건축물대장 표시변경 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 개발제한구역 내 경기도 ○○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○ 소재 건물(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)의 소유자로서, 2007. 6. 4. 피청구인으로부터 이 사건 건물에 ‘○○○’라는 상호의 일반음식점(이하 ‘이 사건 업소’라 한다) 영업 신고를 수리 받았고, 2023. 1. 27. 피청구인에게 이 사건 건물의 일부를 단독주택에서 제2종근린생활시설(일반음식점)로 변경하는 건축물대장 표시정정 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였다. 피청구인은 2023. 3. 3. 청구인에게 이 사건 신청은 「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」 제21조제3항에 따른 건축물대장 기재 내용의 단순 누락 또는 오류 정정 신청으로 볼 수 없으며, 단독주택에서 제2종근린생활시설(일반음식점)로의 변경은 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조에 따른 개발제한구역 행위허가를 득하여야 하는 사항이라는 사유로 불허가 처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). 2. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 “도시ㆍ군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방ㆍ군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민과 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설 1의2. 도시공원, 물류창고 등 정비사업을 위하여 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 정비사업 구역에 설치하는 행위와 이에 따르는 토지의 형질변경 2. ~ 7. (생략) 8. 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제18조(용도변경) ① 법 제12조제1항제8호에서 “대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위”란 다음 각 호의 행위를 말한다. 1. 주택을 다음 각 목의 시설로 용도변경하는 행위. 다만, 「수도법」 제3조제2호에 따른 상수원의 상류 하천(「하천법」에 따른 국가하천 및 지방하천을 말한다)의 양쪽 기슭(양안) 중 그 하천의 경계로부터 직선거리 1킬로미터 이내의 지역(「하수도법」 제2조제15호에 따른 하수처리구역은 제외한다)에서 1999년 6월 24일 이후에 신축된 주택을 근린생활시설로 용도변경하는 경우에는 「한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률」 제5조에 따라 설치할 수 없는 시설을 제외한 근린생활시설만 해당한다. 가. 「건축법 시행령」 별표 1 제3호에 따른 제1종 근린생활시설(안마원은 제외한다) 나. 「건축법 시행령」 별표 1 제4호에 따른 제2종 근린생활시설(단란주점, 안마시술소, 노래연습장은 제외한다) ② 제1항제1호, 제2호 및 제4호에 따라 휴게음식점, 제과점 또는 일반음식점으로 용도변경을 할 수 있는 사람은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람이어야 하며, 용도변경하려는 건축물의 연면적은 300제곱미터 이하여야 한다. 1. 허가신청일 현재 해당 개발제한구역에서 5년 이상 계속 거주하고 있는 사람(이하 “5년이상거주자”라 한다) 2. 허가신청일 현재 해당 개발제한구역에서 해당 시설을 5년 이상 계속 직접 소유하면서 경영하고 있는 사람 3. 개발제한구역 지정 당시부터 해당 개발제한구역에 거주하고 있는 사람(개발제한구역 지정 당시 해당 개발제한구역에 거주하고 있던 사람으로서 개발제한구역에 주택이나 토지를 소유하고, 생업을 위하여 3년 이하의 기간 동안 개발제한구역 밖에 거주하였던 사람을 포함하되, 세대주 또는 직계비속 등의 취학을 위하여 개발제한구역 밖에 거주한 기간은 개발제한구역에 거주한 기간으로 본다. 이하 “지정당시거주자”라 한다) 제26조(취락지구 건축물의 용도 및 규모 등에 관한 특례) ① 취락지구 건축물의 용도ㆍ높이ㆍ연면적 및 건폐율은 다음 각 호의 경우를 제외하고는 취락지구 밖의 개발제한구역에 적용되는 기준에 따른다. 1. 주택 또는 공장 등 신축이 금지된 건축물을 「건축법 시행령」 별표 1의 제1종 및 제2종 근린생활시설(단란주점, 안마시술소 및 안마원은 제외한다), 액화가스 판매소, 세차장, 병원, 치과병원 또는 한방병원으로 용도변경하는 경우 【건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙】 제3조(건축물대장의 기재) 「건축법 시행령」(이하 “영”이라 한다) 제25조제3호에서 “국토교통부령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 1. 건축물의 증축ㆍ개축ㆍ재축ㆍ이전ㆍ대수선 및 용도변경에 의하여 건축물의 표시에 관한 사항이 변경된 경우 2. 건축물의 소유권에 관한 사항이 변경된 경우 3. 법 및 관계 법령에 따른 조사ㆍ점검 등에 따른 건축물의 현황과 건축물대장의 기재내용이 일치하지 않는 경우 제21조(건축물대장 기초자료의 관리 및 건축물대장의 기재내용 정정) ① 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 건축물대장의 기재누락이나 소유권 불일치와 같은 오류사항 등을 조사하여 건축물대장 기초자료를 작성ㆍ관리할 수 있으며, 국토교통부장관은 이에 필요한 세부기준을 정할 수 있다. ② 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항의 건축물대장 기초자료 등을 통해 건축물대장의 기재내용에 잘못이 있거나 기재내용이 누락되어 있음을 발견한 경우에는 그 사실을 확인한 후 직권으로 이를 정정하거나 기재할 수 있다. 이 경우 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 지체 없이 그 내용을 건축물의 소유자에게 통지하여야 한다. ③ 건축물의 소유자는 건축물대장의 기재내용에 잘못이 있음을 발견한 경우에는 별지 제15호서식의 건축물표시 정정신청서, 별지 제16호서식의 건축물소유자 정정신청서, 별지 제17호서식의 건축물지번 정정신청서 또는 별지 제17호의2서식의 건축물도로명주소 정정신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 그 잘못된 부분의 정정을 신청할 수 있다. 1. 건축물대장의 표시사항을 정정하려는 경우에는 잘못이 있는 부분의 건축물현황도면과 이를 증명하는 서류 2. 건축물대장의 소유자에 관한 사항을 정정하려는 경우에는 건물 등기사항증명서(등기필증의 제시로 갈음할 수 있다) 3. 건축물대장의 지번에 관한 사항을 정정하려는 경우에는 토지대장 또는 임야대장. 이 경우 건축물의 대지위치에 관한 사항일 경우에는 현황측량성과도(「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제23조제1항에 따라 지적측량을 실시하는 경우에 한정하며, 경계복원측량도로 갈음할 수 있다)를 포함한다. 4. 건축물대장에 도로명주소에 관한 사항을 정정하려는 경우에는 도로명주소개별대장 ④ 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제3항에 따라 건축물의 기재내용을 정정하려는 때에는 신청내용이 건축물 및 대지의 실제 현황과 합치되는지 여부를 대조ㆍ확인하여야 한다. 【구 건축법】(1991. 3. 8. 법률 제4364호로 개정되어 1991. 9. 9. 시행되기 전의 것) 제5조(건축허가) ① 도시계획구역ㆍ국토이용관리법에 의하여 지정된 공업지역 및 취락지역와 대통령령이 정하는 구역안에 있어서의 건축물과 기타 구역안에 있어서의 연면적 200제곱미터이상이거나 3층이상인 건축물을 건축(增築의 경우에는 그 增築으로 인하여 당해 建築物의 延面積이 200제곱미터이상이 되거나 3層이상이 되는 경우를 포함한다)하거나 대수선하고자 하는 자는 미리 시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다. 이 경우 시장 또는 군수는 건축사법 제23조의2의 규정에 의하여 미리 건축사의 조사 및 검사를 받아 허가를 신청한 것에 대하여는 건설부령이 정하는 바에 따라 그 조사 및 검사조서에 의하여 이를 허가할 수 있다. ② 제1항의 규정에 의한 허가대상건축물이라 하더라도 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 이를 미리 시장 또는 군수에게 신고함으로써 허가에 갈음한다. 이 경우 신고절차에 관하여 필요한 사항은 건설부령으로 정한다. 1. 바닥면적의 합계가 50제곱미터이내의 증축ㆍ개축ㆍ재축 또는 대수선 2. 이미 건축허가를 받은 건축물로서 바닥면적의 합계가 50제곱미터이내의 바닥면적의 증감을 위한 설계변경이나 대수선에 해당하는 설계변경 3. 농ㆍ어업을 영위하기 위하여 필요한 소규모주택ㆍ축사 또는 창고로서 대통령령이 정하는 지역 및 규모의 건축물의 건축 또는 대수선 4. 제48조의 규정에 의한 용도변경에 있어서 건축물의 대지ㆍ구조 및 설비를 크게 달리하지 아니하는 범위안에서 용도를 변경하는 경우로서 건설부령이 정하는 용도변경 ③ 시장 또는 군수는 제1항 또는 제2항의 규정에 의하여 허가를 하거나 신고를 접수한 때에는 건설부령으로 정하는 바에 따라 건축물대장에 이를 기재하고 보관하여야 한다. ④ 제1항 또는 제2항의 규정에 의하여 허가를 받았거나 신고를 한 사항을 변경하고자 할 때에도 제1항 또는 제2항과 같다. 다만, 대통령령이 정하는 경미한 사항의 변경은 이를 허가 또는 신고없이 할 수 있다. ⑤ 시장 또는 군수는 대통령령으로 정하는 용도ㆍ규모ㆍ구조의 건축물 또는 설비를 가진 건축물의 건축(大統領令으로 정하는 規模이하의 增築ㆍ改築을 除外한다)을 허가하고자 할 때에는 미리 건설부장관의 승인을 얻어야 한다. 제48조(용도변경) 건축물의 용도를 변경하는 행위는 대통령령이 정하는 바에 따라 이 법의 적용에 있어서는 이를 건축물의 건축으로 본다. 【구 건축법 시행령】(1991. 1. 14. 대통령령 제13249호로 개정되어 1991. 1. 14. 시행되기 전의 것) 제99조(용도변경) ① 법 제48조의 규정에 의하여 다음 각호의 1에 해당하는 용도변경행위에 대하여는 이를 건축물의 건축으로 보며, 이 경우에 법 제3조ㆍ법 제5조ㆍ법 제8조ㆍ법 제8조의2ㆍ법 제10조제1항ㆍ법 제17조ㆍ법 제23조의2ㆍ법 제24조ㆍ법 제26조제3항ㆍ법 제32조ㆍ법 제33조ㆍ법 제39조의2ㆍ법 제41조ㆍ법 제41조의2ㆍ법 제42조ㆍ법 제44조ㆍ법 제52조ㆍ법 제53조ㆍ법 제53조의3ㆍ법 제54조ㆍ법 제55조ㆍ법 제56조ㆍ법 제56조의2 및 법 제57조의 규정을 적용한다. 다만, 법 제8조의2ㆍ법 제10조제1항ㆍ법 제24조ㆍ법 제26조제3항ㆍ법 제32조ㆍ법 제33조ㆍ법 제39조의2ㆍ법 제41조ㆍ법 제41조의2 및 법 제52조의 규정은 용도제한에 관한 사항 및 용도에 따라 건축물의 대지ㆍ구조 및 설비의 기준을 달리하는 사항에 한하여 이를 적용한다. 1. 부표 각항각호간(제4항각호 및 제5항각호간의 경우를 제외한다)의 용도변경 2. 전용주거지역안에서의 부표 제4항각호간의 용도변경 3. 전용공업지역 및 일반공업지역외의 지역에서의 공장 상호간의 업종변경 4. 전용주거지역ㆍ일반주거지역ㆍ보전녹지지역ㆍ자연녹지지역 및 생산녹지지역안에서의 창고시설상호간의 업종변경 5. 부속건축물의 주된 건축물로의 용도변경 6. 도시계획법의 규정에 의한 도시계획사업의 실시계획에 의하여 건축한 건축물의 동시설계획인가 당시의 용도외로의 용도변경 7. 자연공원법의 규정에 의한 공원계획 또는 도시공원법의 규정에 의한 공원 조성계획에 따라 설치하거나 공원의 점용허가를 얻어 건축한 건축물의 공원계획등의 결정 당시 또는 점용허가 당시의 용도외로의 용도변경 8. 일반업무시설인 사무소와 오피스텔 상호간의 용도변경 【구 도시계획법】(1991. 12. 14. 법률 제4427호로 개정되어 1992. 6. 15. 시행되기 전의 것) 제21조(개발제한구역의 지정) ① 건설부장관은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 또는 국방부장관의 요청이 있어 보안상 도시의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정되는 때에는 도시개발을 제한할 구역(이하 “開發制限區域”이라 한다)의 지정을 도시계획으로 결정할 수 있다. ② 제1항의 규정에 의하여 지정된 개발제한구역안에서는 그 구역 지정의 목적에 위배되는 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지면적의 분할 또는 도시계획사업의 시행을 할 수 없다. 다만, 개발제한구역 지정 당시 이미 관계법령의 규정에 의하여 건축물의 건축ㆍ공작물의 설치 또는 토지의 형질변경에 관하여 허가를 받아(관계법령에 의하여 허가를 받을 필요가 없는 경우를 포함하다) 공사 또는 사업에 착수한 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 이를 계속 시행할 수 있다. ③제2항의 규정에 의하여 제한될 행위의 범위 기타 개발제한에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 범위안에서 건설부령으로 정한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 건축물표시 정정 신청서, 영업신고증, 건축물대장 및 현황도, 등기사항전부증명서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 1990. 11. 26. 경기도 ○○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○ 소재 이 사건 건물의 소유권을 이전받아 소유하다가, 2022. 2. 10. ○○○○○○ ○○○○○○○○○○○로 소유권을 이전하였다. 이후 이 사건 건물의 소유권이 ○○○에게 이전되었고, 청구인은 2023. 1. 6. 김지윤으로부터 다시 소유권을 이전받았다. 나) 청구인은 2007. 6. 4. 피청구인으로부터 이 사건 업소 영업 신고를 수리 받았다. 다) 청구인은 2023. 1. 27. 피청구인에게 이 사건 건물을 단독주택에서 제2종근린생활시설(일반음식점)로 변경하는 건축물대장 표시정정 신청을 하였다. 라) 피청구인은 2023. 3. 3. 청구인에게 이 사건 신청은 「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」 제21조제3항에 따른 건축물대장 기재 내용의 단순 누락 또는 오류 정정 신청으로 볼 수 없으며, 단독주택에서 제2종근린생활시설(일반음식점)로의 변경은 개발제한구역법 제12조에 따른 개발제한구역 행위허가를 득하여야 하는 사항이라는 사유로 이 사건 처분을 하였다. 2) 처분의 적법 여부 청구인의 주장을 정리하면, 이 사건 건물은 1976년부터 계속하여 음식점 운영을 위해 사용되어 온 것이므로 1992. 6. 1. 「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」이 시행될 당시 그 용도를 ‘근린생활시설’로 하여 건축물대장에 기재하였어야 함에도 불구하고 피청구인의 착오 내지 과실로 인하여 그 용도를 ‘주택’으로 기재하였는바, 이 사건 신청 시 이를 ‘근린생활시설’로 정정하여야 함에도 불구하고 피청구인이 위법하게 불허가하였다는 것이다. 그러나 이 사건 건물은 개발제한구역 내에 있는 건물로, 청구인이 이 사건 건물을 취득한 1990. 11. 26. 당시 구「건축법」 및 구「도시계획법」에 따르면 주택에서의 용도변경은 허가사항에 해당하는데 청구인은 이 사건 건물 취득 당시 및 2003년 12월 이 사건 건물 증·개축 당시에도 용도변경 허가를 신청하거나 허가를 받은 사실이 없다. 또한 2016년 7월 이 사건 건물은 「식품위생법」상 ‘일반음식점’ 영업장 폐업된 곳으로, 현재 용도변경 허가를 받을 수 있는 요건에 부합하지도 않는다. 따라서 청구인의 건축물대장 기재 정정 신청을 불허가한 이 사건 처분은 적법·타당하다 할 것이다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.