가축분뇨배출시설 변경허가 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 00시 00외 2필지(000)에서 축사(축종:젖소, 이하 축사 용지를 ‘이 사건 토지’라 하고 축사를‘이 사건 축사’라 한다)를 운영하는 사람이다. 청구인은 2022. 11. 14. 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘가축분뇨법’이라 한다) 제11조 제2항에 따라 배출시설 중 사육시설 면적 변경[변경전 392㎡(33마리), 변경 후 1791.72㎡(149마리)]을 내용으로 하는 가축분뇨배출시설 변경허가 신청(이하‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였고 피청구인은 이에 대해 ‘가축운동장에서 사육시설(축사)로 변경하고자 하는 가설건축물은 2015. 2. 10. 동·식물관련시설(가축운동장) 용도로 가설건축물 축조 신고 수리된 가설건축물이므로, 사육시설(축사)과 용도가 상이하여 변경이 불가함. 또한 「화성시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례」(이하 ‘화성시 가축분뇨 조례’라 한다)에 따라 2018. 2. 2. 이후 신고된 가설건축물일 경우 종전의 규정에 따르지 않아 가축사육제한구역의 적용을 받음을 알려드림’요지의 거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 이 사건 처분은 복합민원으로 부서간 협의가 있어야 하나 용도변경 가능하다고 한 건축과의 의견에도 불구하고 불허가 처분을 한 것은 잘못되었다. 2) 청구인은 간이축사 용도의 가설건축물을 사용하다가 미리 증축하여 이행강제금을 납부하고 정상화하였으나 피청구인으로부터 그 용도를 임시창고와 가축운동장으로 할 것을 권유받아 그 용도를 변경한 것으로 가축운동장으로 하면 젖소를 사육할 수 없다는 것에 대해 어떤 고지나 사전통지를 받은 바 없다. 3) 가설건축물의 용도가 가축운동장으로 바뀐 것은 2015. 2. 10.인데 2018. 2. 20. 가축분뇨배출시설 허가증에는 사육시설 2,014㎡, 사육두수 167로 되어있으므로 이 사건 처분은 위법하다. 4) 2019년 가축분뇨배출시설 변경 허가 시 피청구인이 요구하는 대로 가축운동장을 사육시설에서 제외토록 한 것은 그 의미에 대해 정확히 모르는 청구인의 과실에 불과하다. 5) 청구인은 그동안 간이축사로 신고 수리된 축사시설에 1999. 3. 24.부터 2018. 2. 20. 직전까지 아무 문제없이 167두의 젖소를 키워왔다. 이는 주변 농가도 모두 알고 있는 사실이다. 6) 그러므로 이 사건 처분은 일관성 없이 신뢰보호원칙을 위반한 처분이다. 7) 청구인은 화성시가 시행한 2019년 가축분뇨 정화처리시설 및 2023년 축사시설자동화사업(대형환풍기) 지원 대상자로 선정되어 시설을 현대화하였고 그동안 운영하던 농업경영체를 변경 등록하는 등 시설개선사업을 하였으므로 00시 가축분뇨 조례 제3조의2 제2항 제2호에 의거 1회에 한하여 20% 이내의 증축이 허용되므로 이 사건 처분은 위법하다. 8) 피청구인은 청구인에게 간이시설에 대한 가축운동장이란 명칭을 부여하기 이전에 분명 축사간이시설이란 용어를 사용하였으므로 청구인이 이를 오인하여 사육두수를 조정할 여지를 갖게 할 정도의 신뢰를 제공하였다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 최초 1999. 7. 29. 가축분뇨배출시설 설치허가를 득하였으나, 준공검사를 받지 않고 무허가로 축사를 운영하던 중 2018. 2. 1. 가축분뇨배출시설 변경 허가를 접수하여 적법화를 진행한 이후 2차례의 변경 허가를 통해 현재 가축분뇨 배출시설 2,136.19㎡ 중 사육시설 392㎡, 착유실 289.29㎡, 가축운동장 1,454.9(221.2+1,233.7)㎡를 허가받은 농장으로서 젖소 33마리를 사육할 수 있다. 2) 청구인이 2019. 6. 14. 가축분뇨배출시설 변경허가 신청 시 피청구인은 당시 가설건축물 용도에 맞추어 보완을 요구하였고 이에 따라 사육시설 392㎡(젖소 33마리 사육)로 가축분뇨 배출시설 변경허가를 받은 바 있다. 3) 2022. 11. 14. 청구인의 이 사건 신청에 대해 가축사육제한구역인 이 사건 축사는 00시 가축분뇨 조례 부칙 제1조, 제2조에 따라 해당 조례 시행일인 2018. 2. 5. 전에 가설건축물 신고필증이 ‘가축운동장’으로 되어있어 종전의 규정에 따라 인정된 사육시설이 아니므로 이 사건 처분을 한 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “가축”이란 소ㆍ돼지ㆍ말ㆍ닭, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사육동물을 말한다. 3. “배출시설”이란 가축의 사육으로 인하여 가축분뇨가 발생하는 시설 및 장소 등으로서 축사ㆍ운동장, 그 밖에 환경부령으로 정하는 것을 말한다. 8. “처리시설”이란 가축분뇨를 자원화 또는 정화(이하 “처리”라 한다)하는 자원화시설 또는 정화시설을 말한다. 제8조(가축사육의 제한 등) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원의 수질보전을 위하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역 중 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 대하여는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 일정한 구역을 지정ㆍ고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있다. 다만, 지방자치단체 간 경계지역에서 인접 지방자치단체의 요청이 있으면 환경부령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체와 협의를 거쳐 일정한 구역을 지정ㆍ고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있다. 1. 주거 밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역 2. 「수도법」 제7조에 따른 상수원보호구역, 「환경정책기본법」 제38조에 따른 특별대책지역, 그 밖에 이에 준하는 수질환경보전이 필요한 지역 3. 「한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률」 제4조제1항, 「낙동강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」 제4조제1항, 「금강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」 제4조제1항, 「영산강ㆍ섬진강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」 제4조제1항에 따라 지정ㆍ고시된 수변구역 4. 「환경정책기본법」 제12조에 따른 환경기준을 초과한 지역 5. 제2항에 따라 환경부장관 또는 시ㆍ도지사가 가축의 사육을 제한할 수 있는 구역으로 지정ㆍ고시하도록 요청한 지역 제11조(배출시설의 설치) ① 대통령령으로 정하는 규모 이상의 배출시설을 설치하려고 하거나 설치ㆍ운영 중인 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 배출시설의 설치계획(가축분뇨처리 및 악취저감에 관한 사항을 포함한다)을 갖추어 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. <개정 2015. 12. 1., 2021. 4. 13.> ② 제1항에 따라 허가를 받은 자가 환경부령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 때에는 변경허가를 받아야 하고, 그 밖의 사항을 변경하려는 때에는 변경신고를 하여야 한다. ③ 제1항에 따른 허가대상에 해당하지 아니하는 배출시설 중 대통령령으로 정하는 규모 이상의 배출시설을 설치하려고 하거나 설치ㆍ운영 중인 자는 환경부령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. 신고한 사항 중 환경부령으로 정하는 사항을 변경하려는 때에도 또한 같다. <개정 2015. 12. 1.> 부 칙 <법률 제12516호, 2014. 3. 24.> 제10조의2(허가 또는 신고 위반 배출시설에 관한 경과조치 및 특례) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제11조, 부칙 제8조 및 부칙 제9조제1항에도 불구하고 해당 배출시설(개 사육시설은 제외한다)의 설치자가 2018년 3월 24일(부칙 제9조제1항제1호에 해당하는 배출시설의 설치자는 환경부장관이 별도로 정하는 기한에 따른다)까지 환경부장관이 정하는 바에 따라 허가신청을 하거나 신고하면 환경부장관이 농림축산식품부장관과 협의하여 정하는 기간 이내에 설치허가를 하거나 신고를 수리할 수 있고, 그 기간 중에는 제18조의 규정 중 허가 또는 신고 없이 설치한 것을 이유로 하는 폐쇄명령에 관한 규정과 변경허가 또는 변경신고 없이 변경한 것을 이유로 하는 사용중지명령에 관한 규정을 각각 적용하지 아니한다. 【가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 시행령】 제6조(허가대상 배출시설) 법 제11조제1항에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 설치허가를 받아야 하는 배출시설은 별표 1과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828503"></img> 비고 1. "수질보전특별대책지역 등"이란 제12조제1호부터 제5호까지 및 제8호에 해당하는 지역 또는 구역을 말한다. 2. "운동장"이란 휴식이나 운동을 목적으로 소·젖소가 일시적으로 머무르는 곳을 말한다. 다만, 소·젖소가 운동장에서 1일 8시간 이상 상시적으로 머무르는 경우에는 이를 축사로 본다. 3. 동일 사업장에 같은 종류의 시설이 둘 이상 있는 경우에는 각 시설의 면적을 합산한 것을 해당 시설의 규모로 한다. 4. 동일 사업장에 다른 종류의 시설이 둘 이상 있는 경우에는 다음 계산식에 따라 산출한 수치의 합이 1 이상이면 허가대상 배출시설로 본다. 제1 배출시설의 실제 면적 제2 배출시설의 실제 면적 ????????????????????????????? + ???????????????????????????? +··해당 배출시설의 기준면적 해당 배출시설의 기준면적 제8조(신고대상 배출시설) 법 제11조제3항에 따라 설치신고(변경신고를 포함한다)를 하여야 하는 배출시설은 별표 2와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828505"></img> 【가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 시행규칙】 제2조(배출시설) 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」(이하 “법”이라 한다) 제2조제3호에서 “환경부령으로 정하는 것”이란 착유실, 먹이방, 분만실 및 방목지를 말한다. 제5조(배출시설의 변경허가) ① 법 제11조제2항에 따라 변경허가를 받아야 하는 경우는 다음 각 호와 같다. <개정 2022. 4. 14.> 1. 배출시설의 규모 또는 가축분뇨의 배출량이 100분의 50 이상 증가(허가를 받은 후 증가하는 누계를 말한다)하는 경우 2. 법 제15조에 따른 준공검사 전에 배출시설 및 처리시설을 변경하는 경우 3. 배출시설이나 처리시설의 소재지를 변경하는 경우 4. 처리시설의 처리방법을 변경하는 경우 5. 배출시설이나 처리시설의 악취저감에 관한 사항을 변경하는 경우 【00시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례】 제3조(가축사육의 제한 등) ① 화성시장(이하 “시장”이라 한다)은 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 제8조제1항에 따라서 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원의 수질보전을 위하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역 중 가축사육의 제한이 필요하다고 인정하는 지역에 대하여는 가축의 사육 제한지역(이하 “제한지역”이라 한다)으로 지정 고시하여 그 지역 안에서 가축의 사육을 제한할 수 있으며, 제한지역은 별표 1과 같다. (개정 2015. 12. 30, 2017. 8. 4) [별표 1] 가축사육의 제한구역(제3조제1항 관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828507"></img> 제3조의2(제한구역내에서의 사육시설 증설 등의 제한) ① 시장은 가축사육제한지역에서의 기존 가축분뇨 배출시설의 증설 등을 제한할 수 있다. ② 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니한다. 1. 기존 가축사육시설을 운영하는 자가 합법적으로 설치ㆍ운영하고 있는 배출시설 및 처리시설의 재ㆍ개축을 하는 사육시설의 경우 2. 생활악취 및 수질개선에 현저한 효과가 있다고 인정하는 경우 1회에 한하여 20% 범위 내에서 증축을 허용한다. 다만, 기존 가축분뇨배출시설 설치신고(허가)를 받은 시설로 주민 민원 및 가축전염병 등을 고려하여 축사현대화 및 가축분뇨 처리시설을 개선하는 경우에 한한다. [본조신설 2017. 8. 4] 부 칙 (2017. 8. 4 조례 제1241호) 제1조(시행일) 이 조례는 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행한다. 제2조(경과조치) 이 조례 시행당시 종전의 규정에 따른 처분·절차 그 밖의 행위는 이 조례에 따라 행하여진 것으로 보며, 이 조례 시행 전 가축사육 목적의 다음 각 호의 하나의 행위를 한 자의 경우 개정규정에도 불구하고 종전의 규정에 따른다. 다만, 종전의 규정이 조례 개정규정에 비하여 불리한 경우에는 개정규정에 따른다. (개정 2018. 7. 13) 1. 「건축법」에 따른 건축허가(신고, 가설건축물축조신고 포함) 또는 신청. 다만, 「축산법」에 따른 축산업 허가(등록 포함)를 폐업한 경우와 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」에 따른 가축분뇨 배출시설을 폐쇄(허가취소 포함)한 경우는 제외한다. 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 개발행위허가(신고 포함) 또는 신청 3. 「산지관리법」에 따른 산지전용허가(신고 포함) 또는 신청 4. 배출시설 설치허가(신고 포함) 또는 신청 【축산법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 8의2. “축사”란 가축을 사육하기 위한 우사ㆍ돈사ㆍ계사 등의 시설과 그 부속시설로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다. 제22조(축산업의 허가 등) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 축산업을 경영하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 영업장을 관할하는 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항 중 가축의 종류 등 농림축산식품부령으로 정하는 중요한 사항을 변경할 때에도 또한 같다. <개정 2013. 3. 23., 2018. 12. 31.> 1. 종축업 2. 부화업 3. 정액등처리업 4. 가축 종류 및 사육시설 면적이 대통령령으로 정하는 기준에 해당하는 가축사육업 【축산법 시행령】 제3조(축사시설) 법 제2조제8호의2에서 “대통령령으로 정하는 것”이란 다음 각 호의 시설을 말한다. 1. 사육시설, 소독 및 방역 시설, 착유실, 집란실 2. 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제11조 및 같은 법 시행령 별표 1 또는 별표 2에 따라 배출시설로서 허가를 받거나 신고한 운동장 3. 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제12조에 따른 가축분뇨 처리시설 4. 그 밖에 가축을 사육하기 위하여 설치하는 시설로서 농림축산식품부장관이 정하여 고시하는 시설 제14조(축산업 허가의 절차 및 요건) ② 제1항에 따라 축산업 허가를 받으려는 자가 법 제22조제2항제2호부터 제5호까지 및 제7호에 따라 갖추어야 하는 요건은 별표 1과 같다. <개정 2019. 12. 31.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828509"></img> 【건축법】 제11조(건축허가) ⑤ 제1항에 따른 건축허가를 받으면 다음 각 호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 보며, 공장건축물의 경우에는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조의2와 제14조에 따라 관련 법률의 인ㆍ허가등이나 허가등을 받은 것으로 본다. <개정 2009. 6. 9., 2010. 5. 31., 2011. 5. 30., 2014. 1. 14., 2017. 1. 17., 2020. 3. 31.> 18. 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제11조에 따른 배출시설 설치허가나 신고 제14조(건축신고) ② 제1항에 따른 건축신고에 관하여는 제11조제5항 및 제6항을 준용한다. ③ 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 신고를 받은 날부터 5일 이내에 신고수리 여부 또는 민원 처리 관련 법령에 따른 처리기간의 연장 여부를 신고인에게 통지하여야 한다. 다만, 이 법 또는 다른 법령에 따라 심의, 동의, 협의, 확인 등이 필요한 경우에는 20일 이내에 통지하여야 한다. <신설 2017. 4. 18.> ④ 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 신고가 제3항 단서에 해당하는 경우에는 신고를 받은 날부터 5일 이내에 신고인에게 그 내용을 통지하여야 한다. <신설 2017. 4. 18.> 제20조(가설건축물) ③ 제1항에도 불구하고 재해복구, 흥행, 전람회, 공사용 가설건축물 등 대통령령으로 정하는 용도의 가설건축물을 축조하려는 자는 대통령령으로 정하는 존치 기간, 설치 기준 및 절차에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고한 후 착공하여야 한다. <개정 2014. 1. 14.> ④ 제3항에 따른 신고에 관하여는 제14조제3항 및 제4항을 준용한다. ⑦ 제2항 또는 제3항에 따라 가설건축물의 건축허가 신청 또는 축조신고를 받은 때에는 다른 법령에 따른 제한 규정에 대하여 확인이 필요한 경우 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하고, 협의 요청을 받은 관계 행정기관의 장은 요청을 받은 날부터 15일 이내에 의견을 제출하여야 한다. 이 경우 관계 행정기관의 장이 협의 요청을 받은 날부터 15일 이내에 의견을 제출하지 아니하면 협의가 이루어진 것으로 본다. <신설 2017. 1. 17., 2017. 4. 18.> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 처분서, 청구서, 답변서, 가축분뇨배출시설 설치허가증, 가설건축물 축조신고서 및 신고필증, 이 사건 신청서 등을 종합하면 다음 사실을 인정할 수 있다. 가) 이 사건 축사는 일반 건축물 4동(이 중 3동 392㎡가 사육시설 용도임)과 가설건축물 2동으로 구성되어 있는데 그 중 가설건축물 2동은 1999. 3. 23. 신고, 1999. 4. 14. 변경 신고(용도 간이축사, 면적 1,518㎡, 존치기간 1999. 3. 24.~2001. 3. 23)를 한 후 존치기간 만료 이후에도 존치기간 연장 내지 신규 신고 없이 운영하다가 피청구인에게 적발되어 2014. 9. 17.경 가설건축물 무단축조를 이유로 이행강제금을 납부한 바 있고, 청구인은 2015. 2. 10. 새로이 이 사건 토지 상에 가설건축물 축조신고[가동 480.4㎡(용도 가축운동장 221.20㎡, 임시창고 259.20㎡), 나동 1,233.70㎡(용도 가축운동장)]를 하고 여러 차례 연장 신고를 통해 2026. 1. 13.까지 존치기간이 연장되었다. 나) 청구인은 1999. 7. 29. 이 사건 토지에 축사 설치를 위한 축산폐수배출시설 설치허가를 받은 후 2018. 2. 20. 가축분뇨배출시설 (변경)설치허가｛허가번호 2018-119호, 배출시설 2,304.19㎡[사육시설 2,014.9㎡(221.20+1,233.7+168+392), 착유실 289.29㎡] , 사육마릿수 167｝(이하 ‘2018년 허가’라 한다)를 받았는데 당시 허가조건에는 ‘이 허가는 타법(건축법 등)에 의한 개별 인허가를 득하지 못할 경우 허가 또는 신고 취소대상임’이 적시되어 있다. 다) 청구인은 2019. 6. 14. 2018년 허가 내용 일부를 변경하는 내용의 변경 허가 신청을 하였고 피청구인은 변경 허가 검토과정에서 이 사건 축사 시설물 중 일부인 가설건축물의 용도(가축운동장)가 신청서와 맞지 않는다며[가설건축물 축조신고필증상 가축운동장(1,454.9㎡=221.20+1,233.70)이 2018년 허가서 및 2019년 변경허가 신청서에는 사육시설로 되어있는 부분] 이에 대해 수정 보완을 요청하였고 청구인은 이에 따라 신청서를 보완, 제출하여 2019. 7. 24. 가축분뇨배출시설 (변경)설치허가｛배출시설 2,136.19㎡[사육시설 392㎡, 착유실 289.29㎡, 운동장 1,454.9㎡(221.20+1,233.70)], 사육마릿수 33｝(이하 ‘2019년 허가’라 한다) 를 받았다. 라) 청구인은 2022. 11. 14. 기존 운동장(1,454.9㎡) 중 1,399.72㎡를 사육시설로 변경(총 사육시설 면적 1,791.72㎡)로 변경하는 내용의 이 사건 신청을 하였고 피청구인은 2022. 11. 22. ‘가축운동장에서 사육시설(축사)로 변경하고자 하는 가설건축물은 2015. 2. 10. 동·식물관련시설(가축운동장) 용도로 가설건축물 축조 신고 수리된 가설건축물이므로, 사육시설(축사)과 용도가 상이하여 변경이 불가함. 또한 화성시 가축분뇨 조례에 따라 2018. 2. 2. 이후 신고된 가설건축물일 경우 종전의 규정에 따르지 않아 가축사육제한구역의 적용을 받음을 알려드림’요지의 이 사건 처분을 하였다. 마) 한편 이 사건 토지는 2018. 1. 16. 경 가축사육제한구역으로 지정, 고시(00시 고시 제2018-22호) 되었다. 2) 관련 법령의 규정 가축분뇨법, 같은 법 시행령 및 시행규칙에 따르면 “배출시설”이란 가축의 사육으로 인하여 가축분뇨가 발생하는 시설 및 장소 등으로서 축사, 운동장, 착유실등을 말한다(법 제2조, 규칙 제2조). 일정 규모 이상의 배출시설을 설치하려고 하거나 설치ㆍ운영 중인 자는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 하고 일정한 사항을 변경하고자 할 경우에는 변경허가를 받거나 변경신고를 하여야 한다(법 제11조, 영 제6조 및 제8조). 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원의 수질보전을 위하여 주거 밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역 등 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 대하여는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 일정한 구역을 지정ㆍ고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있다(법 제8조). 한편 “운동장”이란 휴식이나 운동을 목적으로 소·젖소가 일시적으로 머무르는 곳을 말한다. 다만, 소·젖소가 운동장에서 1일 8시간 이상 상시적으로 머무르는 경우에는 이를 축사로 본다(영 [별표1] 및 [별표2]의 비고 2.). 00시 가축분뇨 조례에 따르면 화성시장은 지역주민의 생활환경보전 등을 위하여 주거밀집지역 부지 경계로부터 가축분뇨 배출시설 설치 예정부지 경계까지 가장 가까운 직선거리로 일정거리에 있는 지역을 가축사육 제한구역으로 지정할 수 있고(제3조 및 [별표 1]) 가축사육제한지역에서의 기존 가축분뇨 배출시설의 증설 등을 제한할 수 있는데 다만 생활악취 및 수질개선에 현저한 효과가 있다고 인정하는 경우 1회에 한하여 20% 범위 내에서 증축을 허용한다(제3조의2 제2항 제2호). 다만 이 조례 시행 전 가축사육 목적으로 「건축법」에 따른 가설건축물축조신고등을 한 자의 경우에는 개정규정에도 불구하고 종전의 규정에 따른다(부칙. 2017. 8. 4. 조례 제1241호 제2조). 한편 「축산법」 및 같은 법 시행령에 따르면 “축사”란 가축을 사육하기 위한 우사ㆍ돈사ㆍ계사 등의 시설과 그 부속시설로서 ① 사육시설, 소독 및 방역 시설, 착유실, 집란실 ② 가축분뇨법 제11조 및 같은 법 시행령 [별표 1] 또는 [별표 2]에 따라 배출시설로서 허가를 받거나 신고한 운동장 ③ 가축분뇨법 제12조에 따른 가축분뇨 처리시설 등을 말한다(법 제2조 제8의2호, 영 제3조). 젖소의 마리당 가축사육시설 면적은 일관경영 시 깔짚방식의 경우 마리당 12.8㎡이다(영 [별표1]). 3) 판단 청구인은 이 사건 축사시설에 사용하는 가설건축물의 용도를 변경한 것은 피청구인의 권유에 의한 것이며, 가축운동장으로 변경하면 사육두수를 제한받게 되는 것에 대해 고지나 사전통지가 없었고 2018년 허가 시 사육시설 2,014㎡, 사육두수 167마리로 되어있었던 것을 2019년 변경 허가 과정에서 사육시설을 가축운동장으로 변경한 것은 그 의미에 대해 정확히 모르는 청구인의 과실에 불과한 것으로 이를 근거로 한 이 사건 처분은 일관성이 없는 행정으로 신뢰보호원칙에 위반한 것이며 청구인은 피청구인의 지원을 받아 시설을 현재화하였으므로 1회에 한하여 20% 이내의 증축이 허용되므로 이 사건 처분은 위법·부당하다고 주장한다. 살피건대, 이 사건 관련 법령의 규정 및 위 인정사실에 의해 알 수 있는 다음과 같은 사정들 즉, ① 이 사건 축사시설로 사용하는 가설건축물의 용도는 1999년 최초 신고 당시 간이축사 용도였다가 2001. 3. 23. 기간 만료 후 연장신고나 신규 신고없이 운영하던 중 적발되어 이행강제금을 납부한 후 2015. 2. 10. 신규 신고 시 그 용도를 가축운동장(1,454.9㎡) 및 임시창고(259.2㎡)로 신고필증을 받고 몇 차례 연장신고를 통해 현재까지 그 용도가 변함이 없는 점, ② 청구인은 2015. 2. 10. 가설건축물 축조 신고 당시 피청구인의 권유 내지 기망에 의해 가축운동장으로 그 용도로 변경하였다 하나 그에 대한 증빙이 없는 점, ③ 가설건축물 축조 신고는 청구인의 신고에 의한 것이고 그 용도를 정함에 있어 피청구인에게 그 정확한 함의에 대해 안내나 고지 혹은 사전통지가 필요하다고 할 수 없는 점, ④ 청구인은 1999년 축산폐수배출시설 설치허가를 받고 2018년 (변경)허가를 받은 바 있는데 당시 허가서에 사육시설 면적이 2,014.9㎡, 사육두수 167마리로 되어있다가 2019년 변경허가 시 가설건축물 용도(가축운동장)가 변경허가 신청내용(가설건축물 신고필증상 가축운동장을 사육시설로 기재)과 상이함에 따른 피청구인의 보완요청에 따라 신청서를 보완(수정)하여 제출하였고 그에 따라 2019년 허가서에는 사육시설 392㎡, 사육마릿수 33, 운동장 1,454.9㎡로 되어 있는 점, ⑤ 2018년 허가나 2019년 허가 시 허가조건, 「건축법」제20조 제7항, 화성시 가축분뇨 조례 부칙(2017. 8. 4 조례 제1241호) 제2조를 종합하면 피청구인은 가축분뇨배출시설 (변경)허가시 「건축법」에 따른 건축물(가설건축물 포함)의 용도를 고려할 수 있는 점, ⑥ 축사시설은 사육시설, 착유실, 운동장, 처리시설 등으로 구분되는데(「축산법 시행령」제3조) 사육시설의 정의에 대해 법령상 명확한 규정은 없으나 일반적으로 ‘사육시설’이란 ‘어린 가축이 자라도록 먹이어 기르는 시설(표준국어대사전)’을 말하고 ‘운동장’이란 ‘휴식이나 운동을 목적으로 소·젖소가 일시적으로 머무르는 곳(가축분뇨법 시행령 [별표1] 비고)’을 의미하므로 ‘운동장’이 아니라 ‘사육시설’을 기준으로 적정 사육 마릿수를 산정하는 것이 잘못되었다고 할 수 없는 점(「축산법 시행령」[별표1]도 이러한 기준에 의해 마리당 가축 사육시설 면적을 산정한다) ⑦ 이 사건 축사시설이 입지한 지역은 2018. 1. 16. 가축사육제한 지역으로 지정되었고 이 사건 신청은 2019년 가축운동장으로 되어있던 부분의 거의 전부를 사육시설로 변경하는 내용(그에 따라 사육가축수가 2019년 허가시 33마리였던 것이 149마리로 증가시키는 것)으로, 이는 00시 가축분뇨 조례 제3조의2 제1항에 따라 그 증설이 제한되는 경우에 해당하는 점, ⑧ 다만 이 조례 시행 전 ‘가축사육 목적’으로 가설건축물 축조신고를 받은 경우 가축사육제한구역으로 지정되기 전의 종전의 규정을 적용하여 증설을 허용할 수도 있을 것인데, 이 사건 신청의 변경대상인 축사시설 중 가설건축물은 그 용도가 ‘가축운동장’이므로 사육마릿수 결정의 기준이 되는 ‘사육시설’ 목적으로 축조 신고된 것이 아니므로 가축사육 제한구역으로 지정되기 전의 규정을 적용할 수 없는 점, ⑨ 청구인은 00시 가축분뇨 조례 제3조의2 제2항 제2호에 따라 화성시의 보조금 지원 등으로 시설을 현대화하였으므로 1회에 한하여 20% 범위에서 증축이 허용된다는 취지로 주장하나 청구인은 청구인의 이 부분 주장에 따라 이 사건 신청(가축분뇨배출시설 변경허가)을 한 것이 아닐뿐더러 사육시설의 증가율(사육마릿수 증가율)이 20%를 상회하고 00시가 가축사육 정화시설을 지원하여 생활악취 및 수질개선에 현저한 효과를 가져왔는지 혹은 주민 민원 및 가축전염병 등을 고려하여 축사현대화 및 가축분뇨 처리시설을 개선하는 경우에 해당하는지는 청구인이 이를 입증하여야 하나 청구인은 지원사업에 선정되어 보조금을 받았다거나 농업경영체를 변경등록하였다는 사실 외에는 이를 구체적으로 입증하지 못하고 있는 점, ⑩ 신뢰보호원칙에 적용되기 위해서는 우선 행정청이 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명이 있어야 할 것인데(대법원 2006. 2. 24. 선고 2004두13592 판결 참조) 이 사건의 경우, 신뢰보호원칙을 적용하기 위해서는 2015년 가설건축물 축조신고시나 2019년 허가시 가축운동장으로 시설 용도가 정해지더라도 가축사육 마릿수와는 관계가 없다는 등에 대해 피청구인의 공식적 견해표명이 있어야 할 것인데 청구인은 이를 입증하지 못하는 점 등을 종합하면 피청구인이 가축사육제한구역에서 가축사육 마릿수를 대폭 증가시키는 이 사건 신청을 거부하였다 하여 이를 위법·부당하다 할 수 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.