개발행위허가신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2017. 9. 19. 피청구인에게 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○○번지 외 2필지(○○○-○, ○○○-○○) 지상에 창고 부지조성을 목적으로 개발행위(토지형질변경) 허가 신청을 하였다. 위 신청에 대하여 피청구인은 2018. 1. 25. 청구인에게 2018년 제2회 도시계획위원회 심의 결과 부결(○○ 중소기업산업단지 조성 구역으로 2018년 하반기 보상 및 공사 착공 예정이므로 사업 추진이 어려운 사항임)되었음을 이유로 반려(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 개발행위 허가 신청 경위 및 이 사건 처분 내용 청구 외 ○○○는 2015.경 배우자가 운영하는 인쇄 공장 확장과 신규 사업 진출을 위한 창고 및 ○○시에서 생산되는 축산 제품을 보관하기 위한 냉동창고 건축을 위한 부지 조성을 통한 물류사업을 계획했다. ○○○는 ○○시 ○○면 ○○리 산 ○○-○ 임야 2,777m², 산○○-○ 도로 892m², 산○○-○ 임야 26,408m²가 이미 창고 건축을 위한 지반공사 진행까지 마친 상태에서, ○○축산업협동조합이 경매 신청하여 경매 개시 결정된(평택지원2013타경○○○○) 사실을 알게 되었고, 위 각 토지상 창고 건축에 따른 사업수익성 검토에 관한 용역을 발주하여, 수익성을 확인하고 나서, ○○축산업협동조합과 위 각 토지 매매에 관한 합의를 했으며, 2015. 11. 19. 위 토지들을 30억 7천만원에 경락 받음으로써 해당 토지를 소유하게 되었다. ○○○는 피청구인에 대하여 개발행위허가에 관한 문의를 통해, ○○면 ○○리 산 ○○-○, 산 ○○-○, 산 ○○-○ 번지 ‘전체’에 대한 개발행위 허가 신청을 준비했는데, 다만 단독 명의로 위 토지 전체에 대한 개발행위를 받을 경우 행정절차상 복잡한 문제가 추가로 발생한다는 사실을 알게 되었고, 위 토지를 ○○○ 본인 명의, 청구인 ○○○, 청구 외 ○○○, 청구 외 ○○○ 명의로 단계적으로 허가 신청을 하기로 한 뒤, 그러한 허가 신청의 일환으로 피청구인에 대하여 산 ○○-○, 산○○-○, 산○○-○ 번지 토지 중 일부인 4,990m²(도로1,014m²)에 대하여 개발행위허가 신청을 했고, ‘도시계획위원회 심의를 거쳐’ 2017. 6. 21. 피청구인으로부터‘○○○ 명의’로 개발행위허가를 받았다. 이후, ○○○는 피청구인의 안내에 따라 후속 개발행위허가신청을 위해 산 ○○-○, 산 ○○-○, 산 ○○-○ 번지 토지 중 나머지 토지에 대한 개발행위허가 신청을 위해 위 산 ○○-○ 번지를 ○○-○ 번지로, 산 ○○-○은 ○○-○ 번지로, 산 ○○-○은 ○○○-○번지로, 위 ○○○-○번지는 ○○○-○번지, ○○○-○번지, ○○○-○번지로, 위 ○○○-○번지는 ○○○-○번지, ○○○-○번지, ○○○-○○번지, ○○○-○○번지로, 위 ○○○-○번지를 ○○○-○, ○○○-○, ○○○-○번지로 지적정리 했고(이하, 위 각 토지를 지칭할 시 지적정리를 통해 변경된 각 번지 숫자로만 간략히 지칭하도록 한다), ① 청구인 ○○○는 ○○○-○○번지 외 2필지 상 7,843m²에 대하여, ② 청구 외 ○○○은 위 ○○○-○○번지상 9,860m²에 대하여, ③ 청구 외 ○○○는 ○○○-○○번지 상 7,366m²에 대하여, 2017. 9. 19. 동시에 일과적으로 개발행위허가 신청을 하였다. 피청구인은 청구인 및 청구외 ○○○, ○○○에 대하여, 개발행위신청일로부터 무려 4개월여가 지난 2018. 1. 25.에 이르러서야 일괄적으로 반려 처분을 했고, 처분 상대방과 신청대상 목적물만 상이할 뿐, 그 내용은 모두 동일한데, 청구인에 대한 처분 내용은 “우리시 ○○면 ○○리 ○○○-○○번지상 개발행위신청[신청인 : ○○○, 목적 :창고, 면적 : 7,843m²]건은 2018년 제2회 도시계획위원회 심의 결과 부결(○○ 중소기업산업단지 조성 구역으로 2018년 하반기 보상 및 공사 착공 예정이므로 사업 추진이 어려운 사항임.)되어 반려한다.”는 것이다. 2) 이유제시 의무 위반 피청구인은 청구인에 대하여 이 사건 처분의 법령상 근거를 제시하지 않았고, 2018년 제2회 도시계획위원회 심의 결과 부결되어 반려처분하였다는 근거만 제시했을 뿐 명확한 이유제시를 하지 않았다. 비록 피청구인이 도시계획위원회 심의 부결이유를 간략히 부연하긴 했으나 그 기재 내용을 보더라도 ○○ 중소기업산업단지 조성 구역으로 2018년 하반기 보상 및 공사 착공이 단순히 ‘예정’되었다는 사실만 기재되어 있을 뿐, ○○ 중소기업산업단지 조성 계획이 ‘예정’되어 있다는 사실이 어떤 법률적 근거에 터 잡은 것인지, 그러난 ‘예정’사실이 개발행위허가 신청행위와 양립할 수 없는 어떤 법률상 장애 사유인지에 관하여 아무런 설명이 없다. 3) 재량권 남용 일탈 피청구인은 청구인이 개발행위허가 신청 대상 지역이 법률에 근거하여 개발행위허가 제한구역으로 지정되지 않았고 ○○○에 대한 개발행위 허가 당시와 비교하여 아무런 사정의 변경이 없었음에도 불구하고 향후 ○○ 중소기업산업단지 조성 구역으로 2018년 하반기 보상 및 공사 착공이 단순히 ‘예정’되었다는 사정만으로 법률상 아무런 근거도 없이 청구인의 재산권 행사를 제한한바, 이는 위법한 처분이다. 피청구인의 ○○ 중소기업산업단지 조성 ‘예정’은 경기도지사가 산업입지의 개발에 관한 통합지침 제9조의 2(연도별 산업단지 지정계획의 수립 등) 제6항 규정에 따라, 2017. 12. 26. 에 고시한 「2018년도 경기도 산업단지 지정계획」에 사업시행자를 ○○시, 경기도공사, 중소기업중앙회로, 단지명을 ○○중소기업 단지로 한 산업단지 지정계획이 포함된 것을 일컫는 것으로 파악된다. 그러나, 경기도지사가 산업입지의 개발에 관한 통합지침 제9조의 2(연도별 산업단지 지정계획의 수립 등) 제6항 규정에 따라 매년 매분기마다 고시하는 경기도 산업단지 지정 계획은 문자 그대로 ‘계획’으로서, 산업단지 지정이 확정된 것은 전혀 아니고, 매년 매분기마다 의례적으로 고시되는 것으로서 산업단지 지정 계획 목록에 포함된 산업단지의 수 및 면적이 증감 변동할 수 있는 불확정적인 ‘목록’에 불과한 것이고, 해당 목록에 포함되었다 할지라도 피청구인은 그러한 불확정적인 계획이 고시된 사정만으로 다른 법령상 요건을 모두 갖춘 청구인의 개발행위허가 신청을 반려할 수 없는 것이다. 또한, 피청구인은 경기도지사가 2017. 4. 10. ○○시 산업단지가 경기도 산업단지 지정계획에 포함된 2017년도 1분기 경기도 산업단지 지정계획을, 2017. 9. 13. 2017년도 2분기 경기도 산업단지 지정계획을, 2017. 11. 7. 2017년도 3분기 경기도 산업단지 지정계획을 각 고시했음에도 불구하고, 청구인에게 2017. 11.경 개발행위허가가 가능함을 전제로, 사전재해영향성검토 서류, 30년 빈도 수리계산서 등 개발행위허가에 필요한 보완요청을 하였고, 청구인은 많은 비용을 들여 2017. 11. 13. 피청구인으로부터 요청 받은 모든 보완을 마친 것이다. 4) 신뢰보호원칙 위반 청구인은 아래에서 살펴볼 바와 같이 담당공무원으로부터 법규상 이 사건 개발허가 신청 대상지에 개발행위허가가 가능함을 전제로 안내를 받아, 이를 신뢰하고 개발행위 신청을 한 것인데, 피청구인이 갑작스럽게 ○○ 산업단지 조성이라는 다른 사유를 들어 토지형질변경허가 신청을 반려 처분한바, 이는 신뢰보호원칙에 반한 위법한 처분이라 할 것이다. 가) 청구인측의 개발행위허가 신청 계획 청구 외 ○○○는 2015. 11. 19. 산 ○○-○, 산 ○○-○, 산 ○○-○번지를 경락 받을 당시 해당 토지에 대한 감정평가서에 첨부된 지적도, 용지 현황 사진 상, 이미 위 토지의 전소유자가 위 토지 일체에 대한 개발행위허가 신청을 받아 개발행위를 진행하여 도로 시설 및 콘크리트 지반 시설이 갖춰진 사실을 확인하고, 이 사건 토지 전체에 대한 개발이 가능한 것으로 신뢰하고 위 토지 전체를 경락 받은 것이다. 그렇기 때문에, 청구 외 ○○○는 창고 부지 조성을 위해 산 ○○-○, 산 ○○-○, 산 ○○-○번지에 대한 소유권을 확보한 뒤, 2015. 12. 2. 일광측량설계공사와 청구 외 ○○○가 이후 피청구인으로부터 개발행위허가 처분을 받게 된 면적 외에, 위 토지 전체에 대한 기술용역(측량,설계) 업무계약을 체결한 것이다. 청구 외 ○○○는 본격적으로 이 사건 토지를 창고부지로 조성하고 그 지상에 물류창고를 건축하기 위한 준비를 시작했고, 2016. 8. 22. 이 사건 토지에 물류창고 건축 및 창고운영을 하기 위한 목적으로 주식회사 세운을 설립하고, 개발행위허가 신청을 준비하였다. 나) 피청구인의 신뢰 부여 및 청구인들의 신뢰 그런데, 피청구인은 청구 외 ○○○ 측에 대하여, 위 토지 전체에 대한 개발행위허가를 위한 필요적 전제 사항이라면서, 위 토지상에 종전 토지소유자가 개발행위허가를 이미 득하여, 토지형질 변경을 위해 실시한 기반 공사에 따른 지장물 등을 모두 철거해야 종전 토지소유자의 기존 허가를 취소하고 경락 받은 토지 전체에 대한 개발행위허가가 가능하다고 하여, 많은 비용을 들여 경락받은 토지 상에 이미 건축되어있던 콘크리트 기반 시설 등 지장물들을 모두 철거했고, 피청구인의 도로확장 요청에도 응하여 도로를 확장 공사를 했다. 이에, 청구 외 ○○○는 위와 같은 작업을 마친 후, 피청구인에 대하여 개발행위허가 신청을 했고, 피청구인으로부터 개발행위허가처분을 받았으며, 피청구인으로부터 안내 받은 대로 위 개발행위허가를 받은 토지 외 나머지 토지에 대한 개발행위허가 신청을 위한 지적정리 신청했다. 이후, 피청구인은 청구외 ○○○에게 이 사건 경락 받은 전체 토지 중 청구 외 ○○○ 명의로 개발행위허가 처분이 내려진 토지를 제외한 나머지 토지에 관한 개발행위허가 처분의 전제 사항인 지적정리가 되었음을 통보했다. 청구 외 ○○○는 피청구인으로부터 개발행위허가 처분을 받았고, 피청구인의 안내에 따라 후속 개발행위허가 처분을 위한 지적 정리, 도로 확장 요구, 기존 토지 소유자의 지장물 철거 등을 함으로써, 나머지 토지에 대한 개발행위허가 처분이 내려질 것을 신뢰하고, 개발행위허가처분을 받은 토지와 일체를 이루는 나머지 ○○○-○○번지 일원에 대해서도 개발행위허가신청을 하고자, 2017. 8. 16. 한보측량, 건축사사무소와 ○○시 ○○면 ○○리 ○○-○○번지 일원 개발에 관한 추가 용역 계약을 체결하였다. 이후, 청구 외 ○○○는 ○○○, ○○○, ○○○를 사업시행자로 선정했고, 청구인 ○○○, 청구 외 ○○○, 청구 외 ○○○는 ○○○-○○번지 일원 지상에 대한 개발행위허가 및 산지전용허가를 신청했다. 피청구인은 청구인 측이 청구 외 ○○○가 경락받은 ○○○-○○번지 일원 전체에 대한 개발행위허가 신청을 준비한 사실을 잘 알고 있었기 때문에, 청구인 측에 위와 같은 안내를 한 것이며, 청구 외 ○○○의 개발행위허가 처분과 이에 부수하여 순차적으로 진행된 청구인 ○○○, 청구 외 ○○○, 청구 외 ○○○의 ○○○-○○번지 일원 지상에 대한 개발행위허가 및 산지전용허가 신청을 ‘일체’로 보았기 때문에, 위 각 개발행위허가 신청에 대한 보완알림도, 청구인 ○○○, 청구 외 ○○○, 청구 외 ○○○를 공동 수신인으로 하여 공문을 발송한 것이다. 청구인은 산지전용허가 신청에 따른 피청구인의 요구 사항을 모두 충족했고, 피청구인의 요청에 따라 개발 부담금인 대체조성비 1억 2천여만 원을 납부하고, 개발 분담금 납부 요청에 따라 이행보증증권을 발행하여 제출함으로써 산지전용허가를 받았고, 피청구인의 보완 요청에 따라 사전재해성 평가 보고서 등 보완 제출서를 제출했다. 다) 피청구인의 신뢰보호 위반 청구인측은 피청구인이 청구인에 대하여 물류창고건축 허가 신청의 전제 조건으로 요구한 사항을 모두 이행하였고, 그 과정에서 50억원 이상의 비용을 이미 지출하였는데, 피청구인은 뚜렷한 이유 없이 청구인에 대한 개발행위신청 허가 절차를 지연했고, 청구인이 개발행위신청 허가 지연에 대한 민원을 제기하자 그제서야 도시계획위원회 ‘재심의’ 대상이 되었다는 취지의 답신을 했다. 이후, 피청구인은 청구인의 개발행위허가 신청일로부터 4개월여가 지난 2018. 1. 25.에서야 당시까지 전혀 문제된 바 없었던 ○○시 중소기업 단지 조성 ‘예정’이라는 전혀 예상치 못한 다른 사유를 들어, 이 사건 반려 처분을 하였고, 청구인은 같은 날 반려처분을 받은 청구 외 ○○○, ○○○와 함께 피청구인이 처분 통지서를 통해 안내한 대로, 2018. 3. 8. 이의신청을 했는데, 이의신청서상 처리기간이 10일로 되어있음에도 불구하고 현재까지 아무런 답변을 받지 못한 상황이다. 위와 같이, 산업단지 조성 ‘예정’사실은 단순한 산업단지 지정 ‘계획’에 불과한 것으로서 피청구인의 청구 외 ○○○에 대한 개발행위허가 처분 당시에 이미 존재했던 사실이고, 청구인의 본 건 허가 신청 및 피청구인의 청구인에 대한 보완 요청 시에도 존재했던 사실로서, 피청구인은 청구인에게도 개발행위신청이 허용됨을 전제로 다양한 요청을 했으며, 청구인측은 피청구인이 청구인 측의 개발행위를 일체로 보고, 지적정리, 지장물 철거 등을 요구한 뒤 청구 외 ○○○에 대해 개발행위허가 처분을 했으며, 이후 개발행위가 가능하다는 전제하의 보완 요청 등을 하여 그러한 공적 견해 표명을 믿고 피청구인이 요청한 조건에 모두 응함으로써, 현재까지 50여 억 원의 비용을 지출했는데, 피청구인은 이미 2017년도 1분기부터 산업단지 지정 계획 목록에 포함된 ○○시 중소기업 단지 조성 ‘예정’사실을 2018. 1.에 갑자기 반려처분 근거로 삼은바, 피청구인의 이 사건 처분은 신뢰원칙에 반하는 것으로서 위법한 것이다. 5) 개인의 재산권 침해 사실과 공익의 현저한 불균형 청구인은 청구 외 ○○○, ○○○, ○○○와 함께 ○○○-○○번지 일원 전체 토지에 대한 개발행위허가를 진행하는 과정에서, 토지매입비용, 각종 용역계약, 토지매입비용 대출에 따른 대출이자로 인해, 허가 지연을 이유로 피청구인에 대하여 항의 민원을 제기한 2017. 11. 당시 기준으로 40여 억 원 이상을 지출했고, 이후 대출이자 등 금융비용이 기하급수적으로 증가하고 있다. 현재, 청구 외 ○○○는 당초 계획한 대로, 피청구인으로부터 개발행위허가 처분을 받은 지상에 창고 건물 신축 도급 계약을 체결하여 창고를 건축 중이나, 청구인, 청구 외 ○○○, 청구 외 ○○○의 개발행위 허가 신청에 따른 창고 건축이 진행되지 않는 한, 위 건축 중인 창고 한 동만으로는 수익을 낼 수 없는 상황이고, 청구인 측은 막대한 경제적 손실을 입고 있는 형편이다. 피청구인은 당초 청구인측이 ○○○-○○번지 일원 전체 토지에 대한 개발행위허가를 진행한다는 사실을 잘 알고 있었고, 그러한 개발행위가 가능한 것처럼 행정안내를 하고 청구 외 ○○○에 대해 개발행위허가 처분을 한 뒤, 청구인측으로 하여금 후속 개발행위허가신청에 막대한 자금을 소요하게 했는데, 갑자기 ○○시 중소기업단지 조성 ‘예정’이라는 이유로 반려처분을 한바, 피청구인이 반려처분을 통해 달성되는 공익은 향후 중소기업단지로 지정될지 안 될지 모르는 계획에 관한 것으로 그 실체조차 불분명한 것이다. 따라서, 피청구인이 이 사건 처분을 통해 달성하려는 공익은 불분명하고, 청구인측에 대한 재산권 침해 정도는 극심한바, 이 사건 처분은 심히 부당하다고 할 것이다. <보충서면1> 6) 장차 공업단지나 산업단지로 개발될 ‘예정지’에 해당한다는 막연한 사정 또는 추상적으로 당해 토지의 합리적인 이용이나 ‘도시계획사업에 지장이 될 우려’가 있다는 사정만으로는 공업단지의 지정목적이나 공업단지개발사업의 시행에 지장을 주는 것으로 볼 수는 없는 것이고 그러한 막연하고 추상적인 사유만으로는 개발행위 허가신청을 반려할 수 없는 것이다. 국토교통부에서 관리·운영하는 세움터는 청구인이 개발행위허가 신청을 한 대상지에 관하여 ‘본 지구는 예정 중이므로 변경될 수 있음’이라고 표시하여 불확정적인 계획지에 불과하다는 사실을 나타내고 있다. 7) 청구인이 개발행위허가 신청을 한 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○○번지는 창고시설 건축이 가능한 자연녹지이므로 창고 부지 조성을 위한 개발행위허가가 가능하고 해당 토지가 ○○시 산업단지 개발 지구로 지정되었다든가 개발행위허가 제한 구역이라는 사항은 전혀 없다. 8) 산업입지 및 개발에 관한 법률 제12조 제1항과 같은 법 시행령 제14조 제1항 제3호는 같은 법 제10조 제1항에 따른 산업단지의 지정 또는 변경에 관한 주민 등의 의견청취를 위한 공고가 있는 지역이라고 하더라도 토지의 형질변경 등을 하려는 경우 시장 등의 허가를 받아 개발행위를 진행할 수 있는데 본 건의 경우에는 같은 법 제10조 제1항에 따른 공고조차 없었다. 9) 본 건의 경우 토지등의 취득 및 보상에 관한 법률에 따른 보상에 관한 어떠한 법적 절차도 진행되지 않은바, 청구인의 개발행위허가 신청 대상지가 보상 ‘예정’지라는 아무런 법적 근거도 없는 막연한 사정만으로 법령상 요건을 모두 갖춘 청구인의 개발행위허가 신청을 반려한 것은 위법·부당하다. 10) 피청구인은 ○○○에 대하여 이 사건 처분 사항과 동일한 내용으로 공사중지명령을 하였다고 주장하나, ○○○는 이러한 공사중지명령 공문을 송달 받은 사실이 없으며, 더욱이 ○○○는 이미 관계 법령에 따라 개발행위허가를 받았기 때문에 산업입지 및 개발에 관한 법률 제10조 제1항에 따른 공고, 산업단지의 지정 및 고시가 있는 경우라도 신고 후 계속 개발행위를 할 수 있는 것인데, 본 건의 경우에는 같은 법 제10조 제1항 따른 공고, 산업단지의 지정 및 고시가 나기도 전인 상황으로, 단지 ○○시 중소기업 단지 개발 ‘예정’이라는 연례적인 고시만 있는 상황이기 때문에 피청구인이 ○○○에 대하여 한 공사중지명령은 아무런 법률적 근거가 없는 것이다. 11) 피청구인은 청구인의 거부처분 이의신청에 대하여 기각 결정을 하고 회신하였다고 주장하나 청구인은 그와 같은 기각 결정문을 송달 받은 사실이 없다. <보충서면2> 12) 피청구인은 ○○ 중소기업 일반산업단지 지정에 따라, 산업입지 및 개발에 관한 법률(이하 ‘산업입지법’이라 한다) 제10조에 따른 주민 등의 의견을 청취했고 이에 같은 법 제12조에 따른 행위제한의 일환으로 청구인의 개발행위허가에 대한 반려처분을 한 것이라면서 그 근거서류로 ‘2018년도 경기도 산업단지 지정계획 고시문’, ‘○○ 중소기업 일반산업단지 계획(안) 주민공람 및 합동설명회 개최 공고’를 제출하였다. 그런데 산업입지법 제10조에 따른 주민 등의 의견 청취는 같은 법 제6조, 제7조, 제7조의 2, 제7조의 3 및 제8조에 따라 산업단지를 지정하는 경우를 전제로 한 것으로 본 사건과는 무관하다. 피청구인이 제출한 ‘2018년도 경기도 산업단지 지정계획 고시문’은 경기도지사가 산업입지의 개발에 관한 통합지침 제9조의 2 제6항 규정에 따라 매년 매분기마다 고시하는 경기도 산업단지 지정‘계획’에 불과한 것으로 산업입지법 제6조, 제7조, 제7조의 2, 제7조의 3 및 제8조에 따른 산업단지 지정 또는 중요사항 변경과는 무관한 것이다. 또한 피청구인이 제출한 첨부서류인 ‘○○ 중소기업 일반산업단지계획(안) 주민공람 및 합동설명회 개최 공고’는 위 공고문의 명칭 자체가 ‘계획(안)’으로 위 공고문의 근거 법령이 산업단지 인·허가 절차 간소화를 위한 특례법 제9조로 각 기재된 바와 같이, 위 공고문에 따른 주민 의견 청취는 산업단지 계획 수립에 관한 의견 청취에 불과한 것으로서 산업입지법 제10조에 따른 산업단지 지정 관련 주민 의견 청취와 무관한 것이고 주민 의견 청취 공고와 관련된 행위제한 규정도 없다. 나. 피청구인 주장 1) 2017년 제21회 도시계획위원회 심의결과 알림(2018.01.25.)은 도시계획위원회 운영 가이드라인(제2장 2-3-5.부결) 심의결과 처리 방법에 따라 통보하였고, 거부처분 이의신청에 따른 기각결정 알림 통보(2018.03.21.)시 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제58조 규정에 위반하는 사항과 도시시계획위원회 심의 부결사항을 포함하여 통보 한 사항이다. 국토계획법 제58조(개발행위허가의 기준 등) 제1항 제3호 규정과 개발행위허가운영지침 제3장 제2절 3-2-2 (2)를 살펴보면 도시계획사업의 시행에 지장이 없을 것(개발시기와 가설시설의 설치 등이 도시계획사업에 지장을 초래하지 아니할 것)으로 명시하고 있어, 국토계획법에 규정되는 허가기준에 부합되지 않으며, 도시계획위원회 부결처리 되어 반려처분 되었고, ○○ 중소기업단지 조성구역의 편입예정 부지로 2018년 하반기 보상 및 착공예정임(사업부서 의견)에 따라 개발행위허가 처리 할 경우 도시계획사업에 지장이 있을 것과 개발행위허가 사업추진이 지난할 것으로 판단되어지는 사항이다. 인접부지에 개발행위허가 처리된(기 허가자: ○○○) 사항 또한 청구인에게 통보한 사항과 동일한 내용으로 공사중지 명령을 하였다. <보충서면> 2) 「경기도 산업단지 지정계획」 고시를 2017. 12. 26. 하였고, 산업단지 지정을 위한 공고를 2017. 12. 11. ~ 2017. 12. 30. 진행하였다. 산업입지법 제10조(주민 등의 의견청취) 규정에 따르면 산업단지를 지정할 경우 이를 공고하여 주민 및 관계 전문가 등의 의견을 들어야 하며, 제12조(행위제한) 규정에 따라 산업단지의 지정 또는 변경에 관한 주민 등의 의견청취를 위한 공고가 있는 지역에 관하여는 행위제한을 하도록 되어 있다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시·군계획사업에 의한 행위는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14.> 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.7.16.> 3. 도시·군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 제63조(개발행위허가의 제한) ① 국토교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 다음 각 호의 어느 하나에 해당되는 지역으로서 도시·군관리계획상 특히 필요하다고 인정되는 지역에 대해서는 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 한 차례만 3년 이내의 기간 동안 개발행위허가를 제한할 수 있다. 다만, 제3호부터 제5호까지에 해당하는 지역에 대해서는 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거치지 아니하고 한 차례만 2년 이내의 기간 동안 개발행위허가의 제한을 연장할 수 있다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23., 2013.7.16.> 3. 도시·군기본계획이나 도시·군관리계획을 수립하고 있는 지역으로서 그 도시·군기본계획이나 도시·군관리계획이 결정될 경우 용도지역·용도지구 또는 용도구역의 변경이 예상되고 그에 따라 개발행위허가의 기준이 크게 달라질 것으로 예상되는 지역 ② 국토교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 제1항에 따라 개발행위허가를 제한하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 제한지역·제한사유·제한대상행위 및 제한기간을 미리 고시하여야 한다. <개정 2013.3.23.> 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제56조(개발행위허가의 기준) ①법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. <개정 2009.8.5.> [별표 1의2] <개정 2016. 6. 30.> 개발행위허가기준(제56조관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271891"></img> 【산업단지 인ㆍ허가 절차 간소화를 위한 특례법】 제4조(다른 법률과의 관계) ① 이 법은 산업단지의 지정 및 개발에 적용되는 규제에 관한 특례에 있어 다른 법률에 우선하여 적용한다. 다만, 다른 법률에서 이 법의 규제에 관한 특례보다 완화되는 규정이 있으면 그 법률로 정하는 바에 따른다. ② 산업단지의 지정 및 개발과 관련하여 이 법으로 정하는 사항 이외의 사항은 「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따른다. 제9조(주민 등의 의견청취) ① 지정권자는 산업단지계획을 수립하려고 하거나 산업단지계획의 승인신청을 받은 경우에는 해당 지역을 주된 보급지역으로 하는 일간신문 및 해당 기관의 인터넷 홈페이지에 공고하고, 공고일부터 20일 이상 일반인이 열람하도록 하여야 한다. 이 경우 산업단지계획의 승인신청을 받은 때에는 특별한 사유가 없는 한 승인신청을 받은 날부터 3일(근무일 기준) 이내에 공고하여야 한다. ② 지정권자는 제1항에 따른 의견청취와 동시에 「환경영향평가법」에 따른 전략환경영향평가 및 환경영향평가, 교통영향평가서 및 사전재해영향성 검토협의를 위하여 작성한 평가서 등에 관한 의견청취를 하여야 한다. 다만, 제8조제3항 각 호 외의 부분 단서에 따라 지정권자가 산업단지계획과 따로 제출하도록 한 사항에 대하여는 별도로 의견청취를 할 수 있다. <개정 2011.7.21., 2011.8.4., 2015.7.24.> ③ 지정권자는 「환경영향평가법」 제13조 및 제25조에도 불구하고 제8조제1항제6호에 따른 사업시행자(이하 "사업시행자"라 한다)가 제1항에 따른 공고일부터 10일(근무일 기준) 이내에 합동설명회 또는 합동공청회를 개최하여 산업단지계획, 「환경영향평가법」에 따른 전략환경영향평가 및 환경영향평가 관련 사항, 교통영향평가서 관련 사항 및 사전재해영향성평가 검토협의 관련 사항 등에 대하여 설명하도록 할 수 있다. 이 경우 합동설명회 및 합동공청회의 개최방법 및 절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2011.7.21., 2011.8.4., 2015.7.24.> ④ 제1항에 따라 공고된 산업단지계획안 등에 대하여 의견이 있는 자는 그 열람기간 내에 지정권자 또는 사업시행자에게 의견서를 제출할 수 있다. ⑤ 지정권자는 주민의견을 효율적으로 청취하기 위하여 필요한 경우에는 해당 산업단지의 소재지를 관할하는 시장·군수·구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)으로 하여금 제1항부터 제4항까지의 규정에 따라 의견청취를 시행하도록 할 수 있다. 이 경우 지정권자는 산업단지계획안, 「환경영향평가법」에 따른 전략환경영향평가 및 환경영향평가, 교통영향평가서 및 사전재해영향성 검토협의 관련 서류를 해당 시장·군수·구청장에게 보내야 하며, 이를 받은 시장·군수·구청장은 의견청취가 종료된 때에 제4항에 따른 의견서 및 이에 대한 검토의견서를 지정권자에게 제출하여야 한다. <개정 2011.7.21., 2011.8.4., 2015.7.24.> 【산업입지 및 개발에 관한 법률】 제10조(주민 등의 의견청취) ① 산업단지지정권자는 제6조, 제7조, 제7조의2, 제7조의3 및 제8조에 따라 산업단지를 지정하거나 대통령령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 경우에는 이를 공고하여 주민 및 관계 전문가 등의 의견을 들어야 하고, 그 의견이 타당하다고 인정할 때에는 이를 반영하여야 한다. 다만, 국방상 기밀을 지켜야 할 필요가 있는 경우에는 의견의 청취를 생략할 수 있다. <개정 2016.12.20.> ② 산업단지지정권자는 제1항 단서에 따라 주민 및 관계 전문가 등의 의견청취를 생략하고 산업단지를 지정하려는 경우에는 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다. ③ 그 밖에 공고 등 주민 및 관계 전문가의 의견청취 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. [전문개정 2011.8.4.] 제12조(행위 제한 등) ① 제10조제1항에 따라 산업단지의 지정 또는 변경에 관한 주민 등의 의견청취를 위한 공고가 있는 지역 및 산업단지 안에서 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토석의 채취, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 등 대통령령으로 정하는 행위를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. <개정 2016.12.20.> ⑤ 제1항에 따른 허가에 관하여 이 법에서 규정한 것을 제외하고는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제57조부터 제60조까지 및 제62조를 준용한다. ⑥ 제1항에 따라 허가를 받은 경우에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따라 허가를 받은 것으로 본다. [전문개정 2011.8.4.] 제21조(다른 법령에 따른 인ㆍ허가등의 의제 등) ① 산업단지지정권자 또는 해양수산부장관(이하 "실시계획승인권자"라 한다)이 제17조, 제17조의2, 제18조, 제18조의2 및 제19조에 따른 실시계획의 승인 또는 변경승인을 할 때 다음 각 호의 허가·결정·인가·면허·협의·동의·승인·해제 또는 처분 등(이하 "인·허가등"이라 한다)에 관하여 제2항에 따라 미리 관계 행정기관의 장과 협의하거나 승인을 받은 사항에 대하여는 해당 인·허가등을 받은 것으로 보며, 제19조의2에 따라 실시계획의 승인이 고시된 때에는 다음 각 호의 관계 법률에 따른 인·허가등의 고시 또는 공고가 된 것으로 본다. <개정 2011.4.14., 2014.1.14., 2014.6.3., 2016.1.27., 2016.12.27., 2017.1.17.> 1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제30조에 따른 도시·군관리계획의 결정, 같은 법 제56조에 따른 개발행위의 허가, 같은 법 제86조에 따른 도시·군계획시설사업 시행자의 지정, 같은 법 제88조에 따른 실시계획의 인가 및 「도시개발법」 제11조에 따른 사업시행자의 지정, 같은 법 제17조에 따른 실시계획의 인가 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서 및 처분서 등의 기재에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) ○○○는 ○○시 ○○면 ○○리 산 ○○-○, 산 ○○-○, 산 ○○-○번지의 소유자이다. 나) ○○○는 2017. 6. 21. 피청구인으로부터 ○○시 ○○면 ○○리 산 ○○-○, 산 ○○-○, 산 ○○-○번지 중 4,990㎡에 대하여 일반창고 및 도로부지 조성을 목적으로 개발행위(토지형질변경) 허가를 받았다. 다) 피청구인은 토지소유자의 신청에 의해 2017. 7. 18.자로 ○○시 ○○면 ○○리 산 ○○-○지는 ○○-○번지로, 산 ○○-○번지는 ○○-○번지로, 산 ○○-○번지는 ○○-○번지로, ○○○-○번지는 ○○○-○, ○○○-○, ○○○-○번지로, ○○○-○번지는 ○○○-○, ○○○-○, ○○○-○, ○○○-○○번지로, ○○○-○번지는 ○○○-○, ○○○-○, ○○○-○번지로 각 지적정리 하였다. 라) 청구인은 2017. 9. 19. 피청구인에게 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○○번지(지목 임, 지적 23,186㎡, 신청면적 5,990㎡), 254-8번지(지목 임, 지적 1,356㎡, 신청면적 1,356㎡), 254-10번지(지목 도, 지적 497㎡, 신청면적 497㎡) 등 총 3필지(지적 25,039㎡ 중 신청면적7,843㎡) 지상에 창고 부지조성을 목적으로 개발행위(토지형질변경) 허가 신청을 하였으며 같은 날 같은 리 ○○○-○번지, ○○○-○○번지 등 총 2필지(지적 7,346㎡ 중 신청면적 7,346㎡) 지상에 창고 부지조성 공사를 목적으로 산지전용 허가를 신청하였다. 마) 위 산지전용 허가신청에 대하여 ○○시 산림녹지과장은 2017. 11. 8. ○○시 도시정책과장에게 산지전용협의 회신을 하였으며, 협의조건에는 본 협의의 효력은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 등 관계법령 규정에 의한 행정처분을 받을 때까지 발생하지 않는다는 취지가 포함되어 있다. 바) 피청구인은 2017. 10. 17. 청구인에게 이 사건 개발행위허가 신청에 대하여 아래와 같이 보완요청 하였다. ① 사전재해영향성검토 서류 제출 ② 지상권 동의서 상 사용자명 누락 ③ 진·출입로로 사용되는 도로의 폭 명시(시점: ○○면 ○○리 195, 현황측량도상에 표기) ④ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙 제9조 규정에 따라 신청인이 당해 토지에 개발행위를 할 수 있음을 증명하는 서류 제출(배수로 동의서: ○○○-○○, ○○○-○, ○○○-○) ⑤ 30년 빈도 수리계산서 제출(부지전체, 입접허가부지 포함) ⑥ 부동산 개발업 비등록(공급외 목적) 확인서 누락 ⑦ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제59조에 따라 도시계획위원회 심의 대상임 ⑧ 산지전용허가 사항으로 추가 보완사항이 있을 수 있음 사) 위 보완요청에 따라 청구인은 2017. 11. 13. ○○리 ○○○-○○, ○○○-○, ○○○-○의 토지소유자 ○○○의 토지사용(배수로 사용 등) 승낙서, ○○리 ○○○-○, ○○○-○○, ○○○-○○의 지상권자 ○○축산업협동조합의 지상권동의서, 강우유역도, 부동산개발업 비등록(공급외 목적) 확인서, 수리계산서 등 보완서류를 제출하였다. 아) 피청구인은 2017. 11. 23. ○○○에게 ○○리 산 ○○-○, 산 ○○-○, 산 ○○-○번지 상 창고 및 도로 목적의 개발행위허가지(면적: 4,990㎡, 신청인: ○○○)와 관련하여 ○○ 중소기업 일반산업단지 조성계획 예정부지에 편입(예정)됨에 따라 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제133조 규정에 따라 공사중지할 것을 통보하였다. 자) 피청구인은 2017. 12. 11. ○○ 중소기업 일반산업단지 조성사업과 관련 「산업단지 인·허가 절차 간소화를 위한 특례법」제9조 및 같은 법 시행령 제7조, 「환경영향평가법」 제13조 및 제14조, 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제21조 및 같은 법 시행령 제11조 규정에 따라 ○○ 중소기업 일반산업단지계획(안), 환경영향평가(초안), 교통영향평가 등에 대한 주민, 이해관계자 등의 의견을 수렴하고자 주민열람 및 합동설명회 개최를 공고하였으며 사업개요는 아래와 같다. ○ 사 업 명 : ○○ 중소기업 일반산업단지 조성사업 ○ 위 치 : 경기도 ○○시 ○○면(신기리, ○○리, 동촌리), 미양면(양변리) 일원 ○ 사업면적 : 707,220㎡ ○ 사업기간 : 2017년 ~ 2021년 ○ 사업시행자 : 경기도시공사(85%), ○○시(15%), 중소기업중앙회 ○ 시행방식 : 수용 또는 사용방식 ○ 주요유치업종 - 전기장비 제조업(C28), 기타 기계 및 장비제조업(C29), 기타 제품 제조업(C33) 차) 피청구인은 2018. 1. 25. 청구인에게 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○번지 외 2필지 상 개발행위허가신청(신청인: ○○○, 목적: 창고, 면적: 7,843㎡) 건은 2018년 제2회 도시계획위원회 심의 결과 부결(○○ 중소기업산업단지 조성 구역으로 2018년 하반기 보상 및 공사 착공 예정이므로 사업 추진이 어려운 사항임)되었음을 이유로 반려하는 이 사건 처분을 하였다. 2) 국토계획법 제56조 제1항에 의하면, 토지의 형질 변경을 하려는 자는 시장 등의 허가를 받아야 한다. 같은 법 제58조 제1항에 의하면, 시장 등은 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 하여야 한다고 규정하면서 제3호에서 ‘도시·군계획사업의 시행에 지장이 없을 것’을 들고 있다. 같은 법 시행령 제56조 관련 [별표 1의2] 개발행위허가기준, 1. 분야별 검토사항, 다. 도시·군계획사업 검토분야에 의하면, 허가기준으로 (1) 도시·군계획사업부지에 해당하지 아니할 것, (2) 개발시기와 가설시설의 설치 등이 도시·군계획사업에 지장을 초래하지 아니할 것을 규정하고 있다. 산업단지 인ㆍ허가 절차 간소화를 위한 특례법 제9조 제1항에 의하면, 지정권자는 산업단지계획을 수립하려고 하려는 경우에는 해당 지역을 주된 보급지역으로 하는 일간신문 및 해당 기관의 인터넷 홈페이지에 공고하고, 공고일부터 20일 이상 일반인이 열람하도록 하여야 한다고 규정하고 있다. 같은 법 제4조 제2항에 의하면, 산업단지의 지정 및 개발과 관련하여 이 법으로 정하는 사항 이외의 사항은 산업입지법에 따른다고 규정하고 있다. 산업입지법 제10조 제1항에 의하면, 산업단지지정권자는 제6조, 제7조, 제7조의2, 제7조의3 및 제8조에 따라 산업단지를 지정하거나 대통령령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 경우에는 이를 공고하여 주민 및 관계 전문가 등의 의견을 들어야 하고, 그 의견이 타당하다고 인정할 때에는 이를 반영하여야 한다고 규정하고 있다. 같은 법 제12조 제1항에 의하면, 제10조제1항에 따라 산업단지의 지정 또는 변경에 관한 주민 등의 의견청취를 위한 공고가 있는 지역 및 산업단지 안에서 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토석의 채취, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 등 대통령령으로 정하는 행위를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다고 규정하고, 같은 조 제5항에 의하면, 제1항에 따른 허가에 관하여 이 법에서 규정한 것을 제외하고는 국토계획법 제57조부터 제60조까지 및 제62조를 준용한다고 규정하고 있다. 같은 조 제6항에 의하면 제1항에 따라 허가를 받은 경우에는 국토계획법 제56조에 따라 허가를 받은 것으로 본다고 규정하고 있다. 같은 법 제21조 제1항 제1호에 의하면, 제19조의2에 따라 실시계획의 승인이 고시된 때에는 국토계획법 제30조에 따른 도시·군관리계획의 결정의 고시 또는 공고가 된 것으로 본다. 3) 청구인은 이 사건 처분이 법령상 근거 및 명확한 이유제시를 하지 않았으며, 향후 ○○ 중소기업산업단지 조성 구역으로 2018년 하반기 보상 및 공사 착공이 단순히 ‘예정’되었다는 사정만으로 법률상 아무런 근거도 없이 청구인의 재산권 행사를 제한하였으며, 담당공무원으로부터 법규상 이 사건 개발허가 신청 대상지에 개발행위허가가 가능함을 전제로 안내를 받아 이를 신뢰하고 개발행위 신청을 한 것인데 피청구인이 ○○ 산업단지 조성이라는 다른 사유를 들어 청구인의 신뢰이익을 침해하였으므로 위법·부당하다고 주장한다. 살피건대 위 산업단지 인ㆍ허가 절차 간소화를 위한 특례법, 산업입지법 및 국토계획법의 관련 규정들을 종합하여 이 사건으로 돌아와 보면, 피청구인은 산업단지 인·허가 절차 간소화를 위한 특례법 제9조 등에 따라 2017. 12. 11. ○○ 중소기업 일반산업단지 조성사업과 관련하여 주민, 이해관계자 등의 의견을 수렴하고자 주민열람 및 합동설명회 개최를 공고하였고 ○○ 중소기업 일반산업단지는 이 사건 신청지인 ○○시 ○○면 ○○리를 포함하여 ○○면, 미양면 일원을 사업위치로 하고 사업면적은 707,220㎡, 사업기간은 2017년 ~ 2021년, 주요유치업종은 전기장비 제조업 등을 계획하고 있음을 알 수 있다. 그런데, 산업단지 인ㆍ허가 절차 간소화를 위한 특례법 제4조 제2항에 의하면, 산업단지의 지정 및 개발과 관련하여 이 법으로 정하는 사항 이외의 사항은 산업입지법에 따른다고 규정하고 있으므로, 위와 같은 ○○ 중소기업 일반산업단지 조성사업 산업단지계획(안)에 관한 주민공람 및 합동설명회 개최 공고는 산업입지법 제10조 제1항에 따른 주민 등이 의견청취를 위한 공고로 볼 수 있고 산업입지법 제12조 제1항에 의하면 제10조 제1항에 따른 공고가 있는 지역에서 토지형질변경 등 행위를 하려는 자는 시장 등의 허가를 받아야 한다고 규정하고 같은 조 제5항에 의하면 위 허가에 관하여 이 법에서 규정한 것을 제외하고는 국토계획법 제58조 등을 준용한다고 규정하고 있다. 국토계획법 제58조 제1항에 의하면, 시장 등은 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 하여야 한다고 규정하면서 제3호에서 ‘도시·군계획사업의 시행에 지장이 없을 것’을 들고 있고 같은 법 시행령 제56조 관련 [별표 1의2] 개발행위허가기준, 1. 분야별 검토사항, 다항 도시·군계획사업 검토분야에 의하면, 허가기준으로 (1) 도시·군계획사업부지에 해당하지 아니할 것, (2) 개발시기와 가설시설의 설치 등이 도시·군계획사업에 지장을 초래하지 아니할 것을 규정하고 있다. 한편 산업입지법 제21조 제1항 제1호에 의하면, 제19조의2에 따라 일반산업단지개발 실시계획의 승인이 고시된 때에는 국토계획법 제30조에 따른 도시·군관리계획의 결정의 고시 또는 공고가 된 것으로 본다. 피청구인은 이 사건 개발행위(토지형질변경) 허가 신청에 대하여 ○○ 중소기업산업단지 조성 구역으로 2018년 하반기 보상 및 공사 착공 예정이므로 사업 추진이 어려운 사항임을 반려 이유로 하여 이 사건 처분을 하였는데, 이는 이 사건 개발행위(토지형질변경)가 국토계획법 제58조 제1항 제3호의 ‘도시·군계획사업의 시행에 지장이 없을 것’ 규정에 저촉되어 개발행위허가가준에 맞지 않아 이루어진 처분으로 이에 재량권을 일탈·남용한 위법·부당함이 없다고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.