건축법위반 이행강제금부과처분 무효청구

1. 사건개요 가. 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○번지 건축물(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다) 소유자로 이 사건 부동산 중 지하층 대피소를 주거로 불법용도변경 하였고, 지상 1층 및 2층 기존 주택을 임의로 가구분할 하였으며, 옥상을 무단증축하여 건축법 제11조, 제14조, 제19조를 위반한 사유로 피청구인이 2011년 2회에 걸쳐 시정명령을 하였으나 이행하지 않아, 2012. 1. 12. 이행강제금 부과예고 및 처분 사전통지를 거쳐 2012. 2. 14. 이행강제금 부과처분(이하 ‘ 이 사건 처분’ 이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2005. 07. 12. ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○ 번지 건물을 매입을 하였다. 매입 당시 지하 l층 대피소를 주거용으로의 용도변경，지상1층 및 지상2층의 가구 수 분할이 이미 되어 있었으나 그 당시 이 사건 건물을 매매하면서 매매계약서에 기재된 것처럼 “등기부 등본 상 하자 없는 상태의 계약임”이라 하여 건축법 위반 사실을 매도인으로부터 고지 받지 못하여 위법건축물임을 시정명령이 나오기전까지 모르고 있었다. 2) 2011년경 물탱크실 용도로 이미 있던 옥탑층(11.76㎡) 내의 물탱크를 제거하고 주거로 만들면서 그에 덧붙여 47.89㎡를 더 증축(이하 “이 사건 증축”이라 한다)하여 옥탑층이 59.65㎡ 이 되었다. 위 용도변경，대수선 및 증축에 대하여 2011년경에 적발되어 2012. 2. 경 2011년분에 대하여 건축법 위반 이행강제금 금 17,579,000원을 부과 받았다. 3) 시가표준액을 산정하기 위한 산식은 건물신축가격기준액 * 구조지수 * 용도지수 * 위치지수 * 경과년수별잔가율 * 면적 * 가감산특례 이며 산출요령중 건물에 대한 시가표준액은 「소득세법」 제99조 제1항제1호나목의 규정에 의하여 산정·고시하는 건물신축가격기준액에 구조별，용도별，위치별 지수와 경과년수별 잔가율을 곱하여 1㎡당 금액을 산출한다. 내용년수가 경과된 건물은 최종년도의 잔가율을 적용하고, 가감산특례에 해당하는 건물에 대하여는 산출가액에 일정율을 가감한 가액을 시가표준으로 한다. 4) 또한 과세요건 사실의 존부 및 과세표준에 관하여는 원칙적으로 과세관청이 증명할 책임을 부담하며(대법원 2014. 5. 16. 선고 2011두9935 판결) 고액의 이행강제금 부과처분과 같은 침익적 행정처분을 함에 있어서는 더욱 신중을 기하여야 하므로 피청구인이 시가표준액을 산정하기 위해서 그 경과년수별 잔가율(해당 건물의 감가상각률)을 정할 때 그 행위년도가 언제인지 정확하게 조사하여야 할 의무가 있음에도 불구하고 피청구인은 행위년도 조사에 대한 아무런 노력도 없이 그 의무를 위반하여 적발시점인 2011년을 행위년도로 하는 명백하고 중대한 잘못을 하였다. 5) 이 사건 용도변경은 건축물대장 상 “대피소”를 주거로 사용하게 된 것으로 대피소는 현재 건축법령상의 건축법령에서 정한 용도 또는 용어가 아니며, 당해 지하층이 종전 건축법령에 의하여 대피용 시설로 건축된 경우라면 주된 용도인 주택의 일부로 볼 수 있기 때문에 다가구주택의 “대피소” 개념이 사라진 이상 이를 대피소로 사용하지 않고 주택으로 사용할 수도 있다는 것은 인지상정이고, 또한 다가구주택 내 용도에서 사라진 “대피소”는 창고로 사용하더라도 무단 용도변경이 되어 결국 어떤 용도로도 사용 불가능한 곳이 되므로 항상 비워 놓아야 하는 문제가 발생하여, 면적이 97.17㎡ 나 되는 주택의 일부를 전혀 사용하지 못하는 재산상 불이익이 이루 말할 수 없다. 6) 그러므로 피청구인은 이런 국가의 정책 및 행정상의 불합리한 문제를 고려하여 주민의 재산권을 보호해야 할 지방자치단체로서 좀 더 신중하게 이 사건 용도변경 행위년도를 조사하는 노력을 하였어야 하나, 대피소를 주거로 언제부터 사용했는지 청구인에게 문의만 했더라도 쉽게 알 수 있었음에도 이를 전혀 하지 않은 중대한 잘못을 하였다. 즉 피청구인이 행위년도 조사 의무를 성실히 이행했더라면 그 행위년도를 알 수 있었을 것이고, 그랬더라면 이 사건 용도변경이 1996년에 행한 것으로서 지하층이 1996년 당시 이미 주거용으로 가구 분할되어 “고객명”이 기재된 가스 공급까지 되고 있어서 2010년에 용도변경을 한 것이라고 볼 수 없었을 것으로, 이 사건 용도변경에 대한 이행강제금을 산출할 때, 현행 적용되고 있는 부과요율이며 피청구인이 적용한 10/100이 아니라 1999년 이전 용도변경 행위를 한 경우에 적용되는 3/100이 적용되어야 한다. 7) 이 사건 가구 분할에 대한 피청구인의 부과처분은 처분대상이 없어서 무효로, 이 사건 가구분할은 1996년 이 사건 건물 신축 후 바로 행해진 것으로서 2005년 이전에도 이미 존재하고 있었으며, 또한 건축법 및 건축법 시행령에 따르면 “경계벽 증설에 따른 가구 수 증가”는 2006. 5. 9. 이후부터 “대수선”으로 규정되는바, 가구분할을 위하여 경계벽을 설치한 것이 대수선이 되려면 대법원 판례(2011. 3.10 선고 2010두23316)에 따라 1995년 당시에는 그 경계벽이 주요구조부인 내력벽에 해당하여야 한다. 그러나 이 사건 가구 분할에서 경계벽은 시멘트벽돌로 쌓은 것으로서 내력벽이 아니며 또한 서울행정법원 판례에 따르면 (서울행법 2007. 10. 04. 선고 2007구합6243 판결) 대수선이 되려면 1995년 당시에는 경계벽의 수선 또는 변경이어야 하는데 이 사건 가구분할은 경계벽을 “증설”한 것이기 때문에 또한 대수선이 되지 않는다. 그러므로 이 사건 가구분할은 대수선 행위가 되지 않으므로 무단 대수선에 대한 이행강제금을 부과할 수 없다. 8) 지상 4층에 설치된 옥탑방의 일부 (11.76m')는 이 사건 건물의 건축물대장에도 있는 합법적인 물탱크실이며 나머지 옥탑방 부분(47.89m')이 2011년경에 증축되었고 따라서 두 부분은 그 경과년수가 다르기 때문에 경과연도별 잔가율을 적용할 때 물탱크실 부분은 1996년을 기준으로 하고 나머지 부분에 대하여는 2011년을 시점으로 하여야 하며, 물탱크실 면적은 건축법령상 바닥면적에 산입되지 아니하지만, 주거용으로 사용하게 되어 바닥면적에 산입되는 바람에 증축이 된 경우이며. 1996년 이 사건 건물 신축 시부터 건축물대장에 그 면적까지 기재되어 있음에도 불구하고 2011년에 증축되었다고 하는 것은 명백히 잘못된 것이다. 9) 또한 옥탑방 증축의 경우 증축건물에 대한 시가표준액을 산정할 때 “기초공사를 하지 않은 건물”로 시멘트 벽돌조 및 기초공사를 하지 않은 증축건물에 해당하여 1996년에 설치된 옥탑방에(11.76㎡) 2011년 부과된 이행강제금을 다시 산정하면 1,334,760원이 되며 2011년경에 설치한 옥탑방(59.65㎡)의 이행강제금은 9,913, 230원이 된다. 10) 따라서 피청구인이 부과한 이행강제금 중 이 사건 용도변경에 대해서는 시가표준액 산정을 위한 경과년수별 잔가율을 정함에 있어 그 행위년도를 정확히 조사할 의무가 있음에도 불구하고 이러한 노력을 하지않은 중대한 의무 위반이 있었으며, 가구 분할에 대한 부분은 대수선이 아니고 또한 행위년도에 대한 조사 의무를 위반하는 중대하고 명백한 잘못으로 그 부과 대상이 없음에도 불구하고 부과하였고, 이 사건 증축에 대하여는 수직증축에 관한 지수 0.85를 적용하지 않은 것과 건축물대장에 1996년부터 존재했던 물탱크실 증축년도를 2011년으로 하는 중대하고 명백한 잘못을 하였기 때문에 청구취지와 같이 이 사건 처분은 그 일부 무효이다. 11) 옥상 무단증축 중 옥탑층 11.76㎡은 이 사건 건물 신축 시(1996년)부터 존재하던 것으로 건축물대장에 기재되어 있는바 경과년수별 잔가율을 산정할 때 당연히 이를 반영하여 2011년에 덧붙여 설치한 59.65㎡와 분리하여 이행강제금을 산출하여여 하며, 이 사건 증축은 수직증축이므로 기초공사를 하지 않은 건축물로서 그에 해당하는 지수 0.85가 적용되어야 하지만 이를 적용하지 않은 것이 객관적으로 명백하여 그에 해당하는 부분은 무효인바, “기초공사를 하지 않은 건축물에 대한 지수를 적용하지 않은 충청남도 아산시 이행강제금 부과처분에 대하여 그 미적용한 부분에 대하여 무효로 인정한 판결(대전지방법원 2015구합273 2015.10.14.)을 참고하여 청구취지대로 재결하여 주시기 바란다. 나. 피청구인 주장 1)이 사건 건물의 지하층 용도변경은 1996년에 행한 것으로 피청구인이 행위 년도를 확인하지 않고 2011년을 행위년도로 하여 이행강제금 산출 요율을 3/100이 아닌 10/100으로 부과한 것은 부당하다는 주장에 대하여, 청구인은 지하층 가스공급 내역서의 증거자료에 기재된 가스공급일인 1996. 10. 25.자를 기준으로 용도변경이 이루어 졌다고 주장하나, 건축물 대장의 사용승인일인 1996. 11. 6. 이전에 용도변경이 이루어졌다면 당시 건축법(1996.06.30.시행)제68조제1항에 따라 준공취소 등 행정조치를 명할 수 있으며, 가스공급내역 증거자료는 용도변경 시점을 나타내는 것이 아니라 건축물을 지은 시기를 증명하는 서류임에 따라 가스공급내역은 용도변경의 객관적인 증거자료가 될 수 없어, 이행강제금 부과요율을 10/100으로 부과한 것은 타당하다. 2) 이 사건 건물의 가구분할이 1996년에 경계벽을 증설하여 가구분할이 이루어졌고 건축 관계법령에 따르면“경계벽의 증설에 따른 가구수 증가”는 2006. 5. 9. 이후부터 ”대수선“으로 규정되었으므로, 가구분할을 위한 경계벽 설치가 대수선이 되려면 1996년 당시 그 경계벽이“주요구조구인 내력벽으로 수선 또는 변경”에 해당 하여야 하나, 이 사건 경계벽은 “시멘트 벽돌로 쌓은 것”으로서 내력벽이 아니고 경계벽을 “증설”한 것이므로 대수선에 해당되지 않아 가구분할에 따른 피청구인의 이행강제금 부과처분은 처분대상이 없어 전부 무효라고 주장하나, 피청구인은 대수선 규정 개정이후 청구인의 대수선(가구분할) 행위를 2011년 최초 적발하여 건축법 제3조의2제8호(다가구주택의 가구 간 경계벽을 증설 또는 해체하거나 수선 또는 변경하는 것)에 따라 원상복구 시정명령 이후 적법하게 이행강제금을 부과한 사항이며, 위반건축물이 개정 건축법 시행 이전에 건축된 것일지라도 행정청이 2008. 3. 21. 법률 제8941호로 전부 개정된 건축법 시행 이후에 시정명령을 하고, 건축물의 소유자 등이 시정명령에 응하지 않은 경우에는 행정청은 현행 건축법에 따라 이행강제금을 부과할 수 있다. (대법원 2012. 3. 29. 선고 2011두27919 판결) 3) 청구인은 대수선(가구분할)행위가 규정 개정 전 이루어진 사항으로 경계벽을 내력벽이 아닌 시멘트벽돌로 증설한 것이라고 하나 건축물대장의 현황도면을 살펴보면 계단실 내력벽을 훼손하여 출입문을 설치하였으며, 내부를 확인하지 못하였지만 가구분할에 따른 주방 및 화장실 등을 만들려면 내부 경계벽을 훼손하지 않고 가구분할을 할 수 없는바, 청구인이 가구분할을 위한 경계벽을 “시멘트벽돌로 쌓은 것”으로서 내력벽이 아니고 경계벽을 “증설”한 것이므로 대수선 행위에 해당되지 않아 이 사건 가구분할에 따른 피청구인의 이행강제금 부과는 처분대상이 없어 무효라는 주장은 부당하다. 4) 옥상층 무단증축 부분의 시가표준액을 산출시 “2011년도 경기도 시가표준액 산정지침”의 “5. 증·개축 건물 등에 대한 시가표준액 산출요령”의 [별표1] “증축건물에 대한 시가표준액표” 중 “기초공사를 하지 않은 증축건물”에 해당됨에 따라 적용지수(0.85)를 적용하지 않고 또한 옥탑층의 경우 경과년수별 잔가율 산정시 1996년을 기준으로 하여야 한다는 주장에 대해, 옥상 무단증축 시가표준액 산정은 2012년 건물신축가격기준액(610,000원)×용도지수(1.00)×구조지수 (0.9) ×위치지수(1.05)×경과년수별잔가율(0.97)×증축에 대한(기초공사를 하지 않은 건축물)시가표준액 산출비율(85%)을 계산하여 475,000원이 산출되었으며, 옥탑 면적의 이행강제금 산정시 경과년수별 잔가율의 기준을 1996년으로 하여야 한다는 주장은 무단증축 전 옥탑층은 건축물의 최상층 외부로 연결된 통로(계단실)였으나 옥상을 무단증축하여 개별가구 진입이 가능한 출입문의 역할을 하는 것이며 아울러 연면적에 포함되지 않았던 부분이 증축에 따라 연면적 산정이 된다면 2011년 당시 옥상층 무단증축 면적에 포함하는 것이 타당한바, 피청구인이 주장하는 산정방식에 위법이 있다고 할 수 없으므로 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다. 5) 상기와 같이 피청구인 이행강제금 부과 처분시 청구인 건물 지하 불법용도변경, 지상1·2층 무단 대수선(주택 가구분할) 및 옥상 무단증축 부분의 건축 이행강제금 산출은 건축법 제80조 제1항 제2호·건축법 시행령 제115조의2 제2항[별표15], 지방세법 제4조제2항 및 지방세법시행령 제4조제1항 규정에 위법함이 없고, 행정심판 청구기간이 3년이나 도과하여 분할납부중인 이행강제금 부과처분의 일부 무효를 구하는 청구인의 청구는, 행정심판법 제27조에 따라 청구기간이 도과하여 심판 제기요건을 결한 부적법한 청구인바, 청구인의 청구를 “각하”하거나 “기각”하여 주시기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【건축법】 제19조(용도변경) ① 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 한다. ② 제22조에 따라 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 다음 각 호의 구분에 따라 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 한다. <개정 2013.3.23., 2014.1.14.> 1. 허가 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군(施設群)에 속하는 건축물의 용도를 상위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 작은 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 2. 신고 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군에 속하는 건축물의 용도를 하위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 큰 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 ③ 제4항에 따른 시설군 중 같은 시설군 안에서 용도를 변경하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 건축물대장 기재내용의 변경을 신청하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 변경의 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2013.3.23., 2014.1.14.> ④ 시설군은 다음 각 호와 같고 각 시설군에 속하는 건축물의 세부 용도는 대통령령으로 정한다. 1. 자동차 관련 시설군 2. 산업 등의 시설군 3. 전기통신시설군 4. 문화 및 집회시설군 5. 영업시설군 6. 교육 및 복지시설군 7. 근린생활시설군 8. 주거업무시설군 9. 그 밖의 시설군 ⑤ 제2항에 따른 허가나 신고 대상인 경우로서 용도변경하려는 부분의 바닥면적의 합계가 100제곱미터 이상인 경우의 사용승인에 관하여는 제22조를 준용한다. ⑥ 제2항에 따른 허가 대상인 경우로서 용도변경하려는 부분의 바닥면적의 합계가 500제곱미터 이상인 용도변경(대통령령으로 정하는 경우는 제외한다)의 설계에 관하여는 제23조를 준용한다. ⑦ 제1항과 제2항에 따른 건축물의 용도변경에 관하여는 제3조, 제5조, 제6조, 제7조, 제11조제2항부터 제9항까지, 제12조, 제14조부터 제16조까지, 제18조, 제20조, 제27조, 제29조, 제35조, 제38조, 제42조부터 제44조까지, 제48조부터 제50조까지, 제50조의2, 제51조부터 제56조까지, 제58조, 제60조부터 제64조까지, 제67조, 제68조, 제78조부터 제87조까지의 규정과 「녹색건축물 조성 지원법」 제15조 및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제54조를 준용한다. <개정 2011.5.30., 2014.1.14., 2014.5.28.> 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하 "건축주등"이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. ② 허가권자는 제1항에 따라 허가나 승인이 취소된 건축물 또는 제1항에 따른 시정명령을 받고 이행하지 아니한 건축물에 대하여는 다른 법령에 따른 영업이나 그 밖의 행위를 허가·면허·인가·등록·지정 등을 하지 아니하도록 요청할 수 있다. 다만, 허가권자가 기간을 정하여 그 사용 또는 영업, 그 밖의 행위를 허용한 주택과 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2014.5.28.> ③ 제2항에 따른 요청을 받은 자는 특별한 이유가 없으면 요청에 따라야 한다. ④ 허가권자는 제1항에 따른 시정명령을 하는 경우 국토교통부령으로 정하는 표지를 그 위반 건축물이나 그 대지에 설치하여야 하며, 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 건축물대장에 위반내용을 적어야 한다. <개정 2013.3.23.> ⑤ 누구든지 제4항의 표지 설치를 거부 또는 방해하거나 훼손하여서는 아니 된다. 제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시 정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 85제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다. <개정 2011.5.30.> 1. 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하 2. 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는 「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액 ② 허가권자는 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고(戒告)하여야 한다. ③ 허가권자는 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 경우 금액, 부과 사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기 방법 및 이의제기 기관 등을 구체적으로 밝힌 문서로 하여야 한다. ④ 허가권자는 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 횟수만큼 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수할 수 있다. 다만, 제1항 각 호 외의 부분 단서에 해당하면 총 부과 횟수가 5회를 넘지 아니하는 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 부과 횟수를 따로 정할 수 있다. <개정 2014.5.28.> ⑤ 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 자가 이를 이행하면 새로운 이행강제금의 부과를 즉시 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑥ 허가권자는 제3항에 따라 이행강제금 부과처분을 받은 자가 이행강제금을 납부기한까지 내지 아니하면 「지방세외수입금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. <개정 2013.8.6.> 【건축법 1996. 6. 30 시행】 제69조 (위반건축물등에 대한 조치등) ① 허가권자는 대지 또는 건축물이 이 법 또는 이 법의 규정에 의한 명령이나 처분에 위반한 경우에는 이 법의 규정에 의한 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하 "건축주등"이라 한다)에 대하여 그 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한 기타 필요한 조치를 명할 수 있다. <개정 1999.2.8.> 【건축법 시행령】 제115조의2(이행강제금의 부과 및 징수) ① 법 제80조제1항 각 호 외의 부분 단서에서 "대통령 령으로 정하는 경우"란 다음 각 호의 경우를 말한다. <개정 2011.12.30.> 1. 법 제22조에 따른 사용승인을 받지 아니하고 건축물을 사용한 경우 2. 법 제42조에 따른 대지의 조경에 관한 사항을 위반한 경우 3. 법 제60조에 따른 건축물의 높이 제한을 위반한 경우 4. 법 제61조에 따른 일조 등의 확보를 위한 건축물의 높이 제한을 위반한 경우 5. 그 밖에 법 또는 법에 따른 명령이나 처분을 위반한 경우(별표 15 위반 건축물란의 제1호의2, 제4호부터 제9호까지 및 제13호에 해당하는 경우는 제외한다)로서 건축조례로 정하는 경우 ② 법 제80조제1항제2호에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 15와 같다. ③ 이행강제금의 부과 및 징수 절차는 국토교통부령으로 정한다. <개정 2013.3.23.> [별표 15] <개정 2012. 12. 12. > 이행강제금의 산정기준(제115조의2제2항 관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159269697"></img> 【건축법시행령 1996. 6. 30 시행】 제2조 ① 이 영에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 6. "대수선"이라 함은 다음 각목의 1에 해당하는 것으로서 증축·개축 또는 재축에 해당하지 아니하는 것을 말한다. 가. 내력벽의 벽면적을 30제곱미터이상 해체하여 수선 또는 변경하는 것 나. 기둥을 3개이상 해체하여 수선 또는 변경하는 것 다. 보를 3개이상 해체하여 수선 또는 변경하는 것 라. 지붕틀을 3개이상 해체하여 수선 또는 변경하는 것 마. 방화벽 또는 방화구획을 위한 바닥 또는 벽을 해체하여 수선 또는 변경하는 것 바. 주계단·피난계단 또는 특별피난계단을 해체하여 수선 또는 변경하는 것 사. 미관지구안에서 건축물의 외부형태 또는 담장을 변경하는 것 【건축법시행령 2006. 5. 9 시행】 제3조의2 (대수선의 범위) 법 제2조제1항제10호에서 "대통령령이 정하는 것"이라 함은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 것으로서 증축·개축 또는 재축에 해당하지 아니하는 것을 말한다. 1. 내력벽을 증설·해체하거나 내력벽의 벽면적을 30제곱미터 이상 수선 또는 변경하는 것 2. 기둥을 증설·해체하거나 기둥을 3개 이상 수선 또는 변경하는 것 3. 보를 증설·해체하거나 보를 3개 이상 수선 또는 변경하는 것 4. 지붕틀을 증설·해체하거나 지붕틀을 3개 이상 수선 또는 변경하는 것 5. 방화벽 또는 방화구획을 위한 바닥 또는 벽을 증설·해체하거나 수선·변경하는 것 6. 주계단·피난계단 또는 특별피난계단을 증설·해체하거나 수선·변경하는 것 7. 미관지구안에서 건축물의 외부형태(담장을 포함한다)를 변경하는 것 8. 다가구주택 및 다세대주택의 가구 및 세대간 경계벽을 증설·해체하거나 수선·변경하는 것 【건축법 시행규칙】 제12조의2(용도변경) ① 법 제19조제2항에 따라 용도변경의 허가를 받으려는 자는 별지 제1호 의4서식의 건축·대수선·용도변경허가신청서에, 용도변경의 신고를 하려는 자는 별지 제6호서식의 건축·대수선·용도변경신고서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 제출(전자문서로 제출하는 것을 포함한다)하여야 한다. <개정 2006.5.12., 2007.12.13., 2008.12.11., 2011.6.29., 2014.10.15., 2014.11.28.> 1. 용도를 변경하고자 하는 층의 변경 전·후의 평면도 2. 용도변경에 따라 변경되는 내화·방화·피난 또는 건축설비에 관한 사항을 표시한 도서 ② 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 건축·대수선·용도변경허가신청서를 받은 경우에는 법 제12조제1항 및 영 제10조제1항에 따른 관계 법령에 적합한지를 확인한 후 별지 제2호서식의 건축·대수선·용도변경허가서를 용도변경의 허가를 신청한 자에게 발급하여야 한다. <신설 2006.5.12., 2008.12.11., 2011.6.29., 2014.10.15.> ③ 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장은 제1항의 규정에 의한 건축·대수선·용도변경신고서를 받은 때에는 그 기재내용을 확인한 후 별지 제7호서식의 건축·대수선·용도변경신고필증을 신고인에게 발급하여야 한다. <개정 2006.5.12., 2011.6.29., 2014.10.15.> ④ 제8조제2항은 제2항 및 제3항에 따라 건축·대수선·용도변경허가서 또는 건축·대수선·용도변경신고필증을 교부하는 경우에 준용한다. <개정 2006.5.12.> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 시정명령서, 행정처분 사전통지서, 의견제출서, 출장복명서 등의 기록을 종합하여 살펴보면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○번지 건축물 소유자로 이 사건 부동산 중 지하층 대피소를 주거로 불법용도변경 하였고 지상 1층 및 2층 기존 주택을 임의로 가구분할 하였으며 옥상을 무단증축하여, 피청구인이 건축법 제11조, 제14조, 제19조를 위반한 근거로 청구인에게 시정명령을 하였으나 이행하지 않아, 처분 사전통지 이후, 2012. 2. 14. 이행강제금 부과처분을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159269695"></img> 나) 위반시점을 특정할 수 없어 피청구인은 2011년 최초 적발년도를 기준으로 관련법을 적용하여 이행강제금을 부과한 사실이 인정된다. 다) 피청구인은 2차례의 시정명령을 하였으며 청구인이 무단증축 면적 재산정 의견을 제출하여 면적 정정 후 이행강제금 부과 처분을 한 것으로 출장복명서상 확인되며 옥상층 시가표준액 산정과 관련하여 증축에 대한(기초공사를 하지않은 건축물)시가표준액 산출비율인 0.85를 적용하여 산정한 사실이 인정된다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159269693"></img> ※ 시가표준액 산정 : 2012년 건물신축가격기준액(610,000원) × 용도지수(1.0) × 구조지수(0.9) × 위치지수(1.05) × 경과년수별잔가율(0.97) × 증축에 대한(기초공사를 하지않은 건축물)시가표준액 산출비율(0.85) = 475,283원 라) 지하층 용도변경의 행위가 2011년이 아닌 1996년이라고 하는 청구인의 주장, 가구분할을 위한 경계벽 증설이 1996년이라고 하는 청구인의 주장은 이 사건 처분 당시에 하지 않았던 주장으로 확인된다. 마) 경계벽 증설에 따른 가구분할에 대하여 대수선의 범위에 다가구주택 및 다세대주택의 가구 및 세대간 경계벽을 증설·해체하거나 수선·변경하는 조항이 신설된 것은 2006. 5. 9.부터로 피청구인은 2011년 최초적발 기준으로 시정명령 및 이행강제금을 부과한 사실이 확인된다. 바) 이 사건 처분은 2012. 2. 14. 이며 행정심판청구일은 2015. 9. 4.이다. 사) 청구인은 이행강제금 분납을 통해 14,000,000원을 납부한 것으로 확인된다. 2) 「건축법」제19조제1항 및 제2항에서 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 하며, 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 시장·군수·구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제79조제1항에서 허가권자는 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자에게 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있으며, 같은 법 제80조제1항에서 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주 등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 이행강제금을 부과한다고 규정하고 있다. 「건축법 시행령」제115조의2제2항 [별표 15] 이행강제금의 산정기준에서 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 용도변경을 한 건축물의 경우 용도변경을 한 부분의 시가표준액의 100분의 10에 해당하는 금액을 부과하도록 명시하고 있다. 3) 청구인은 피청구인이 행위시기에 대한 정확한 조사가 없었고, 이로 인해 이행강제금 부과가 불가능한 대수선 행위에 대하여 처분이 이루어지는 등 이 사건 처분이 중대명백 오류가 있어 무효라고 주장하는바 살펴보면, 대법원에서 “위반 건축물이 개정 건축법 시행 이전에 건축된 것일지라도 행정청이 현행 건축법 시행 이후에 시정명령을 하고, 그 건축물의 소유자 등이 그 시정명령에 응하지 않은 경우에는 행정청은 현행 건축법에 따라 이행강제금을 부과할 수 있으며,(대법 2012.3.23. 선고 2011두 27919 판결참조) 또한 행정처분이 당연무효가 되기 위하여는 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 행정청이 어느 법률관계나 사실관계에 대하여 어느 법률의 규정을 적용하여 행정처분을 한 경우에 그 법률관계나 사실관계에 대하여는 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀져 그 해석에 다툼의 여지가 없음에도 불구하고 행정청이 위 규정을 적용하여 처분을 한 때에는 그 하자가 중대하고도 명백하다고 할 것이나, 그 법률관계나 사실관계에 대하여 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있는 때에는 행정관청이 이를 잘못 해석하여 행정처분을 하였더라도 이는 그 처분 요건사실을 오인한 것에 불과하여 그 하자가 명백하다고 할 수 없다(대법원 2004. 10. 15. 선고 2002다68485 판결참조)고 판시하고 있는 바, 이 사건 처분에서 청구인이 주장하는 행위시기와 상관없이 건축물의 용도를 변경하려는 자는 시장·군수의 허가를 받거나 신고를 하여야 함에도 청구인이 임의로 가구분할하여 용도 변경한 사실이 명백하고, 현장확인 이후에도 이 사건 건물의 위법 상태가 계속되고 있어 피청구인이 위반 건축물의 소유자인 청구인에게 원상회복을 위한 시정명령을 하였음에도 청구인이 이에 응하지 아니하여 피청구인이 적발당시 건축법을 적용하고 이 사건 이행강제금 부과처분을 한 것은 적법하다고 판단되고 아울러 이행강제금 부과 산정 요율에 청구인이 주장하는 바와 같은 중대한 오류가 있다고 보이지 않으므로, 이 사건 처분에 중대·명백한 하자가 있으므로 무효라고 주장하는 청구인의 청구는 이유 없다고 판단된다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.