 피청구인이 2014년 행위허가(물건의 적치)를 하였으므로 이 사건 처분은 불공정하다고 주장한다. 살피건대, 피청구인이 이 사건 토지와 연접한 ○○동 ○○○-○번지와 ○○동 ○○○-○○번지에 대하여 2013.10.31., 2013.12.17. 각각 행위허가(물건의 적치)를 한 사실이 있으나 그 외에는 ○○생태공원 주변에 물건의 적치를 위한 행위허가를 한 사실이 없음을 볼 때, 비록 피청구인이 이 사건 토지 일원을 관리하기 위하여 스스로 수립한 개발제한구역 관리방침에 어긋나게 행위허가를 한 사실이 있다고 하더라도 이러한 사실만으로 청구인에게 당연히 행위허가를 받을 권리가 발생한다거나 이를 이유로 청구인이 평등의 원칙을 주장할 수 있는 것은 아니다. 또한 ○○생태공원 주변으로 이 사건 신청지와 같은 잡종지들이 생태공원에 많이 인접해 있음을 볼 때, 만일 이 사건 토지에 대하여 행위허가를 할 경우 ○○생태공원 주변의 다른 잡종지들에 대한 동일 목적의 행위허가가 불가피하여 생태공원 지정목적과 개발제한구역 지정목적을 훼손할 우려가 크다고 판단되는 바, 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하는 개발제한구역법상의 공익목적에 비해 이 사건 처분으로 인하여 청구인이 입을 불이익이 크다고 볼 수 없으므로 이 사건 처분은 적법·타당하다. 4. 결 론 그렇다면 이 사건 행정심판 청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.