건축법위반 이행강제금 부과처분 무효확인청구

1. 사건개요 ○○○○교회(이하 ‘이 사건 교회’라 한다)는 1990. 3. 25. 증여를 원인으로 경기도 ○○시 ○○동 ○○○-○○번지 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 취득하였고, 청구인은 이 사건 교회의 대표자였던 자로 1991. 1. 27. 이 사건 토지에 종교시설(이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다) 건축허가를 득하여 건물을 신축하던 중 설계변경 허가 없이 일정 면적을 증축하고 사용승인 없이 사용하였다. 피청구인은 위 위반사실에 대하여 시정명령 및 이행강제금 부과 사전통지 절차를 거쳐 2020. 4. 20. 청구인에게 「건축법」 제80조에 따른 이행강제금 72,338,000원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인이 「건축법」 위반 이행의무 대상자가 아닌 사실 가) 청구인은 이 사건 토지에 위치했던 ○○○○교회라는 이 사건 교회의 대표자이자 담임목사였던 자이다. 나) 청구인이 대표자로 있던 이 사건 교회 명의로 1990. 3. 25. 이 사건 토지를 증여로 취득하였고, 이 사건 토지에 이 사건 건축물을 건축하기 위하여 건축허가를 신청하던 중에 절차적인 문제로 인해 청구인의 명의(최○호에서 최○○으로 개명)로 1991. 1. 15.경 신청하여 같은 해 1. 27. 피청구인으로부터 건축허가를 받았지만, 설계자 및 시공사 문제 등으로 준공허가를 득하지 못하였다. 다) 이 사건 건축물은 1991년 6월경 신축되었고, 준공허가를 득하지 못한 상태에서 1992년경부터 예배장소로 사용되었고, 2015. 11. 3. 임의경매로 소유권이 변경된 이후에도 관습법상 법정지상권을 사용권원으로 하여 2020. 4. 14. 지상권 소멸일까지 그 사용에 대한 정당성을 확보한 상태로 사용이 계속되었다. 라) 관습법상 법정지상권 발생 사유는 이 사건 토지를 포함한 반월동 359-8번지 토지와 그에 속한 건물에 대하여 수원지방법원 20○○타경○○○○○로 임의경매를 원인으로 소유권이 2015. 11. 3. 변경된 것에 있다. 마) 관습법상 법정지상권은 경매가 원인이 되는 근저당권 설정 당시에 건물 및 토지의 소유주가 동일한 경우에 무허가 건물일지라도 관습법상 법정지상권이 성립하게 되어 있는 것이 원칙이지만, 이 사건 건축물에 대하여 표면적인 상태에서는 토지소유주가 이 사건 교회 명의로 되어 있고, 건축허가를 득할 당시의 명의는 이 사건 교회의 대표자인 최○○ 목사 명의가 아닌 청구인 개인의 명의로 되어 있던 관계로 일견 관습법상 법정지상권이 성립할 수 없는 상태로 보일 수도 있는 것이었다. 바) 그러나 이 사건 토지에 대하여 임의경매로 낙찰받은 낙찰자 이○○(50%), 김○○(50%)가 원고가 되어 소유권 행사를 위해 수원지방법원 20○○가단○○○○○○ 토지인도 소송 사건으로 제기된 판결에서 볼 수 있듯이 「건축법」 위반 이행강제금의 이행 대상인 건물 소유자에 대하여 청구인 개인이 아닌 이 사건 교회가 건축주로 판결이 확정되었다. 또한, 수원지방법원 20○○가단○○○○○○(2018. 7. 18. 선고) 사건의 판결문에서 적시된 바와 같이 임의경매 낙찰자에게 임료를 지급하여야 할 주체 또한 이 사건 교회임을 확인할 수 있다. 사) 따라서 「건축법」 위반 이행강제금 부과 이행의무자는 청구인 개인이 아닌 이 사건 교회가 되어야 할 것이다. 또한, 이행강제금 부과 시기도 2020. 4. 20. 당시에는 이 사건 교회의 토지사용권원인 관습법상 법정지상권이 같은 해 4. 14. 소멸되었음은 별개지만 이는 피청구인이 검토해야 할 사항이다. 2) 이 사건 처분의 위법성 가) 피청구인의 이 사건 처분 근거가 되는 법률로 「건축법」 제80조(이행강제금)제1항에서 “허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다.”라고 정하는 규정과 같은 법 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치등)제1항에서 “허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자(이하 "건축주등"이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거ㆍ개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다.”라고 정하는 규정이 있다. 나) 피청구인은 건축주등의 의미를 1991. 1. 27.자 이 사건 건축물에 대한 건축허가 기초서류 중 건축물 허가신청서 및 허가서에 기재된 건축주인 청구인(최○호에서 최○○으로 개명)을 대상으로 하여 약 29년이 경과한 2020. 4. 20. 「건축법」 위반을 이유로 이행강제금을 부과하는 이 사건 처분을 통보하였다. 다) 현행 「건축법」 제11조제7항제1호를 보더라도 허가를 받은 날부터 2년 이내에 공사에 착수하지 아니한 경우 허가권자는 허가를 취소하여야 한다고 기속적 의무사항으로 규정하고 있음에도, 피청구인은 2019. 9. 2.자로 약 28년이 경과한 사안에 대하여 실제 사실관계를 확인하지도 않고 청구인에게 시정명령 처분 사전통지를 하였다. 라) 피청구인은 약 28년이 경과하는 동안 「건축법」 위반사항 시정명령 등의 아무 조치가 없는 상태에서 갑자기 「건축법」 위반사항에 대한 시정명령 등의 처분을 하여 행정의 기본원칙인 신뢰보호원칙 위반 부분을 차치하더라도 피청구인의 주장대로 허가서에 기재된 건축주가 청구인이었다면 2015. 11. 3. 임의경매로 소유권이 변경된 경우 관습법상 법정지상권이 성립하지 않게 되며, 이러한 경우에는 임의경매 낙찰자에게 「건축법」 위반사항에 대한 시정명령 등의 처분을 하여야 올바른 행정처분이라 할 수 있다. 마) 「행정절차법」 제2조(정의)제2호에 규정된 “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법 집행으로서의 공권력 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하는데, 피청구인이 2019. 9. 2. 청구인에게 통보한 「건축법」 위반사항 시정명령의 사전통지 및 시정명령 통보(2019. 10. 21.), 시정명령 촉구통보(2019. 11. 26.), 이행강제금 부과 예고(2020. 2. 13.), 2020. 4. 20.자 이 사건 처분 등 일련의 처분이 적법하려면 법률에 규정된 건축주 등에도 명백하게 포함되어야 하나, 청구인은 법률에서 규정된 건축주등에 명백하게 포함되지 않으므로, 위법이 중대하고 명백하다고 할 것이다. 따라서 피청구인이 행한 처분은 중대하고 명백한 위법이므로 무효인 행정처분에 해당한다고 할 것이다. 3) 기타 사항 가) 그간 이 사건에 대한 「건축법」 위반 이행강제금 관련 청구인과 피청구인은 수원지방법원 20○○구단○○○○ 사건과 수원고등법원 20○○누○○○○○ 사건 및 수원지방법원 20○○구합○○○○○ 사건 기타 일반행정을 통하여 이 사건 처분의 취소를 구하는 소송으로 다투어 왔으나, 이는 건축물 위반사항에 대하여 이 사건 건축물에 해당하는지를 청구 이유로 하는 이 사건 처분 취소소송이었다. 나) 이 사건 심판청구는 앞서 청구이유에서 밝힌 바와 같이 이행의무자가 명백히 드러난 판결임에도 피청구인이 이행의무자가 아닌 개인인 청구인에게 이행강제금을 부과한 것으로 이는 중대하고 명백한 위법사항이므로 무효인 행정처분에 해당하기에 행정심판을 청구하기에 이르렀다. 다) 이 사건 심판청구에서 이행의무자인 건축주의 정의는 앞서 첨부한 판결문에서도 판단된 바와 같이, 사회통념상 건물은 그 부지를 떠나서는 존재할 수 없는 것이므로 건물의 부지가 된 토지는 그 건물의 소유자가 점유하는 것으로 볼 것인바(대법원 2003. 11. 13. 선고 2002다57935 판결 등), 이 사건 건축물의 소유자에 관하여 보건대, 건축허가서는 허가된 건물에 관한 실체적 권리의 득실변경의 공시 방법이 아니며, 추정력도 없이 건축허가서에 건축주로 기재된 자가 건물의 소유권을 취득하는 것이 아니므로, 자기 비용과 노력으로 건물을 신축한 자는 그 건축허가가 타인의 명의로 된 여부와는 관계없이 그 소유권을 원시취득한다고 할 것인데(대법원 2002. 4. 26. 선고 2000다16350 판결), 청구인 개인이 이 사건 건축물을 자신의 비용과 노력으로 신축하여 그 소유권을 원시취득하였다고 인정하기는 부족하고 달리 이를 인정할 만한 증거가 없으며, 이 사건 건축물이 교회의 예배장소로 사용된 점, 교회 성도들의 건축헌금으로 신축된 것으로 보이는 점 등으로 비추어 볼 때 이 사건 건축물의 소유자는 청구인 개인이 아닌 이 사건 교회라고 봄이 타당하다고 인용된 판시를 통하여 청구인 개인을 건축주 등이라며 이행의무자로 간주하여 처분한 이 사건 처분은 위법사항이 중대하고 명백한 처분임을 다시 한번 밝힌다. 4) 결론 청구인은 이 사건 심판청구에서 그간의 사건을 진행한 세월에서 보듯이 교회와 교인들을 위하여 많은 봉사와 노력을 해온 목사로서, 그리고 약 29년 전에 건축허가 신청 당시 업무의 진행을 위하여 개인 명의로 건축을 신청한 사안인데, 명백하게 개인 것이 아니라고 판명된 건축물에 대하여 법에서 정한 범위와 한계를 위반한 사항을 기초로 개인에게 행정처분을 한다면 이는 어느 누가 보더라도 중대하고 명백한 위법인 사안일 것이다. 부디 이 사건 심판청구의 이유에 따른 이 사건 처분의 무효를 확인하는 재결을 해주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건의 개요 청구인은 이 사건 건물에 대한 건축허가를 받은 자이며, 청구인이 이 사건 건축물을 무단 증축하고 사용승인 없이 사용한 부분에 대해 피청구인은 청구인에게 사전통지 절차를 거쳐 자진 철거를 명하는 시정명령을 하였다. 이후 청구인은 시정명령 기간이 만료된 후에도 불법 사항에 대하여 시정하지 않았기에 피청구인은 청구인에게 「건축법」 제80조(이행강제금)에 따라 이행강제금 72,338,000원을 부과하는 이 사건 처분을 하였다. 2) 청구인 주장에 대한 답변 가) 청구인이 ‘「건축법」 위반 이행의무 대상자’가 아닌 사실과 피청구인의 이 사건 처분의 적법성에 대하여 (1) 청구인은 이 사건 건축물에 대하여 1990. 8. 9. 건축허가를 득한 후 건축관계자의 사망으로 허가사항 변경절차 없이 380.89㎡를 무단 증축하고 그 이후의 행정절차인 착공신고와 사용승인 절차를 모두 생략한 채 건축물을 짓고 사용하였다. (2) 「건축법」 제2조에서 “건축주”는 건축물의 건축ㆍ대수선ㆍ용도변경, 건축설비의 설치 또는 공작물의 축조에 관한 공사를 발주하거나 현장 관리인을 두어 스스로 그 공사를 하는 자를 말한다고 규정되어 있으며, 「건축법」 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등)에 따르면 허가권자인 피청구인은 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되는 건축물에 대하여 건축주에게 필요한 조치를 명할 수 있다. (3) 청구인은 「건축법」 제11조에 따라 건축허가를 받은 “건축주”이며, 「건축법」 제79조에 따라 이 법을 위배하는 무단증축(허가사항 변경 생략, 착공신고 생략), 사전입주(사용승인 생략) 행위를 한 ‘주체’이다. (4) 피청구인은 위 관련 법령에 따라 건축주인 청구인에게 시정명령을 한 것이며, 그 시정명령을 이행하지 않아 이행강제금을 부과한 것이므로 이는 적법하며 타당한 처분이다. (5) 수십 년의 세월이 흘러도 불법행위가 적발된 시점인 2019. 1. 18.에 피청구인이 청구인에게 ‘「건축법」 위반 시정명령 처분의 사전통지’를 한 것이고, 시정명령을 이행하지 않음에 대해 이행강제금을 부과한 것이지, 이행강제금의 부과 시점에 경매낙찰자에게 관습법상 법정지상권이 소멸되어 소유권이 넘어갔다고 이행강제금의 납부 대상자가 변경되는 것이 아니다. 나) 1990년도 건축허가 건의 유효성에 대하여 청구인은 1990. 8. 9. 건축허가를 득하고, 1991년 6월 무단증축 후 1992년경부터 건축물을 사용승인 없이 사용해왔다. 「건축법」 제11조제7항에 따라 허가권자는 허가를 받은 날부터 2년 이내에 공사에 착수하지 않은 경우에 취소할 수 있다고 규정되어 있으나, 이 사건 건축물을 1990년에 건축허가를 득하고 1992년에 이미 무단으로 건축공사 후 사용하고 있었다. 이에 따라 착수가 들어간 허가 건에 대해서는 취소를 할 수 없으며, 청구인은 이 사건 교회의 위법사항에 대해 시정명령을 이행하지 않아 이행강제금을 납부하는 것은 타당한 처분이다. 다) 이 사건 처분의 무효에 대하여 이 사건 교회는 「건축법」상 건축허가를 득하였지만, 그 이후에 따르는 적법한 행정절차를 밟지 않고 건축하여 사용했었던 ‘위반건축물(불법건축물)’이다. “건축주”는 건축허가 건과 관련하여 위반사항이 있을 시 책임소재가 분명한 것이며, 청구인은 이에 따른 책임을 져야 할 것이다. 그리하여 소송을 통해서도 법원에서는 청구인에게 이 사건 처분의 취소청구에 대해 기각하는 판결(수원지방법원 20○○구단○○○○)을 선고하였으며, 이에 청구인이 항소하였으나 법원에서는 청구인에게 2021. 6. 18. 항소기각 판결(수원고등법원 20○○누○○○○○)을 선고하였다. 그 이후에도 청구인은 피청구인에게 다시 소를 제기하였으나 법원은 피청구인에게 각하 판결(수원지방법원 20○○구합○○○○○)을 선고하였다. 3) 결론 청구인은 1990년 이 사건 토지에 건축허가를 받은 후 허가사항 변경 없이 무단으로 증축 후 착공신고 없이 건축공사를 진행하고서 사용승인 없이 이 사건 건축물을 예배당으로 사용해왔다. 불법 사항의 적발 당시 청구인의 건축허가 건은 진행되어야 할 행정절차를 밟지 않았기에 진행 중인 상태였고, 당시 건축허가 건의 건축주인 청구인에게 시정명령 및 이행강제금을 부과한 것은 적법한 행정절차이자 처분이었다. 이 사건 처분은 명백히 적법한 처분이었으므로 청구인의 청구를 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. ③ 제1항에 따라 허가를 받으려는 자는 허가신청서에 국토교통부령으로 정하는 설계도서와 제5항 각 호에 따른 허가 등을 받거나 신고를 하기 위하여 관계 법령에서 제출하도록 의무화하고 있는 신청서 및 구비서류를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 한다. 다만, 국토교통부장관이 관계 행정기관의 장과 협의하여 국토교통부령으로 정하는 신청서 및 구비서류는 제21조에 따른 착공신고 전까지 제출할 수 있다. ⑤ 제1항에 따른 건축허가를 받으면 다음 각 호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 보며, 공장건축물의 경우에는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조의2와 제14조에 따라 관련 법률의 인ㆍ허가등이나 허가등을 받은 것으로 본다. 3. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위허가 제16조(허가와 신고사항의 변경) ① 건축주가 제11조나 제14조에 따라 허가를 받았거나 신고한 사항을 변경하려면 변경하기 전에 대통령령으로 정하는 바에 따라 허가권자의 허가를 받거나 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경은 그러하지 아니하다. ② 제1항 본문에 따른 허가나 신고사항 중 대통령령으로 정하는 사항의 변경은 제22조에 따른 사용승인을 신청할 때 허가권자에게 일괄하여 신고할 수 있다. ③ 제1항에 따른 허가 사항의 변경허가에 관하여는 제11조제5항 및 제6항을 준용한다. ④ 제1항에 따른 신고 사항의 변경신고에 관하여는 제11조제5항ㆍ제6항 및 제14조제3항ㆍ제4항을 준용한다. 제22조(건축물의 사용승인) ① 건축주가 제11조ㆍ제14조 또는 제20조제1항에 따라 허가를 받았거나 신고를 한 건축물의 건축공사를 완료[하나의 대지에 둘 이상의 건축물을 건축하는 경우 동(棟)별 공사를 완료한 경우를 포함한다]한 후 그 건축물을 사용하려면 제25조제6항에 따라 공사감리자가 작성한 감리완료보고서(같은 조 제1항에 따른 공사감리자를 지정한 경우만 해당된다)와 국토교통부령으로 정하는 공사완료도서를 첨부하여 허가권자에게 사용승인을 신청하여야 한다. ② 허가권자는 제1항에 따른 사용승인신청을 받은 경우 국토교통부령으로 정하는 기간에 다음 각 호의 사항에 대한 검사를 실시하고, 검사에 합격된 건축물에 대하여는 사용승인서를 내주어야 한다. 다만, 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 건축물은 사용승인을 위한 검사를 실시하지 아니하고 사용승인서를 내줄 수 있다. 1. 사용승인을 신청한 건축물이 이 법에 따라 허가 또는 신고한 설계도서대로 시공되었는지의 여부 2. 감리완료보고서, 공사완료도서 등의 서류 및 도서가 적합하게 작성되었는지의 여부 ③ 건축주는 제2항에 따라 사용승인을 받은 후가 아니면 건축물을 사용하거나 사용하게 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 허가권자가 제2항에 따른 기간 내에 사용승인서를 교부하지 아니한 경우 2. 사용승인서를 교부받기 전에 공사가 완료된 부분이 건폐율, 용적률, 설비, 피난ㆍ방화 등 국토교통부령으로 정하는 기준에 적합한 경우로서 기간을 정하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 임시로 사용의 승인을 한 경우 ⑤ 허가권자는 제2항에 따른 사용승인을 하는 경우 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 내용이 포함되어 있으면 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다. 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자(이하 "건축주등"이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거ㆍ개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. ② 허가권자는 제1항에 따라 허가나 승인이 취소된 건축물 또는 제1항에 따른 시정명령을 받고 이행하지 아니한 건축물에 대하여는 다른 법령에 따른 영업이나 그 밖의 행위를 허가ㆍ면허ㆍ인가ㆍ등록ㆍ지정 등을 하지 아니하도록 요청할 수 있다. 다만, 허가권자가 기간을 정하여 그 사용 또는 영업, 그 밖의 행위를 허용한 주택과 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제2항에 따른 요청을 받은 자는 특별한 이유가 없으면 요청에 따라야 한다. ④ 허가권자는 제1항에 따른 시정명령을 하는 경우 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 건축물대장에 위반내용을 적어야 한다. 제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 85제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다. 1. 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하의 범위에서 위반 내용에 따라 대통령령으로 정하는 비율을 곱한 금액 2. 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는 「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액 ② 허가권자는 영리목적을 위한 위반이나 상습적 위반 등 대통령령으로 정하는 경우에 제1항에 따른 금액을 100분의 50의 범위에서 가중할 수 있다. ③ 허가권자는 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고(戒告)하여야 한다. ④ 허가권자는 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과하는 경우 금액, 부과 사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기 방법 및 이의제기 기관 등을 구체적으로 밝힌 문서로 하여야 한다. ⑤ 허가권자는 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 횟수만큼 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있다. 다만, 제1항 각 호 외의 부분 단서에 해당하면 총 부과 횟수가 5회를 넘지 아니하는 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 부과 횟수를 따로 정할 수 있다. ⑥ 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 자가 이를 이행하면 새로운 이행강제금의 부과를 즉시 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑦ 허가권자는 제4항에 따라 이행강제금 부과처분을 받은 자가 이행강제금을 납부기한까지 내지 아니하면 「지방세외수입금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. 【건축법 시행령】 제12조(허가ㆍ신고사항의 변경 등) ① 법 제16조제1항에 따라 허가를 받았거나 신고한 사항을 변경하려면 다음 각 호의 구분에 따라 허가권자의 허가를 받거나 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. 1. 바닥면적의 합계가 85제곱미터를 초과하는 부분에 대한 신축ㆍ증축ㆍ개축에 해당하는 변경인 경우에는 허가를 받고, 그 밖의 경우에는 신고할 것 2. 법 제14조제1항제2호 또는 제5호에 따라 신고로써 허가를 갈음하는 건축물에 대하여는 변경 후 건축물의 연면적을 각각 신고로써 허가를 갈음할 수 있는 규모에서 변경하는 경우에는 제1호에도 불구하고 신고할 것 3. 건축주ㆍ설계자ㆍ공사시공자 또는 공사감리자(이하 “건축관계자”라 한다)를 변경하는 경우에는 신고할 것 ② 법 제16조제1항 단서에서 “대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경”이란 신축ㆍ증축ㆍ개축ㆍ재축ㆍ이전ㆍ대수선 또는 용도변경에 해당하지 아니하는 변경을 말한다. ③ 법 제16조제2항에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항을 말한다. 1. 건축물의 동수나 층수를 변경하지 아니하면서 변경되는 부분의 바닥면적의 합계가 50제곱미터 이하인 경우로서 다음 각 목의 요건을 모두 갖춘 경우 가. 변경되는 부분의 높이가 1미터 이하이거나 전체 높이의 10분의 1 이하일 것 나. 허가를 받거나 신고를 하고 건축 중인 부분의 위치 변경범위가 1미터 이내일 것 다. 법 제14조제1항에 따라 신고를 하면 법 제11조에 따른 건축허가를 받은 것으로 보는 규모에서 건축허가를 받아야 하는 규모로의 변경이 아닐 것 2. 건축물의 동수나 층수를 변경하지 아니하면서 변경되는 부분이 연면적 합계의 10분의 1 이하인 경우(연면적이 5천 제곱미터 이상인 건축물은 각 층의 바닥면적이 50제곱미터 이하의 범위에서 변경되는 경우만 해당한다). 다만, 제4호 본문 및 제5호 본문에 따른 범위의 변경인 경우만 해당한다. 3. 대수선에 해당하는 경우 4. 건축물의 층수를 변경하지 아니하면서 변경되는 부분의 높이가 1미터 이하이거나 전체 높이의 10분의 1 이하인 경우. 다만, 변경되는 부분이 제1호 본문, 제2호 본문 및 제5호 본문에 따른 범위의 변경인 경우만 해당한다. 5. 허가를 받거나 신고를 하고 건축 중인 부분의 위치가 1미터 이내에서 변경되는 경우. 다만, 변경되는 부분이 제1호 본문, 제2호 본문 및 제4호 본문에 따른 범위의 변경인 경우만 해당한다. ④ 제1항에 따른 허가나 신고사항의 변경에 관하여는 제9조를 준용한다. 제115조의2(이행강제금의 부과 및 징수) ① 법 제80조제1항 각 호 외의 부분 단서에서“대통령령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 경우를 말한다. 5. 그 밖에 법 또는 법에 따른 명령이나 처분을 위반한 경우(별표 15 위반 건축물란의 제1호의2, 제4호부터 제9호까지의 규정에 해당하는 경우는 제외한다)로서 건축조례로 정하는 경우 ② 법 제80조제1항제2호에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 15와 같다. ③ 이행강제금의 부과 및 징수 절차는 국토교통부령으로 정한다. ■ 건축법 시행령 [별표 15] 이행강제금의 산정기준(제115조의2제2항 관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828115"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 건축허가서, 약식명령서, 의견제출서, 2019경기행심996 재결서, 시정명령 통보서, 처분 사전통지서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 경기도 ○○시 ○○동 ○○○-○○번지인 이 사건 토지 소재 ○○○○교회라는 이 사건 교회의 대표자이자 담임목사였던 자이고, 이 사건 교회는 1990. 3. 25. 증여를 원인으로 이 사건 토지를 취득하였다. 나) 청구인은 1991. 1. 15. 건축허가를 신청하여 같은 해 1. 27. ○○군수로부터 이 사건 건축물에 대한 건축허가(건축면적 207.6㎡, 연면적 415.2㎡)를 득하여 이 사건 건축물을 신축하였는데, 신축 중 설계변경 허가를 받지 않고 511.99㎡를 증축한 후 1992. 7. 1.부터 같은 해 10. 27.까지 776.89㎡를 사용검사나 임시사용승인 없이 사용하였다는 등의 이유로 1993. 3. 11. 수원지방법원에서 벌금 10,000,000원의 약식명령을 받았다. 다) 피청구인은 2019. 1. 28. 이 사건 건축물이 아래와 같이 무단 증축된 사실을 적발하여 시정명령 사전통지를 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828113"></img> 라) 청구인은 2019. 2. 16. 피청구인에게 ‘이 사건 토지 369㎡에 허가번호 제○○○호로 건축허가를 받았는데, 1993. 3. 11. 수원지방법원 9○고약○○○○호로 308.89㎡ 무단증축, 사전입주사용, 농지전용 위반으로 1천만 원의 벌금형을 받고서 납부한 사실이 있고, 피청구인의 사전통지에서 무단 증축 면적이 처벌과 다른 점에 대하여 이의를 제기하는바, 적발사항 중 1번과 2번상 무단 증축 면적으로 고발된 면적은 308.96㎡이며, 3번의 무단증축 15㎡를 합산하면 총 323.89㎡가 됨’이라는 취지의 의견을 제출하였다. 마) 피청구인은 청구인의 의견을 참고하여 2019. 2. 28. 청구인에게 사전통지된 적발사항 그대로 원상복구(자진철거)를 명하는 시정명령을 하였다. 바) 이후 피청구인은 2019. 9. 2. 청구인에게 아래와 같이 「건축법」 제11조, 제21조, 제22조 위반을 이유로 시정명령 사전통지를 거쳐 같은 해 10. 21. 청구인에게 같은 법 제79조에 따른 시정명령을 통보하였고, 청구인의 조치가 없자 같은 해 11. 26. 시정촉구를 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828117"></img> 사) 피청구인은 청구인이 계속 시정조치를 이행하지 않자 2020. 2. 12. 이행강제금 부과 사전통지를 거쳐 같은 해 4. 20. 청구인에게 「건축법」 제80조에 따라 이행강제금 72,338,000원을 부과하는 이 사건 처분을 하였다. 아) 한편, 청구인은 2020. 7. 27. 수원지방법원에 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기(20○○구단○○○○)하였으나, 수원지방법원은 같은 해 11. 13. 청구인의 청구를 기각하는 원고패소 판결을 하였고, 청구인이 같은 해 11. 24. 수원고등법원에 항소(20○○누○○○○○)하였으나, 수원고등법원은 2021. 6. 18. 청구인의 항소를 기각하는 판결을 하였으며, 경기도행정심판위원회는 이 사건 토지를 조사한 결과 자연녹지지역으로서 면적이 305㎡이고 2008. 1. 22. 분할되었음을 확인하였다. 2) 이 사건 처분의 적법 여부 판단 가) 본안전 판단 청구인은 이 사건 처분에 대하여 이미 행정소송법상 취소소송을 제기하였다가 이 사건 처분에 위법사유가 없다는 이유로 기각되어 판결이 확정되었음에도(20○○구단○○○○, 20○○누○○○○○) 「행정심판법」상 무효확인을 구하고 있으므로 이 사건 처분에 대한 취소소송의 기판력이 발생하였으므로 이 사건 심판청구로 「행정심판법」상 무효확인을 구하는 것이 기판력에 저촉되어 각하사유에 해당하는지 여부에 대해 살펴보면, 이 사건 이행강제금 부과처분에 대한 취소소송의 소송물은 해당 부과처분에 대한 취소사유의 존부, 즉 위법성 일반이고, 이 사건 부과처분 무효확인심판청구의 소송물은 권리 또는 법률관계의 존부확인으로서 그 소송물을 달리한다(서울고등법원 1998. 1. 13. 선고 96구38355 판결 참조). 청구인이 무효확인을 구하는 이 사건 심판청구를 하면서 주장내용으로 취소소송에서와 마찬가지로 이 사건 처분의 위법성을 다투기는 하나, 이행강제금 이행의무의 대상자가 아니라면서 청구인이 법률에 규정된 건축주에 명백히 포함되지 않음에도 이 사건 처분을 한 것이 중대하고 명백한 위법이 있어 무효인 행정처분을 한 것이라고 주장하고 있어, 취소소송의 기판력이 취소사유보다 중대한 위법이 있음을 전제로 무효확인을 구하는 심판청구에까지 기판력이 미친다고 볼 수는 없다고 할 것이므로 본안에 관하여 판단하기로 한다. 나) 본안에 관한 판단 청구인은 「건축법」 위반 이행의무의 대상자가 아니라 이 사건 교회가 이행강제금 부과 이행의무자가 되어야 하고, 이행강제금 부과시기인 2020. 4. 20.에는 이 사건 교회의 토지사용권원인 관습법상 법정지상권이 소멸되었으므로, 이 사건 처분이 무효라고 주장한다. 더불어 청구인이 가사 건축주였다고 하더라도, 2015. 11. 3. 임의경매로 소유권이 변경된 경우 관습법상 법정지상권이 성립하지 않게 되므로, 청구인이 아닌 임의경매 낙찰자에게 시정명령 등 처분이 이루어져야 한다고 주장한다. 살피건대, 「건축법」 제11조제1항에 따르면 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 하고, 같은 법 제22조에 따르면 건축주가 제11조ㆍ제14조 또는 제20조제1항에 따라 허가를 받았거나 신고를 한 건축물의 건축공사를 완료[하나의 대지에 둘 이상의 건축물을 건축하는 경우 동(棟)별 공사를 완료한 경우를 포함한다]한 후 그 건축물을 사용하려면 제25조제6항에 따라 공사감리자가 작성한 감리완료보고서(같은 조 제1항에 따른 공사감리자를 지정한 경우만 해당된다)와 국토교통부령으로 정하는 공사완료도서를 첨부하여 허가권자에게 사용승인을 신청하여야 하며, 건축주는 사용승인을 받은 후가 아니면 건축물을 사용하거나 사용하게 할 수 없다. 청구인은 이 사건 건축물에 대하여 건축허가를 득한 후 허가사항 변경절차 없이 380.89㎡를 무단증축하고 착공신고 및 사용승인절차를 생략한 채 사전 입주하여 건축물을 사용한 사실이 인정되며, 「건축법」 제2조에서 정의하는 건축주란 건축물의 건축ㆍ대수선ㆍ용도변경, 건축설비의 설치 또는 공작물의 축조에 관한 공사를 발주하거나 현장 관리인을 두어 스스로 그 공사를 하는 자를 말하고, 같은 법 제79조에 따르면 허가권자는 건축법에 따른 명령이나 처분에 위반되는 건축물에 대하여 건축주에게 필요한 조치를 명할 수 있는바, 청구인은 같은 법 제11조에 따라 건축허가를 받은 건축주로서 피청구인이 같은 법 제80조 등 관련 법령에 따라 건축주인 청구인에게 시정명령을 거쳐 이행강제금을 부과한 이 사건 처분은 적법하다. 또한, 이 사건 처분은 청구인이 1991년 6월경의 무단증축과 1992년 이후 건물을 사용승인 없이 무단으로 사용해 온 불법행위가 적발된 시점인 2019. 1. 18.에 「건축법」 위반 시정명령 처분의 사전통지를 하고 시정명령을 이행하지 않음에 대해 이행강제금을 부과한 것으로 이행강제금의 부과시점에 건축물에 대한 관습법상 법정지상권이 소멸되거나 소유권이 변경되었다고 하여 이행강제금의 부과 대상자가 변경되는 것은 아니므로, 청구인의 이 부분 주장은 이유 없다. 나아가, 청구인이 수원지방법원에 이 사건 처분에 대해 취소를 구하는 취소소송을 제기하여 청구인 적격 인정을 전제로 취소청구에 대해 기각하는 판결(20○○구단○○○○)이 선고되었고, 청구인이 이에 항소하였으나 법원에서는 청구인에게 항소를 기각하는 판결(20○○누○○○○)을 선고하여 확정되었는바, 청구인은 이 사건 처분의 이행의무대상자라고 할 것이다. 결국은 이 사건 처분에 중대하고 명백한 하자나 위법이 존재하지 않으므로, 이 사건 처분이 무효인 행정처분이라는 청구인의 주장은 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.