건축법위반 시정명령처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○○ ○○○ ○○○ 000-0 건물(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)의 소유자이며, 위 건물의 임대사업자로 등록하여 임대사업을 운영 중인 자이다. 피청구인은 이 사건 건물의 「건축법」위반사항을 확인하여 2021. 1. 21. 청구인에게 「행정절차법」에 따라 처분의 사전통지를 한 뒤, 2021. 6. 7. 청구인에게 「건축법」제79조에 따라 위반건축물에 대한 시정명령 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 사건 개요 청구인은 이 사건 건물의 소유자로서 임대사업을 운영하고 있는 자이다. 이 사건 건물의 토지는 청구인이 매입할 당시 4가구로 허가되었으나 주변 부동산 및 시공업자의 권유로 7가구로 불법대수선하였다. 2) 피청구인의 이 사건 건축물의 위반사항에 대한 장기간의 방치 이 사건 건물은 2012. 9. 13. 사용승인되었으며 청구인은 약 9년간 이 사건 건물을 임대사업에 운영하고 있다. 이 사건 건물은 대로변에 위치하며 지금까지 불법대수선에 대하여 감춘 적도 어떠한 지적도 받은 사실이 없다. 피청구인이 이 사건 처분의 사유로 제시한 사진에 있는 건물 외벽의 도시가스 계량기도 2012년에 설치된 것이다. 청구인은 2012년 임대사업을 개시한 이래로 이 사건 건물을 6세대로, 2020년 이후부터는 7세대로 매년 세무서에 신고하여 각종 세금도 납부하고 있었다. 9년이 지난 오늘날에 와서 갑자기 1개월을 기한으로 한 시정명령과 취득세 및 이행강제금으로 청구인을 압박하는 것은 너무나 일방적인 처사이다. 또한 가구수를 결정하는 중요요건인 주차대수에 관하여 ○○○ 주택조례가 2018년에 그 기준을 완화하여 개정된 바 있으나 건물주에게 이 사실을 통보하지 않은 사실로 미루어 보건대 ○○○에서는 내부적으로 이 사건 건물이 위치한 ○○○ 일대의 불법대수선을 묵인하고 있었던 것으로 추정된다. 청구인은 2012. 10. 26. ○○○에 이 사건 건물의 임대사업자로 등록하여 운영중 2016. 9. 30. 임대조건 변경 신고를 하여 ○○○○ 명의의 증명서를 발급받은 사실이 있으며, 이 증명서상에는 이 사건 건물이 6세대(101, 102, 201, 202, 301, 302호)로 표시되어 있다. 이러한 사실로 보건대 ○○○에서는 이 사건 건물에 대해 이미 6세대로 관리 중이었다고 판단된다. 이 사건 건물의 불법대수선이라고 하는 것은 총 7세대로 위 증명서에 표시되지 않은 203호는 청구인 본인 사무실 용도로 공실 상태를 유지하다 2020년경부터 임대하였으며, 임대하는 즉시 세무서에 신고하였다. 만일 뒤늦게 임대한 203호가 문제된다면 단기간내에 원상복구하도록 하겠다. 3) 이 사건 처분으로 인하여 예상되는 재산상의 손실 등 전술한 바대로 피청구인의 안이한 업무처리와 늑장대응에 따라 이 사건 처분이 그대로 확정된다면 청구인에게는 막대한 재산상의 손실이 발생할 것이다. 피청구인의 일방적인 처분이 과연 이 시점에 적절한 것인지, 이 사건 처분의 위반사유가 있다면 시정명령 외에는 달리 해결방안이 없는지, 시정명령대로 가구수를 줄이고 평수를 넓히는 것이 정부의 시책에 맞는 것인지, 피청구인은 과연 이 사건 처분이 한달안에 실현 가능하리라 판단하고 이러한 공문을 보낸 것인지 종합적으로 고려하여 판단해주길 바란다. 세입자의 임대계약만료일 중 가장 늦은 일자가 2022. 11. 22.로 약 1년 반 정도 남았고 갱신이 된다면 2024. 11. 경이 돼서야 만기가 도래한다. 그러므로 원상회복을 위한 시공은 빨라도 4년 정도 후에나 가능하다. 또한 7세대의 전월세 보증금이 약 5억원인데 이 사건 처분의 이행을 위하여 7세대 전부를 퇴거한다면 일시에 위 보증금 약 5억원에 더하여 부대비용까지 합산되어 노후대책으로 근근이 이 사건 건물을 마련한 청구인으로서는 감당하기 어려운 부담이 된다. 4) 결론 피청구인이 청구취지과 같이 이 사건 처분을 취소 또는 변경하는 재결을 구한다. 【보충서면】 5) 피청구인의 답변서에는 언제 불법대수선 현장을 확인하였는지 일자가 누락되어 있는 바 이에 대한 확인을 요구한다. 피청구인은 9년 동안 청구인의 불법을 묵인한 것이 아닌지 의문이다. 6) 피청구인이 발급한 변경신고 증명서 내용을 보면 6세대의 임대개시일은 2012. 10. 부터이다. 즉 피청구인은 처음부터 6세대를 합법적으로 인정해 준 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분의 적법성 가) 청구인은 이미 가구수 증가(대수선)가 불법임을 알았으나 임대수익을 위해 불법행위를 하였고, 이로 인해 9년간 임대수익이 있었음에도 불구하고 현 시점에 갑작스러운 시정명령은 부당하다는 것은 앞뒤 논리가 전혀 맞지 않는다. 또한 뒤늦은 시정명령으로 원상복구(양성화) 기회를 날려버렸다고 주장하지만 청구인 토지는 지구단위계획에 따라 당초 4가구 이하였지만 2017년 7월에 8가구 이하로 지구단위계획이 변경되었고, 주차대수는 2016년 9월에 가구당 0.7대에서 1대로 강화되어 현실적으로 청구인 건축물은 양성화 대상에 해당되지 않는다. 나)「민간임대주택에 관한 특별법」 제46조 및 제47조에 따라 임대사업자는 민간임대주택에 대한 임대차계약을 체결하려는 경우 국토교통부령으로 정하는 표준임대차계약서를 사용하여야 하며, 민간임대주택의 임대차기간, 임대료 및 임차인 등 임대차계약에 관한 사항을 임대차계약 체결일(변경신고의 경우에는 변경한 날)로부터 3개월 이내에 시장, 군수, 구청장에게 신고하여야 한다. 즉, 건축물대장과는 관계없이 임대사업자는 “표준임대차계약서”로 임대차계약에 대한 신고를 하여야 한다. 또한, 하나의 단독주택 등에 여러 개의 임대차 계약을 체결(쉐어하우스 형태 등) 하는 것도 가능하므로 하나의 주택에 여러 개의 임대차계약이 맺어진 경우에도 임대사업자는 임대차계약에 대한 신고를 하여야 한다. 다) 따라서「민간임대주택에 관한 특별법」제46조에 따라 청구인이 한 “임대조건 변경신고”는 법에서 규정한 형식적 요건을 맞춘 서류만 제출하면 되는 수리를 요하지 않는 신고이지만, 대수선 허가(다가구주택의 가구간 경계벽 증설)는 건축사가 설계하고 건축법 및 관계법령에 적합한 경우에 한하여 건축허가를 받을 수 있으며, 공사는 착공신고 후 하여야 하며, 공사완료 후에는 사용승인을 득한 후 사용하여야 하는 별개의 행위로, 청구인은 ○○○에 임대차계약서를 첨부하여 6가구로 임대조건 변경신고 한 것으로 건축법 제11조(건축허가) 따른 대수선 허가를 득하였다고 주장하는 것은 부당하다. 2) 결론 2021. 6. 7. 피청구인에 의한 위반건축물 시정명령 처분은 적법한 처분으로 청구인의 이 사건 심판 청구를 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【지방자치법】 제26조(조례와 규칙의 제정 절차 등) ⑥ 지방자치단체의 장은 제4항과 제5항에 따라 확정된 조례를 지체 없이 공포하여야 한다. 제5항에 따라 조례가 확정된 후 또는 제4항에 따른 확정조례가 지방자치단체의 장에게 이송된 후 5일 이내에 지방자치단체의 장이 공포하지 아니하면 지방의회의 의장이 이를 공포한다. ⑦ 제2항 및 제6항 전단에 따라 지방자치단체의 장이 조례를 공포한 때에는 즉시 해당 지방의회의 의장에게 통지하여야 하며, 제6항 후단에 따라 지방의회의 의장이 조례를 공포한 때에는 이를 즉시 해당 지방자치단체의 장에게 통지하여야 한다. ⑧ 조례와 규칙은 특별한 규정이 없으면 공포한 날부터 20일이 지나면 효력을 발생한다. ⑨ 조례와 규칙의 공포에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【소득세법】 제1조(목적) 이 법은 개인의 소득에 대하여 소득의 성격과 납세자의 부담능력 등에 따라 적정하게 과세함으로써 조세부담의 형평을 도모하고 재정수입의 원활한 조달에 이바지함을 목적으로 한다. 【건축법】 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. 제79조(위반건축물에 대한 조치 등) ① 허가권자는 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되는 대지나 건축물에 대하여 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자(이하 “건축주등”이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 해체ㆍ개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 【민간임대주택에 관한 특별법】 제46조(임대차계약 신고) ① 임대사업자는 민간임대주택의 임대차기간, 임대료 및 임차인(준주택에 한정한다) 등 대통령령으로 정하는 임대차계약에 관한 사항을 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. 신고한 내용을 변경한 경우에도 같다. ② 제1항에 따른 신고의 절차 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제47조(표준임대차계약서) ① 임대사업자가 민간임대주택에 대한 임대차계약을 체결하려는 경우에는 국토교통부령으로 정하는 표준임대차계약서를 사용하여야 한다. ② 제1항의 표준임대차계약서에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다. 1. 임대료 및 증액에 관한 사항 2. 임대차 계약기간 3. 제49조에 따른 임대보증금의 보증에 관한 사항 4. 민간임대주택의 선순위 담보권 등 권리관계에 관한 사항 5. 임대사업자 및 임차인의 권리ㆍ의무에 관한 사항 6. 민간임대주택의 수선ㆍ유지 및 보수에 관한 사항 7. 임대의무기간 중 남아 있는 기간 8. 그 밖에 국토교통부령으로 정하는 사항 【건축법 시행령】 제3조의2(대수선의 범위) 8. 다가구주택의 가구 간 경계벽 또는 다세대주택의 세대 간 경계벽을 증설 또는 해체하거나 수선 또는 변경하는 것 【민간임대주택에 관한 특별법 시행령】 제36조(임대차계약 신고) ① 법 제46조 제1항 및 제2항에 따라 임대사업자가 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고 또는 변경신고를 해야 하는 사항은 다음 각 호와 같다. 1. 임대차기간 2. 임대료 3. 민간임대주택의 소유권을 취득하기 위하여 대출받은 금액(민간매입임대주택으로 한정한다) 4. 임차인 현황(준주택으로 한정한다) ② 제1항 각 호의 사항을 신고 또는 변경신고하려는 임대사업자는 국토교통부령으로 정하는 신고ㆍ변경신고서에 법 제47조에 따른 표준임대차계약서를 첨부하여 해당 민간임대주택의 소재지를 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장 또는 임대사업자의 주소지를 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출해야 한다. 다만, 법 제44조 제1항 제2호 단서에 따른 종전임대차계약을 신고(변경신고는 제외한다)하는 경우로서 법 제47조에 따른 표준임대차계약서를 사용하지 않은 경우에는 다음 각 호의 서류를 모두 첨부해야 한다. 1. 임대차계약서 2. 임대사업자가 임차인에게 임대사업자로 등록한 사실을 직접 전달했거나 내용증명우편 등으로 통보한 사실을 객관적으로 증명할 수 있는 자료 ③ 제2항에 따라 임대사업자의 주소지를 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 신고ㆍ변경신고서를 받은 경우에는 즉시 민간임대주택의 소재지를 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 이송해야 한다. ④ 제2항 또는 제3항에 따라 신고ㆍ변경신고서를 받은 시장ㆍ군수ㆍ구청장(민간임대주택의 소재지를 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장을 말한다. 이하 제5항에서 같다)은 신고 또는 변경신고 내용을 확인한 후 신고 또는 변경신고를 받은 날(제3항의 경우에는 이송받은 날을 말한다)부터 10일 이내에 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 임대 조건 신고대장에 신고 또는 변경신고 사실을 적고 임대 조건 신고ㆍ변경신고 증명서를 신고인에게 발급해야 한다. ⑤ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 법 제46조 제1항ㆍ제2항 및 제4항에 따라 임대사업자가 신고, 변경신고 또는 재신고한 임대 조건을 매 분기 종료 후 다음 달 말일까지 해당 지방자치단체의 공보에 공고하여야 한다. 【지방자치법 시행령】 제30조(조례와 규칙의 공포 방법 등) ① 법 제26조에 따른 조례와 규칙의 공포는 해당 지방자치단체의 공보에 게재하는 방법으로 한다. 다만, 법 제26조제6항에 따라 지방의회의 의장이 공포하는 경우에는 공보나 일간신문에 게재하거나 게시판에 게시한다. ② 지방자치단체나 그 장이 공고하거나 고시하는 경우에는 제1항 본문을 준용하되, 법 제133조제2항에 따른 예산의 고시에 관하여는 제1항과 제29조제1항 및 제2항을 준용한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 이 사건 건물의 소유자이며, 2012. 10. 26. 위 건물의 임대사업자로 등록하여 임대사업을 운영 중인 자이다. 나) 피청구인은 이 사건 건물의 「건축법」위반사항을 확인하여 2021. 1. 21. 청구인에게 「행정절차법」에 따라 처분사전통지를 한 뒤, 2021. 6. 7. 청구인에게 「건축법」제79조에 따라 이 사건 처분인 위반건축물에 대한 시정명령을 하였다. 2) 먼저 청구인은 피청구인이 이 사건 건축물의 위반사항에 대하여 장기간 방치·묵인하였다고 하므로 이에 대해서 살펴본다. 청구인은 가구수를 결정하는 중요요건 중 하나인 주차대수에 관한 ○○○ 주택조례가 2018년에 기존보다 그 기준을 완화하여 개정되었음에도 불구하고 청구인을 비롯한 건물주에게 통보가 없었다고 하며 피청구인의 묵인이 있었음을 주장하나, 조례가 제정된다고 하더라도 「지방자치법」 및 같은 법 시행령상 제정된 조례에 대하여 지방자치단체의 장이 공포 등을 하면 족하고 개별 이해관계인에게 통지해야할 의무가 있다고 볼 수 없으므로 청구인의 이 주장은 주장 자체로 합리적인 이유를 발견하기 어렵다. 또한 청구인은 이 사건 건물의 임대사업자로 등록, 임대차계약 조건 변경 신고도 마쳤으므로 피청구인과 ○○○가 이 사건 건물이 이미 6세대로 관리 중이었음을 알았다고 주장하나, 「민간임대주택에 관한 특별법」 및 같은 법 시행령에 따른 임대차계약 신고는 임대차기간, 임대료 등 건축물대장과는 관계가 없는 임대차계약 자체에 대한 것으로 법에서 규정한 형식적 요건을 맞춘 서류만 제출하면 되는 수리를 요하지 않는 신고이지만, 대수선 허가(다가구주택의 가구간 경계벽 증설)는 건축사가 설계하고 건축법 및 관계법령에 적합한 경우에 한하여 건축허가를 받을 수 있으며, 공사는 착공신고 후 하여야 하며, 공사완료 후에는 사용승인을 득한 후 사용하여야 하는 별개의 행위로 청구인이 임대차계약 조건 변경 신고를 마쳤다고 하더라도 「건축법」제11조에 따른 대수선 허가를 득하였다고 볼 수는 없다. 결국 청구인은 신뢰보호의 원칙을 주장하는 취지로 보이나, 신뢰보호의 원칙은 그 요건으로서 관계인이 행정청의 선행조치에 대한 신뢰가 보호가치가 있을 것이 요구되는바, 만일 관계인이 행정청의 견해표명에 대해 하자가 있음을 알았거나 중대한 과실로 알지 못한 경우도 그 보호가치가 없다고 보는 것이 판례의 태도이며(대판 2002. 11. 8. 2001두1512) 청구인은 이 사건 건물을 이용하여 9년간 임대사업을 운영중인 자로 건물의 대수선을 위해서는 「건축법」상 허가를 득하여야 한다는 사실에 대해서 알았거나 알 수 있었다고 봄이 상당하여 그 신뢰에 중대한 과실이 있다. 그러므로 설령 이 사건 건물의 대수선에 「건축법」상 허가를 받지 않아도 된다는 피청구인의 묵인을 인정하여 이에 대한 청구인의 신뢰가 있다고 인정한다고 하더라도 그 신뢰에 보호가치가 있다고 보기 어려워 이 사건 처분에 신뢰보호의 원칙 위반이 인정된다고 볼 여지가 부족하다. 3) 다음으로 청구인은 이 사건 처분으로 인하여 예상되는 재산상의 손실 등을 이유로 시정명령을 실제로 이행하기 어렵다고 주장하므로 이에 대해서 살펴본다. 이 사건 처분으로 인해 달성하고자 하는 공익은 건축물의 안전ㆍ기능ㆍ환경 및 미관을 향상시킴으로써 공공복리의 증진에 이바지하는 것으로 청구인이 이 사건 처분을 이행함으로써 예상되는 재산상 손실이라는 사익에 비하여 결코 적다고 볼 수 없어 이 사건 처분에 있어 피청구인의 재량의 일탈·남용이 있다고 볼 수 없고, 청구인은 한 달 안에 시정명령상 원상회복 의무를 이행한다는 것은 실현 불가하다는 주장을 하나 피청구인은 이미 이 사건 처분에 앞서 2021. 1. 21. 청구인에게 처분의 사전통지를 하였으므로 청구인에게 충분히 시정할 기회가 있었다고 보이므로 결국 이러한 주장을 인정하기는 어렵다. 4. 결 론 : 기각 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.