건축법위반 이행강제금 부과처분 무효확인청구

1. 사건개요 청구인이 2010. 5.경부터 소유하고 있는 ○○동 ○○○-2번지 다가구 주택(이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)은 2009년에 다가구주택 가구수 증설 등 「건축법」 위반사항이 적발, 관리되고 있는 건축물인데, 피청구인은 2012. 12. 5.부터 이 사건 건축물에 대한 위반행위 원상복구, 시정명령을 거쳐 3차례 이행강제금을 부과한 바 있다. 피청구인은 청구인에게 2018. 10. 22. 위반건축물 원상복구 통보 및 이행강제금 부과계고를 하였으나, 우편물이 반송되어 공시송달을 하였고, 2019. 3. 20. 「건축법」 위반에 따른 이행강제금을 부과하였으나, 이후 청구인의 주소가 이전되었음을 확인하고 2019. 4. 19. 기 부과된 이행강제금을 취소하고, 같은 날 이행강제금 부과 계고 후 같은 해 5. 13. 이행강제금을 재부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 사건개요 및 경위 가) 청구인은 ●●시 ○○동 ○○○-2번지 상에 다가구 주택을 소유하고 있는데, 이 주택은 전소유자가 「건축법」을 위반하여 위반건축물로 등재되어 있다. 나) 피청구인은 “이행강제금(2018년도 정기분)을 붙임과 같이 통보하오니 2018. 4. 30.까지 자진납부하시기 바랍니다.”라는 내용의 고지서를, 이행강제금액 10,400,940원의 산출내역서와 함께 2019. 3.말 경 보내왔다. 다) 청구인은 담당자에게 전화를 걸어, 이행강제금을 산출하는데 “2012. 3. 17. 이전 대수선 위반사항 적용율 0.03”이 적용되지 않았고, 또 위반건축물에 대한 시정명령을 사전에 통지하였어야 하는데 청구인은 받은 적이 없으므로 무효라고 주장하자, 알아보고 다시 연락하겠다고 하며 전화를 끊었다. 라) 그 후 한 달 여가 지난 2019. 4. 25. 피청구인은 “2019. 5. 3.까지 시정(원상복구)하시기 바라며, 만약 상기 기일 내에 원상복구 되지 않을 경우 이행강제금(금4,820,400원)이 부과됨을 계고합니다.”라는 내용의 계고장을 보내왔다. 마) 그리고 2019. 8. 20. 피청구인은 이행강제금 10,400,940원을 납부하라는 납부고지서를 보내왔다. 2) 이 사건의 처분(또는 부작위)의 위법·부당성 이행강제금을 부과하기 위해서는 사전에 시정명령을 하여야 하는데 청구인은 2018년 시정명령을 받은 적이 없다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026219"></img> 3) 결론 따라서 피청구인의 청구인에 대한 2018년도 이행강제금 부과처분은 무효이므로 취소되어야 한다. 【보충서면 1】 4) 청구인은 2016. 4.경 2015년분 이행강제금 4,764,780원을 고지받고 2016. 5. 23. 전액을 납부하였으며, 2017. 3.경 2016년분 이행강제금 4,727,700원을 고지받고 2017. 3. 21. 이행강제금 전액을 납부하였다. 5) 그러나 이후 피청구인은 2017년도, 2018년도분 원상복구 통보 및 이행강제금 부과 고지를 하면서 고지서를 청구인의 구 주소지로 발송하여 청구인에게 송달되지 않고 반송되었다. 6) 그 이유는 당시 청구인의 주소는 ‘□□시 □□길 □□, 10□동 10□호(■■동, ■■■■■)’였는데 피청구인은 ‘□□시 ◇◇로 ◇◇◇, 30◇동 100◇호(◇◇동, ◇◇아파트)’로 발송했기 때문이다. 7) 이와 같이 피청구인은 청구인의 구 주민등록지로 발송하고는 반송이 되자 2019. 1. 23. 공시송달을 하였다. 그러나 이와 같은 공시송달은 「행정절차법」 제14조제4항에서 규정하고 있는 요건, 즉 ‘송달 받을 자의 주소 등을 통상적인 방법으로는 확인할 수 없는 경우’에 해당하지 않는다. 따라서 피청구인이 청구인에게 한 공시송달은 효력이 없어 무효이므로 청구인에 대한 이행강제금 부과처분은 취소되어야 할 것이다. 【보충서면 2】 8) 피청구인은 청구인에게 2018. 4. 18. 건축법위반에 따른 2017년도 정기분 이행강제금 4,681,350원을, 그리고 2019. 5. 13.에는 2018년도 정기분 이행강제금 4,820,400원을 납부하라는 통보를 하였다.(그러나 청구인의 이전 주소지로 송달하여 청구인에게 송달되지 않았다.) 그런데 ‘대법원 2015두46598 판결’에 의하면 “이행강제금을 부과하기 위해서는 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행할 수 있는 기회를 준 후 비로소 다음 1회분 이행강제금을 부과할 수 있다”고 판결하였다. 그러나 청구인은 피청구인으로부터 시정명령을 받은 적이 없다. (피청구인이 청구인의 구주소로 발송하여 청구인에게 송달되지 않고 반송되었다.) 그리고 피청구인의 2019. 1. 23. 공시송달 또한 행정절차법 제14조제4항에서 규정하고 있는 요건, 즉 ‘송달받을 자의 주소 등을 통상적인 방법으로는 확인할 수 없는 경우’에 해당하지 않는다. 따라서 피청구인이 2018. 4. 18. 건축법위반에 따른 이행강제금(2017년도정기분) 부과통보 및 2019. 5. 13. 건축법위반에 따른 이행강제금(2018년도정기분) 부과통보 처분은 무효이므로 그 처분은 취소되어야 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인의 주장 가) 청구인은 ●●시 ○○동 ○○○-2번지 상에 다가구 주택을 소유하고 있으며 이 주택은 전 소유자가 건축법을 위반하여 위반건축물로 등재되어 있다. 나) 피청구인은 “이행강제금(2018년도 정기분)을 붙임과 같이 통보하오니 2018. 4. 30.까지 자진납부하시기 바랍니다.”라는 내용의 고지서를 이행강제금액 10,400,940원의 산출내역서와 함께 2019. 3.말경 보내왔다고 주장한다. 다) 청구인은 담당자에게 전화를 걸어 이행강제금 산출하는데 “2012. 3. 17. 이전 대수선 위반사항 적용율 0.03”을 적용하지 않았고 또 위반건축물에 대한 시정명령을 사전에 통지하였어야 하는데 청구인은 받은 적이 없으므로 무효라고 주장하자 알아보고 다시 연락하겠다고 전화하며 전화를 끊었다고 주장한다. 라) 그 후 한 달 여가 지난 2019. 4. 25. 피청구인은 “2019. 5. 3.까지 시정(원상복구)하시기 바라며 만약 상기 기일 내에 원상복구가 되지 않을 경우 이행강제금(금4,820,400원)이 부과됨을 계고합니다.”라는 내용의 계고장을 보내왔다고 주장하며 2019. 8. 20. 피청구인은 이행강제금 10,400,940원을 납부하라는 납부고지서를 보냈다고 주장한다. 마) 이행강제금을 부과하기 위해서는 사전에 시정명령을 하여야 하는데 청구인은 2018년 시정명령을 받은 적이 없다고 주장한다. 2) 이 사건 처분의 적법성(청구인 주장에 대한 답변) 가) 이 사건의 건축물(●●시 ○○동 ○○○-2번지/ 단독주택 및 제2종근린생활시설)은 2009. 4. 21. 다가구주택 가구수 증설 등 「건축법」 제11조(건축허가)를 위반한 사항이 적발되어 전 건축주(황○○)에게 「건축법」 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등)에 의거 시정명령 및 이행강제금을 부과한 바 있다. 이후 해당 건축물은 임의 경매를 통해 2010. 5. 13. 소유권이 변경(황○○ → 청구인)되어 피청구인은 청구인에게 「건축법」 제79조(위반건축물 등에 대한 조치 등)에 의거, 총 18회(2012.12.05.∼2019.04.19.)의 위반건축물에 대한 원상복구 시정명령 및 촉구 공문을 발송하였으며 이에 시정되지 않아 「건축법」 제80조(이행강제금)에 의거 총 4회의 이행강제금이 부과된 사항이다. 나) 피청구인은 청구인에게 3회차 이행강제금 부과를 하였지만 위반건축물이 시정되지 않았음을 확인 후 “위반건축물 원상복구 통보” 공문을 발송하였으나 반송되었고 이후 “위반건축물 원상복구 촉구 통보” 공문을 추가 발송하였으나 반송되어 이에 「행정절차법」 제14조(송달)제4항에 따라 공시송달 한 바 있다. 이후 “건축법위반에 따른 이행강제금 부과 계고” 공문을 발송하였으나, 또한 반송되어 이에 공시송달과 동시에 반송사유가 “이사”임을 확인하여 청구인의 주민등록표등본을 통해 변경된 주소지를 확인하였고 “건축법위반에 따른 이행강제금(10,400,940원) 부과 통보” 공문을 발송하였다. 다) “건축법위반에 따른 이행강제금 부과 통보 공문”을 받은 청구인은 피청구인에게 부과된 이행강제금액(10,400,940원)에 대해 산출에 오류가 있으며 의견제출 기회가 없었다며 전화하였으며 이에 담당자는 오류가 있었음을 인정하고 계속된 반송으로 의견제출 기회가 없었음을 참작하여 “건축법 위반에 따른 이행강제금 부과 재검토” 내부검토 보고를 통해 산출내역을 정정한 바 있다. 라) 이후 기존에 부과한 이행강제금액(10,400,940원) 산출내역을 정정하여 “건축법위반에 따른 이행강제금 부과 계고(재)” 통보 하였고, 후에 “건축법위반에 따른 이행강제금 부과(4,820,400원) 통보(재)”한 사항이다. 마) 청구인은 해당 건축물이 위반건축물로 등재되어 있음을 인지하고 있는 바 “시정명령 통보”받은 최초 시점은 2012. 12.로, 이 당시부터 위반건축물 시정이행에 대한 의무가 있었으며 시정명령 불이행으로 「건축법」 제79조제5항에 따라 1년에 2회 이내의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 횟수만큼 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과 징수할 수 있다. 매년 2회 범위 내에서 이행강제금이 부과되는 사실 또한 종전 “건축법위반에 따른 이행강제금 부과” 통보된 사항을 통해 인지하고 있다. 위반건축물에 대한 시정명령은 최초 시점 2012. 12.부터 현재까지 유효하게 지속되어 온 것이며, 동시에 청구인의 시정 의무와 시정 이행에 필요한 기간 또한 2012. 12.부터 현재까지 제공되어 온 것이다. 그러므로 최근 특정 기간 동안 청구인에게 몇 차례 우편물이 도달하지 않은 것을 사유로 “2018년 시정명령을 받은 적이 없으므로 이행강제금 부과는 취소되어야 함.”의 청구인의 주장은 현재 위반건축물에 대한 별다른 시정이행 의지 없이 금회 부과된 이행강제금을 단순 면피하려는 것이다. 3) 결론 그러므로 피청구인이 청구인에게 이행강제금을 부과한 사항은 이미 2012. 12.부터 현재까지 시정이행에 필요한 상당한 기간이 제공된 바, 이행강제금 부과 (재)계고를 통해 의견 수용 및 의견 제출의 기회를 제공한 뒤 적법하게 행정처분한 사항이므로, “피청구인이 청구인에게 한 2018년도 이행강제금 부과처분은 무효이므로 취소되어야 한다.”는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 무효 여부 가. 관계법령 【건축법】 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자(이하“건축주등”이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거ㆍ개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. ② 허가권자는 제1항에 따라 허가나 승인이 취소된 건축물 또는 제1항에 따른 시정명령을 받고 이행하지 아니한 건축물에 대하여는 다른 법령에 따른 영업이나 그 밖의 행위를 허가ㆍ면허ㆍ인가ㆍ등록ㆍ지정 등을 하지 아니하도록 요청할 수 있다. 다만, 허가권자가 기간을 정하여 그 사용 또는 영업, 그 밖의 행위를 허용한 주택과 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2014. 5. 28.> ③ 제2항에 따른 요청을 받은 자는 특별한 이유가 없으면 요청에 따라야 한다. ④ 허가권자는 제1항에 따른 시정명령을 하는 경우 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 건축물대장에 위반내용을 적어야 한다. <개정 2013. 3. 23., 2016. 1. 19.> 제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 85제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다. <개정 2011. 5. 30., 2015. 8. 11.> 1. 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하의 범위에서 위반 내용에 따라 대통령령으로 정하는 비율을 곱한 금액 2. 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액 ② 허가권자는 영리목적을 위한 위반이나 상습적 위반 등 대통령령으로 정하는 경우에 제1항에 따른 금액을 100분의 50의 범위에서 가중할 수 있다. <신설 2015. 8. 11.> ③ 허가권자는 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고(戒告)하여야 한다. <개정 2015. 8. 11.> ④ 허가권자는 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과하는 경우 금액, 부과 사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기 방법 및 이의제기 기관 등을 구체적으로 밝힌 문서로 하여야 한다. <개정 2015. 8. 11.> ⑤ 허가권자는 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 횟수만큼 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있다. 다만, 제1항 각 호 외의 부분 단서에 해당하면 총 부과 횟수가 5회를 넘지 아니하는 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 부과 횟수를 따로 정할 수 있다. <개정 2014. 5. 28., 2015. 8. 11.> ⑥ 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 자가 이를 이행하면 새로운 이행강제금의 부과를 즉시 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. <개정 2015. 8. 11.> ⑦ 허가권자는 제4항에 따라 이행강제금 부과처분을 받은 자가 이행강제금을 납부기한까지 내지 아니하면「지방세외수입금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. <개정 2013. 8. 6., 2015. 8. 11.> 【행정절차법】 제14조(송달) ① 송달은 우편, 교부 또는 정보통신망 이용 등의 방법으로 하되, 송달받을 자(대표자 또는 대리인을 포함한다. 이하 같다)의 주소ㆍ거소(居所)ㆍ영업소ㆍ사무소 또는 전자우편주소(이하 "주소등"이라 한다)로 한다. 다만, 송달받을 자가 동의하는 경우에는 그를 만나는 장소에서 송달할 수 있다. ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 송달받을 자가 알기 쉽도록 관보, 공보, 게시판, 일간신문 중 하나 이상에 공고하고 인터넷에도 공고하여야 한다. 1. 송달받을 자의 주소등을 통상적인 방법으로 확인할 수 없는 경우 2. 송달이 불가능한 경우 ⑤ 행정청은 송달하는 문서의 명칭, 송달받는 자의 성명 또는 명칭, 발송방법 및 발송 연월일을 확인할 수 있는 기록을 보존하여야 한다. 제15조(송달의 효력 발생) ① 송달은 다른 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 해당 문서가 송달받을 자에게 도달됨으로써 그 효력이 발생한다. ② 제14조제3항에 따라 정보통신망을 이용하여 전자문서로 송달하는 경우에는 송달받을 자가 지정한 컴퓨터 등에 입력된 때에 도달된 것으로 본다. ③ 제14조제4항의 경우에는 다른 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 공고일부터 14일이 지난 때에 그 효력이 발생한다. 다만, 긴급히 시행하여야 할 특별한 사유가 있어 효력 발생 시기를 달리 정하여 공고한 경우에는 그에 따른다. 제21조(처분의 사전 통지) ① 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 1. 처분의 제목 2. 당사자의 성명 또는 명칭과 주소 3. 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 4. 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 5. 의견제출기관의 명칭과 주소 6. 의견제출기한 7. 그 밖에 필요한 사항 ② 행정청은 청문을 하려면 청문이 시작되는 날부터 10일 전까지 제1항 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 이 경우 제1항제4호부터 제6호까지의 사항은 청문 주재자의 소속ㆍ직위 및 성명, 청문의 일시 및 장소, 청문에 응하지 아니하는 경우의 처리방법 등 청문에 필요한 사항으로 갈음한다. ③ 제1항제6호에 따른 기한은 의견제출에 필요한 상당한 기간을 고려하여 정하여야 한다. ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에 따른 통지를 하지 아니할 수 있다. 1. 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우 2. 법령등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 3. 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 ⑤ 처분의 전제가 되는 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 등 제4항에 따른 사전 통지를 하지 아니할 수 있는 구체적인 사항은 대통령령으로 정한다. <신설 2014. 1. 28.> ⑥ 제4항에 따라 사전 통지를 하지 아니하는 경우 행정청은 처분을 할 때 당사자등에게 통지를 하지 아니한 사유를 알려야 한다. 다만, 신속한 처분이 필요한 경우에는 처분 후 그 사유를 알릴 수 있다. ⑦ 제6항에 따라 당사자등에게 알리는 경우에는 제24조를 준용한다. 제22조(의견청취) ① 행정청이 처분을 할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 청문을 한다. ③ 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때 제1항 또는 제2항의 경우 외에는 당사자등에게 의견제출의 기회를 주어야 한다. 제25조(처분의 정정) 행정청은 처분에 오기(誤記), 오산(誤算) 또는 그 밖에 이에 준하는 명백한 잘못이 있을 때에는 직권으로 또는 신청에 따라 지체 없이 정정하고 그 사실을 당사자에게 통지하여야 한다. 【행정절차법 시행령】 제13조(처분의 사전 통지 생략사유) 법 제21조제4항 및 제5항에 따라 사전 통지를 하지 아니할 수 있는 경우는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우로 한다. 1. 급박한 위해의 방지 및 제거 등 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급한 처분이 필요한 경우 2. 법원의 재판 또는 준사법적 절차를 거치는 행정기관의 결정 등에 따라 처분의 전제가 되는 사실이 객관적으로 증명되어 처분에 따른 의견청취가 불필요하다고 인정되는 경우 3. 의견청취의 기회를 줌으로써 처분의 내용이 미리 알려져 현저히 공익을 해치는 행위를 유발할 우려가 예상되는 등 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저하게 곤란한 경우 4. 법령 또는 자치법규(이하 "법령등"이라 한다)에서 준수하여야 할 기술적 기준이 명확하게 규정되고, 그 기준에 현저히 미치지 못하는 사실을 이유로 처분을 하려는 경우로서 그 사실이 실험, 계측, 그 밖에 객관적인 방법에 의하여 명확히 입증된 경우 5. 법령등에서 일정한 요건에 해당하는 자에 대하여 점용료ㆍ사용료 등 금전급부를 명하는 경우 법령등에서 규정하는 요건에 해당함이 명백하고, 행정청의 금액산정에 재량의 여지가 없거나 요율이 명확하게 정하여져 있는 경우 등 해당 처분의 성질상 의견청취가 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 건축물대장, 위반건축물 관리대장, 우편물 송달내역, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2010. 4. 26. 공매와 2010. 9. 11. 증여를 원인으로 ●●시 ○○동 ○○○-2 건축물의 소유권을 취득한 자이다. 나) 피청구인은 2009. 6. 18. 이 사건 건축물의 위반사항(무단대수선, 무단용도변경)을 적발하고 같은 해 7. 30. 건축물대장에 이를 등재하고 시정명령(원상복구) 명령을 하였으며, 2016. 1. 12. 및 2017. 1. 31. 건축법 위반에 따른 이행강제금을 청구인에게 부과하였다. 다) 이후 피청구인은 청구인에게 2017. 10. 31. 이 사건 건축물의 위반사항에 대한 시정명령(원상복구) 통보를 하였고, 같은 해 12. 1. 원상복구 촉구, 12. 22. 건축법 위반에 따른 이행강제금 부과 계고를 거쳐 청구인에게 2018. 4. 18. 건축법 위반에 따른 이행강제금 4,681,350원을 부과 통보 하였으나, 처분서들이 모두 수취인불명 등의 원인으로 청구인에게 송달되지 아니하였다. 라) 피청구인은 2018. 10. 22.과 같은 해 11. 26. 각 위반건축물 원상복구 및 촉구 통보를 하였으나 다시 수취인불명으로 반송되자 2019. 1. 23. 위반건축물 원상복구 촉구 통보 공시송달 공고를 하였고, 같은 달 29. 건축법 위반에 따른 이행강제금 부과계고 통지가 이사를 원인으로 반송되자 2019. 2. 27. 이행강제금 부과계고 공시송달 공고를 거쳐 2019. 3. 20. 건축법 위반에 따른 이행강제금 부과 통보를 하였다. 마) 이후 피청구인은 청구인의 주소가 이전된 것을 확인하고 의견제출 기회 부여를 위해 내부검토를 거쳐 2019. 3. 20. 통보된 이행강제금 부과를 취소하고 2019. 4. 19. 건축법 위반에 따른 이행강제금 부과 (재)계고를 하고 2019. 5. 13. 「건축법」 제80조 규정에 의거 이행강제금 4,820,400원을 부과 (재)통보 하였다. 마) 청구인은 2019. 8. 22. 경기도행정심판위원회에 2017년도 정기분 및 2018년도 정기분 이행강제금 부과의 무효확인 및 취소를 구하는 심판청구를 하였다. 2) 「건축법」 제19조에 의하면 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 하고, 같은 법 제79조제1항에 의하면 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하“건축주등”이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있으며, 같은 법 제80조제1항 및 같은 법 시행령 제115조의2제2항 [별표 15]에 의하면 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면, 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 용도변경을 한 건축물의 경우 용도변경을 한 부분의 시가표준액의 100분의 10에 해당하는 금액의 이행강제금을 부과하도록 하고 있다. 그리고 「행정절차법」 제14조 및 제15조제1항에 의하면 송달은 우편, 교부 또는 정보통신망 이용 등의 방법으로 하되, 송달받을 자의 주소·거소·영업소·사무소 또는 전자우편주소(이하“주소등”이라 한다)로 하고, 다른 법령 등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 해당 문서가 송달받을 자에게 도달됨으로써 그 효력이 발생한다. 3) 건축법상 이행강제금은 시정명령의 불이행이라는 과거의 위반행위에 대한 제재가 아니라, 시정명령을 이행하지 않고 있는 건축주등에 대하여 다시 상당한 이행기한을 부여하고 그 기한 안에 시정명령을 이행하지 않으면 이행강제금이 부과된다는 사실을 고지함으로써 의무자에게 심리적 압박을 주어 시정명령에 따른 의무의 이행을 간접적으로 강제하는 행정상의 간접강제 수단에 해당한다. 「건축법」 제80조에 의하면 그 문언상 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 1년 단위별로 2회에 한하여 이행강제금을 부과할 수 있고, 이 경우에도 1회분 상당액의 이행강제금을 부과한 다음에 다시 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행할 수 있는 기회(이하 ‘시정명령의 이행 기회’라 한다)를 준 후 비로소 다음 1회분 이행강제금을 부과할 수 있다고 할 것이다. 따라서 비록 건축주 등이 장기간 건축법 위반 상태에 있으면서 과거에 시정명령을 받은 사실이 있다고 하더라도 그 시정명령의 이행 기회 제공을 전제로 한 1회분의 이행강제금만을 부과할 수 있을 뿐이며, 그 이후에 다시 시정명령의 이행 기회를 제공하지 아니한 상태로 이행강제금를 부과할 수는 없다고 보아야 한다. 이를 위반하여 이루어진 이행강제금 부과처분은 과거의 위반행위에 대한 제재가 아니라 행정상의 간접강제 수단이라는 이행강제금의 본질에 반하여 「건축법」 제80조 법규를 위반한 것으로서, 그러한 하자는 중대할 뿐만 아니라 객관적으로도 명백하다고 할 것이다. 그런데 이 사건 청구인에 대한 이행강제금 부과처분에 앞서서 피청구인은 2017. 10. 31. 이 사건 건축물의 위반사항에 대한 시정명령통보를 하였으나 이 통보는 수취인불명의 원인으로 청구인에게 송달되지 아니하였으며 2018. 4 18. 이행강제금 부과통보서 역시 수취인 불명으로 수취되지 아니하였다. 피청구인은 2018. 10. 22.과 같은 해 11. 26.에 각 위반건축물원상복구 및 독촉 통보를 하였으나 역시 수취인 불명으로 반송되었으며, 2019. 2. 27. 이행강제금 부과계고 공시송달 공고를 거쳐서 이루어진 2019. 3. 20.자 이행강제금 부과통보는 이후 청구인의 주소를 확인한 후 취소한 상태에서 피청구인은 청구인에게 2019. 4. 19.자로 건축법 위반에 따른 이행강제금부과 계고 및 2019. 5. 13.자 이행강제금부과처분을 하였다. 결국 청구인이 이 사건 청구로써 문제 삼고 있는 2018. 4. 18.자 이행강제금 부과처분에 대하여서는 그 처분 이전에 적법한 송달에 의한 시정명령이 없었으며, 해당 처분 역시 적법한 송달이 이루어지지 못하였다. 또한 2019. 5. 13.자 이행강제금 부과처분에 대하여서도 그 처분 이전에 적법한 송달에 의한 시정명령의 이행 기회가 청구인에게 주어졌다고 볼 수 없다. 그에 따라 2018. 4. 18.자 및 2019. 5. 13.자 각 이행강제금 처분은 「건축법」 제80조 법규를 위반한 하자가 존재한다고 할 것이며, 그러한 하자는 중대할 뿐만 아니라 객관적으로도 명백하여 각 무효라고 할 것이며 이를 지적하는 청구인의 이 사건 청구는 이유 있다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.