건축법위반 이행강제금 부과처분 무효확인청구

1. 사건개요 청구인의 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○번지 건축물(이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다) 소유자로, 「건축법」 제14조에 따른 건축신고 절차 없이 무단으로 증축하였고(이하 ‘이 사건 위반행위’이라 한다), 이에 피청구인은 2012. 3. 26.에 시정명령(1차), 2012. 5. 1. 에 시정명령(2차) 하였으며, 2012. 6. 27. 이행강제금 부과예고 및 처분 사전통지 하였으나, 청구인이 의견제출 기한 내 의견을 제출하지 않자, 2012. 8. 28. 이행강제금 2,408,000원 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 청구인은 이후 2013. 11. 25. 이 사건 위반 건축물에서 천막 파이프 등을 부분 철거하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 2012. 8. 28. 이 사건 이행강제금 부과는 구청담당부서에서 이 사건 건물에 대한 「건축법」 제14조의 적용에 있어 치명적인 오해를 하고 미숙지한 결과이며 구청장의 개인적인 분노로 선량한 도민의 재산과 경제생활에 심각한 피해를 주었으므로 이 사건 처분의 무효를 구한다. 2) 피청구인은 행정처분에 대한 법적 근거 제시를 못했을 뿐만 아니라, 처분을 통지할 때까지 한번도 현장에 와서 실사 및 실측을 한 적이 없다. 2013. 11. 경에 이르러서야 ○○○ 담당자가 현장을 출장하여 특히 타프(천막) 부분에 대하여 ‘불법건축물이 아니다’라고 밝힌 사실이 있다. 정확한 법적 근거와 실사도 없이 졸속으로 구청장의 주관적 감정에 의해 선량한 도민에게 행해진 이행강제금은 즉시 취소해서 극심한 불안감과 두려움으로 정상적인 사회생활을 못하고 있는 청구인의 고통을 최소화해 주시기 간절히 바란다. 3) 2013. 11. 25. 「건축법」 위반 건축물 부분 원상복구 결과보고는 ○○○ 담당자가 자기 입으로 불법 건축물이 아니라고 했음에도 행정적으로는 불법건축물 원상복구했다고 행정편의적으로 처리하여 청구인에게 막대한 금전적 손해를 주었을 뿐 아니라 공무원에 대한 신뢰에 금이 가게 했다. 또한 동 서면에서의 ‘위반면적 조정’은 그간 실사없이 비객관적으로 ‘가상의 공간;’에 대한 주관적 측정임을 입증하는 것이다. <보충서면, 2015. 8. 11.> 1) 피청구인이 이 사건 처분과 관련하여 답변서에서 「건축법」 제2조제1항제8호와 「건축법」 시행령 제119조 규정을 인용한 것이 처음이고, 그 이전에는 담당공무원으로부터 전혀 설명을 듣지 못하였으며, 언제든지 철거 및 이동이 가능한 천막이나 텐트가 건축물이라는 사실을 동의할 수 없다. 2) 당초 시정명령시 ○○○ 주무관으로부터‘천장이 없으면 괜찮다’고 하여 천장을 제거하고 재설치한 것인데 이를 협의 없이 불법 복구한 것이라니 황당하다. 3) 피청구인은 청구인의 건축행위가 건축신고 등 선행절차가 없어서 위법이라고 하였으나, 피청구인의 주장대로 오로지 선행절차가 없어서 불법건축물이 된 것이라면 그 절차를 설명하고 지도했더라면 따랐을 것이고, 지금이라도 그 절차를 밟을 용의가 있다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인의 이 사건 토지인 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○번지 건축물 소유자로, 건물 증축시 「건축법」 제14조에 따라 건축신고 절차를 득하여야 하나, 건축신고 절차 없이 무단으로 증축하여 2012. 3. 26., 2012. 5. 1. 2회 걸쳐 시정명령 하였으며, 이에 청구인은 2012. 6. 21. 천막, 철파이프 등 일부를 원상복구하였으나, 2012. 6. 26. 현장 출장시 천막 철거 위치에 다른 천막을 재설치한 사실을 확인하고, 2012. 6. 27. 이행강제금 부과예고 및 처분사전통지 하였으나, 의견제출 기한내 청구인이 의견제출을 하지 않아 2012. 8. 28. 이행강제금을 부과하였다. 2) 청구인은 이후 2013. 11. 25. 천막과 파이프 등 부분 철거를 하였으나, 이는 이행강제금 부과된 이후에 부분 원상복구가 이뤄진 사항으로 법 제79조 내지 제80조 규정에 따라 행정절차를 이행한 후 처분한 이행강제금 부과는 정당한 처분이고, 청구인의 청구를 기각하여 주기 바란다. 3) 한편, 피청구인은 2013. 10. 21. 청구인에게 위반 건축물 재시정 명령하였고, 청구인은 2013. 11. 13. 「건축법」 제14조에 의한 행정처분에 대한 공평타당한 행정을 요청하는 민원을 제출하고, 피청구인은 2013. 11. 20. 민원회신하면서 청구인의 위반사항 중 경량철골 유리를 이용한 무단증축 부분의 면적을 조정하고, 2013. 12. 9. 위반 건축물 시정명령, 2014. 2. 6. 시정촉구, 2014. 7. 25. 이행강제금 부과예고 및 처분사전통지서를 보냈으며, 청구인은 2014. 8. 29. 12월까지의 행정처분 유예를 요청하는 의견제출서를 제출하였고, 이에 피청구인은 2014. 9. 2. 2014. 11 .7.까지 이행강제금을 유예하겠다는 내용의 회신을 하였다. 이후, 청구인은 구청에 방문하여 2012. 8. 28. 기 부과한 이행강제금 관련, 위반면적이 잘못 측정되었으므로 정정 요구하여, 2013. 11. 25. 위반건축물 부분 원상복구 결과 보고와 관련, 2014. 12. 26. 이행강제금 감액결의 하였다. 4) 청구인은 피청구인이 불법건축물 지정 및 이행강제금 부과와 관련된 「건축법」 제14조에 대한 오해와 잘못된 적용 및 행정처분에 대한 법적근거를 제시하지 못했을 뿐만 아니라 처분을 통지할 때까지 현장에 와서 실측한 적이 없다고 주장하나, 「건축법」 제2조제1항제8호에서 ‘건축’이란 건축물을 신축·증축·개축·재축하거나 건축물을 이전하는 것을 말하며, 「건축법」 시행령 제2조제2항제2호에서 ‘증축’이란 기존 건축물이 있는 대지에서 건축물의 건축면적, 연면적, 층수 또는 높이를 늘리는 것이라고 규정하고 있고, 청구인의 건축물의 2층 부분에 철파이프 천막 및 유리 새시로 설치하여 사용하였으므로 「건축법」 시행령 제119조 규정에 해당하는 건축행위이다. 따라서, 「건축법」 제14조 규정에 따라 건축신고 등의 행정절차가 선행되어야 했으나, 청구인은 건축신고 등 아무런 행정절차 없이 무단증축을 하였고, 이에 피청구인은 「건축법」 제14조 위반을 사유로 청구인에게 행정조치 사전통보 하였으나, 의견제출 기한 내 의견 제출이 없어 2012. 8. 28. 이행강제금 부과예고 내역대로 이행강제금 부과한 것이다. 이후 청구인은 2013. 11. 25. 천막 파이프 부분 철거를 하였으나, 이는 이행강제금 부과된 이후, 부분적으로 원상복구가 이루어진 사항으로 이행강제금 부과는 부당한 처분이라는 청구인의 주장은 해당없다. 따라서, 피청구인이 청구인 건물의 2층 무단증축이 「건축법」 제14조 규정에 위반된다고 판단하여 같은 법 제79조, 제80조 규정에 따라 시정명령 후 이행강제금 부과처분은 정당한 처분이므로 청구인의 청구를 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 舊【건축법】[시행 2011.5.30.] [법률 제10764호, 2011.5.30., 타법개정] 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2009.6.9.> 2. "건축물"이란 토지에 정착(定着)하는 공작물 중 지붕과 기둥 또는 벽이 있는 것과 이에 딸린 시설물, 지하나 고가(高架)의 공작물에 설치하는 사무소·공연장·점포·차고·창고, 그 밖에 대통령령으로 정하는 것을 말한다. 8. "건축"이란 건축물을 신축·증축·개축·재축(再築)하거나 건축물을 이전하는 것을 말한다 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 제14조(건축신고) ① 제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 미리 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 국토해양부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다. <개정 2009.2.6.> 1. 바닥면적의 합계가 85제곱미터 이내의 증축·개축 또는 재축 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하 "건축주등"이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적이 85제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다. 1. 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하 ② 허가권자는 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고(戒告)하여야 한다. ③ 허가권자는 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 경우 금액, 부과 사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기 방법 및 이의제기 기관 등을 구체적으로 밝힌 문서로 하여야 한다. 舊【건축법 시행령】[시행 2012.7.26.] [대통령령 제23994호, 2012.7.26., 타법개정] 제2조(정의) 이 영에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2009.7.16., 2010.2.18., 2011. 12.8., 2011.12.30.> 2. "증축"이란 기존 건축물이 있는 대지에서 건축물의 건축면적, 연면적, 층수 또는 높이를 늘리는 것을 말한다. 제119조(면적 등의 산정방법) ① 법 제84조에 따라 건축물의 면적·높이 및 층수 등은 다음 각 호의 방법에 따라 산정한다. <개정 2009.6.30., 2009.7.16., 2010.2.18., 2011.4.4., 2011.6.29., 2011.12.8., 2011.12.30., 2012.4.10.> 2. 건축면적: 건축물의 외벽(외벽이 없는 경우에는 외곽 부분의 기둥을 말한다. 이하 이 호에서 같다)의 중심선으로 둘러싸인 부분의 수평투영면적으로 한다. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 각 목에서 정하는 기준에 따라 산정한다. 가. 처마, 차양, 부연(附椽), 그 밖에 이와 비슷한 것으로서 그 외벽의 중심선으로부터 수평거리 1미터 이상 돌출된 부분이 있는 건축물의 건축면적은 그 돌출된 끝부분으로부터 다음의 구분에 따른 수평거리를 후퇴한 선으로 둘러싸인 부분의 수평투영면적으로 한다. 1) 「전통사찰보존법」 제2조제1호에 따른 전통사찰: 4미터 이하의 범위에서 외벽의 중심선까지의 거리 2) 가축에게 사료 등을 투여하는 부위의 상부에 한쪽 끝은 고정되고 다른 쪽 끝은 지지되지 아니한 구조로 된 돌출차양이 설치된 축사: 3미터 이하의 범위에서 외벽의 중심선까지의 거리 3) 한옥: 2미터 이하의 범위에서 외벽의 중심선까지의 거리 4) 그 밖의 건축물: 1미터 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이행강제금 부과통지서, 시정명령서, 처분사전통지서, 이행강제금 산출내역, 민원서류 및 회신서, 탄원서 등의 내용을 살펴본 바 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인의 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○번지 상가 건축물의 소유자로, 이 사건 건물 2층에 「건축법」 제14조에 따른 건축신고 절차 없이 무단으로 증축하였고, 피청구인은 2012. 3. 26.에 시정명령(1차), 2012. 5. 1. 시정명령(2차) 하였으나, 청구인이 원상복구하지 않자, 2012. 6. 27. 이행강제금 부과예고를 하였다. 나) 청구인은 처분사전통지 관련, 의견제출 기한 내 의견제출을 하지 않았으며, 이에 피청구인은 2012. 8. 28. 이행강제금 부과 예고한 내역대로 이행강제금 2,408,000원 부과처분을 하였다. 다) 이 사건 이행강제금 위반 내역 및 부과처분 내역은 다음과 같다. o 위반 내용 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270217"></img> o 이행강제금 부과(산출) 내역(2012. 8. 28.) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270213"></img> 라) 2013. 10. 21. 피청구인은 이 사건 건물의 무단증축 사실이 원상복구 되고 있지 아니한 사실을 확인하고 청구인에게 「건축법」 위반건축물 재시정명령 했으며, 이에 청구인은 ‘정확한 실측에 의한 행정처리’를 요청하는 민원을 제기하였다. 마) 2013. 11. 25. 피청구인은 이 사건 건물 무단증축 부문 중 경량철골 천막(천막/ 철파이프) 부분은 원상복구 종결되었으며, 경량철골 유리(유리/새시) 부분의 면적이 10.08㎡ 아니고, 9.93㎡ 임을 확인하였다. ※ 그러나, 2013. 11. 25. ‘건축법 위반건축물 부분원상복구 결과보고서’에 의하면 천막부분과 유리부분의 위반 면적을 바꾸어 착오기입했다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270215"></img> 바) 이후 청구인은 피청구인을 방문하여 2012. 8. 28. 부과된 이행강제금의 위반면적이 사실과 다름을 주장하자, 2014. 12. 26. 이행강제금 감액결의를 했으나, 위반사항을 오류 적용한 사실이 확인되었다. ※ 감액결의 내역 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270219"></img> - 기(착오) 감액금액 : 205,000원= {(13.5x91,000x50/100)-(9x91,000x50/100)} - 정정(예정) 감액금액 : 192,240원= {(10.08x356,000x50/100)-(9x356,000x50/100)} 사) 피청구인은 원상복구가 이루저지지 않은 경량철골 유리 부분에 대하여 2013. 12. 9.(1차), 2014. 2. 5.(2차) 시정 명령·촉구하고, 2014. 7. 24. 이행강제금 부과예고하였다. 2) 「건축법」 제14조제1항에 의하면, 건축물의 바닥면적의 합계가 85제곱미터 이내의 증축·개축 또는 재축시 미리 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 국토해양부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하도록 하고 있고, 같은 법 제79조제1항에서는 ‘허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하 "건축주등"이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다.’고 하고 있으며, 법 제80조제1항제1호의 규정에는 ‘제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주 등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면, 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하의 이행강제금을 부과하도록 하고 있다. 한편, 「건축법」 시행령 제2조제2호에서는 ‘증축’이란 기존 건축물이 있는 대지에서 건축물의 건축면적, 연면적, 층수 또는 높이를 늘리는 것을 말한다고 하고 있고, 동 령 제119조제1항제2호가목에 의하면, 건축면적은 건축물의 외벽(외벽이 없는 경우에는 외곽 부분의 기둥을 말한다. 이하 이 호에서 같다)의 중심선으로 둘러싸인 부분의 수평투영면적으로 하되, 처마, 차양, 부연(附椽), 그 밖에 이와 비슷한 것으로서 그 외벽의 중심선으로부터 수평거리 1미터 이상 돌출된 부분이 있는 건축물의 건축면적은 그 돌출된 끝부분으로부터 다음의 구분에 따른 수평거리를 후퇴한 선으로 둘러싸인 부분의 수평투영면적으로 한다.고 규정하고 있다. 3) 청구인은 피청구인이 이 사건 처분을 하면서 처분사유를 구체적으로 설명하지 않아, 청구인이 대응하지 못하였고, 천막 부분은 건축물이라 할 수 없고, 이 사건 처분이 위반면적 오류 등 하자있는 처분으로 무효를 주장하므로 살피건데, 하자 있는 행정처분이 당연무효가 되기 위해서는 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 행정청이 어느 법률관계나 사실관계에 대하여 어느 법률의 규정을 적용하여 행정처분을 한 경우에 그 법률관계나 사실관계에 대하여는 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀져 그 해석에 다툼의 여지가 없음에도 불구하고 행정청이 위 규정을 적용하여 처분을 한 때에는 그 하자가 중대하고 명백하다고 할 것이나, 그 법률관계나 사실관계에 대하여 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있는 때에는 행정관청이 이를 잘못 해석하여 행정처분을 하였더라도 이는 그 처분 요건사실을 오인한 것에 불과하여 그 하자가 명백하다고 할 수 없다.(대법원 2012. 10. 25. 선고 2010두25107 판결참조 ) 이 사건 처분에서 「건축법」 제2조, 제14조 및 같은 법 시행령 제2조, 제119조 등의 관련 규정을 살펴볼 때, 청구인이 청구인의 상가건물 2층에 경량철골 유리를 사용하여 설치한 9㎡ 주거용 공간과 경량철골 천막을 사용한 13.5㎡ 창고용 공간은 건축물의 증축에 해당하므로 청구인이 무단 증축한 위반 건축물에 대하여 피청구인이 「건축법」 제14조의 위반을 사유로 한 이행강제금 부과처분에는 법리 오해가 존재하지 않는다. 청구인은 청구인의 건물에 무단 증축하면서 건축신고를 선행하여야 하는 사실을 몰랐다고 하나, 이는 법률의 부지에 불과하여 정당한 이유가 될 수 없는 것이어서(대법원 1995. 12. 12. 선고 95도 1891판결참조) 위반 행위인지 몰랐다고 하더라도 행정처분을 면할 수는 없다. 그러므로 이 사건 처분에 중요한 법리의 오해 등 중대한 하자가 있다고 할 수 없고, 또한 피청구인이 이 사건 처분 시 위반 건축물의 위반 면적에 대한 사실을 오인한 점이 명백하다고 하더라도 이 사건 처분의 하자가 당연 무효에 이르는 중대명백한 하자라고 볼 수 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.