개발제한구역법위반 시정명령처분 등 취소청구

1. 사건개요 청구인 박○○은 개발제한구역 내인 경기도 ○○○시 ○○읍 ○○리 000-0, 000-0, 000-0번지(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다) 및 그 지상 건축물 2개동(이하 각‘이 사건 건축물 가동’, ‘이 사건 건축물 나동’이라고 한다)의 소유자이고, 청구인 홍○○과 윤○○은 이 사건 건축물의 임차인이다. 피청구인은 2021. 3. 25. 이 사건 토지 및 건축물이「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 위반사항에 대한 민원을 접수하고, 2021. 3. 29. 현장확인을 하여 무단 용도변경, 증축, 공작물 설치행위 등을 적발하였다. 이에 피청구인은 2021. 4. 1. 청구인들에게 처분 사전통지를 하고 같은 해 4. 21. 개발제한구역법 위반 원상복구 시정명령을 하였으나, 시정조치가 이루어지지 않아, 같은 해 5. 28. 위반행위 시정촉구 및 이행강제금 부과처분 부과예고를 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 청구인 홍○○, 윤○○의 위반행위 청구인들은 종묘배양장인 위 건물을 임차하여 사용하던 중 주변 환경과 경제환경이 종묘배양장을 운영하기에 부적절해짐에 따라 위 건물의 내부에 다른 책상들을 들여다 놓고 옷 재단 등을 하였다. 이는 기존 시설물의 외관을 그대로 둔 채 단지 내부에 책상을 들여다 놓고 작업만 한 것이므로, 이는 개발제한구역법이 정하는 “건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치”에 해당되지 않는 행위이다. 기존 건축물이 비록 종묘배양장인 것은 사실이나, 주변 경제상황이나 공기가 안좋고 시끄러운 환경상의 문제로 종료배양장으로 사용이 어려워져, 부득이 일시적으로 건물에 책상을 넣고 사용한 것이 개발제한구역법의 위반행위로 볼 수는 없는 것이다. 대법원은 “개발제한구역에서는 원칙적으로 그 지정목적에 위배되는 건축물의 건축 등의 행위를 허용하지 않으면서도 개발제한구역의 주민이 공동으로 이용하는 시설 등의 경우 지정당시 거주자 등에 한하여 시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아 이를 설치할 수 있도록 규정한 제도적 취지는, 개발제한구역 내의 개발행위가 제한되는 결과 그곳의 주민들이 생활편의시설이 부족함으로 인하여 겪는 불편을 해소하고, 지나치게 많은 허가신청자가 난립함으로 인한 행정상의 비능률을 방지함과 동시에 개발제한구역 내에 장기간 거주하여 온 자들의 불편을 어느 정도 보상하고자 함에 있다”(대법원 2005. 7. 8. 선고 2005두3165 판결)고 하였는바, 피신청인의 행위는 기존 시설의 불편을 해소하기 위한 일시적 조치임을 감안해야 한다. 2) 처분청은 종묘배양장을 무단으로 용도변경하여 사용하였기 때문에 위법사유라고 판단하였으나, 사용기간이 2020년부터 이루어진 것으로 일시적으로 사용 중에 불과하며, 실제로 건축물의 용도변경행위로 다시는 종묘배양장으로 운영이 불가능하게 된 것도 아니다. 청구인들의 행위는 단순 생계형 행위를 한 것에 불과하다. 피청구인의 담당 공무원들도 처음에는 이런 점들 때문에 시정명령을 내리기보다는 계도하거나 설혹 이행강제금이 부과되어도 그 금액이 크지 않을 것이라고 이야기를 하였던 것이다. 하지만, 실제로 청구인들이 이행강제금의 금액을 확인해보니 지나치게 과다한바, 이 사건 처분은 취소되거나 적어도 이행강제는 현격히 감해져야 할 것이다. 특히 이 사건에서 있어서 청구인들의 위반행위는 건축물 내에 책상 정도를 가져다 놓고 일시적이고 단순 생계형 행위를 한 것에 불과하다. 위반면적이 건물 중에서 실제로 사용하는 일부분임을 감안한다면 책상을 놓고 실제로 작업을 하는 부분으로 신고위반면적이 되는 것은 개발제한구역법 시행령이 신고와 허가를 구별하고 있는 200㎡ 기준과 비교하여 그 보다 작은 상황이다. 즉, 위반면적은 절반인 120㎡이고 15%가 가산되어 부과되어야 하는 것이고, 설혹 면적에 대한 기준이 차이가 있다 하더라도 실제 200㎡와 비교하여도 거의 차이가 나지 않으므로 허가사항 위반이 아니라 신고사항 위반으로 면적의 15%가 부과되는 것이 타당하다. 그리고, 그 중 50%가 단수 생계형 위반행위로서 감액이 이루어져야 하는 것이므로, 그 금액은 아래와 같이 감액이 되어야 하는 것이 타당하다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025817"></img> 나아가, 박○○의 경우는 공작물의 설치로 신고사항 위반이므로 산정식은 25%에 위와 같이 50%를 감액해야 하므로, 결국 부과예고 금 4,631,390원 (=378,000원 + 1,897,870원 + 2,355,520원)의 50%인 2,315,695원이 되어야 하는 것이다. 3) 이상에서 살펴본 바와 같은 이유로 청구인들의 청구를 인용하여 주기 바란다. 또 청구인 “홍○○”의 이름이 피청구인의 통지서에는 “송○○”으로 오기 되어 있어 수정이 필요하다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인들의 행위가 개발제한구역법 상의 위반행위로 볼 수 없다는 주장에 대하여 개발제한구역 주민의 주거·생활편익 및 생업을 위한 시설로 개발제한구역에서 농림업 또는 수산업에 종사하는 자가 종묘배양을 목적으로 설치할 수 있는 이 사건 건축물은 허가용도에 맞게 “동식물관련시설(종묘배양장)”으로 사용함이 온당하며, 허가받은 용도와 다른 용도로 사용하기 위하여는 개발제한구역법 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) 제1항 제8호에 의거하여 용도변경 행위허가를 득하여야 함에도 불구하고 허가 없이 무단으로 용도를 변경하여 제조업소로 사용 중인 청구인들의 행위는 명백한 위법행위이고 청구인 중 “박○○(임대인)”과 “윤○○(임차인)”간에 체결한 “창고 월세 계약서”(갑 제4호증)의 내용을 살펴보면 임대차 계약기간을 24개월로 정한 점 및 특약사항으로 임차인의 내부 시설 공사를 허용하며, 이행강제금 부과 시 부담 주체 등을 정한 점 등으로 미루어보아 이 사건 건축물 내부에서 일시적 작업만 한 행위일 뿐 용도변경 위법행위가 아니라고 항변하는 청구인들의 주장은 이유 없다고 할 것이다. 2) 허가사항이 아닌 신고사항위반이며 단순 생계형위반이므로 이행강제금이 현격히 감해져야 한다는 주장에 대하여 개발제한구역법 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) 제1항 내지 제3항, 같은 법 시행령 제19조(신고의 대상) 제3호에 따라 개발제한구역 내 건축물의 용도변경 행위를 하려는 자는 인허가권자의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있으며 근린생활시설 상호 간의 용도변경에 한하여 신고하고 할 수 있다고 규정하고 있으나 이 사건 건축물은 근린생활시설에 해당하지 아니하여 신고사항이 아닌 허가사항에 해당된다. 청구인들이 제출한 갑 제4호증 임대차계약서에 의하면 임차 용도가 “금속류 가공업”으로 정해져 있고, 현재 금속류 가공업 등 “제조업소” 용도의 행위가 이루어지고 있는바, 개발제한구역법 시행령 별표5 제3호 나목의‘영농행위 등 단순 생계형 위반행위’에 해당한다고 할 수 없으므로 신고사항 및 단순 생계형위반이므로 이행강제금이 감해져야 한다는 청구인들의 주장은 근거 없는 주장이다. 3) 피청구인 송달 처분서 및 통지서의 행위자 성명 오기에 따른 수정에 대하여 피청구인 중 ‘홍○○’의 성명을 ‘송○○’으로 기입하여 송부한 처분서 및 통지서에 대하여는 피청구인 “홍○○”의 경우 이 사건 토지 및 건축물의 소유주가 아닌 임차인인 관계로 위법사항을 조사하는 과정에서 서류상으로 명확히 확인이 불가능하여 현장에서 구두 상으로 성명을 확인한 사항으로 우편송달 근거자료(을 제5호증)를 살펴보면 “수령인(본인)”란에 “송○○”으로 기재되어 있으나 피청구인 “홍○○”이 우편물 송달을 받고도 본인 성명의 오기에 대하여 수정해 줄 것을 요청하지 않아 성명이 오기임을 알 수 없었다. 「행정절차법」 제27조(의견제출) 제1항 내지 제4항에 따라 청구인은 피청구인의 처분 전에 서면이나 구두상 또는 정보통신망을 이용하여 의견제출을 할 수 있고 정당한 이유 없이 의견제출기한까지 의견제출을 하지 아니한 경우에는 의견이 없는 것으로 간주하고 있다. 피청구인은 관계법령에 따라 청구인들에게 의견 제출의 기회를 제공하였음에도 청구인은 이 사건 처분 전에 원상복구를 위한 기일을 선처하는 의견서만을 제출하였을 뿐 성명오기에 따른 수정을 요청하는 의견내용은 없었다. 아울러 개발제한구역법 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) 제1항 제1호에 따라 인허가권자는 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 용도변경을 한 행위를 적발한 경우에는 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 “위반행위자등”이라 한다)에 대하여 시정명령을 할 수 있고 ‘무단 용도변경을 한 행위자’가 소유자가 아닌 임차인이라 하더라도 그 소유자에게 시정명령을 할 수 있는 것이므로 시정명령을 받은 소유자가 시정명령에서 정한 상당한 기한 이내에 이를 시정하지 아니할 경우 소유자에게 이행강제금을 부과한 처분은 적법하다’는 판례[전주지법2012구합185]에 의거하여 이 사건 건축물의 건축물대장상 허가용도인 ‘종묘배양장’이 아닌 ‘제조업소’로 임대차계약을 체결하여 임차인들의 무단 용도변경을 용인하고 이에 따른 실익을 취하고 있는 청구인 박○○이 이 사건 시정명령에 대한 원상복구의 주된 권한 및 책임을 가진다 할 것이고 또한 후속 행정처분으로 예정된 이행강제금 처분(예정) 대상자 또한 청구인 박○○이므로 이 사건 시정명령 또는 부과예고 처분서 또는 통지서상 임차인“홍○○”의 성명이 오기된 사정만으로 이 사건 처분의 절차상, 내용상 적법·타당성에 흠결이 있다고 보기는 어렵다고 할 것이다. 따라서 이 사건의 처분은 적법·타당한 처분으로서 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하“도시·군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하“시장·군수·구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방ㆍ군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민과 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설 1의2. 도시공원, 물류창고 등 정비사업을 위하여 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 정비사업 구역에 설치하는 행위와 이에 따르는 토지의 형질변경 2. 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(移築) 3. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업(개발제한구역에서 시행하는 공익사업만 해당한다. 이하 이 항에서 같다)의 시행에 따라 철거된 건축물을 이축하기 위한 이주단지의 조성 3의2. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택, 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 5. 벌채 면적 및 수량(樹量), 그 밖에 대통령령으로 정하는 규모 이상의 죽목(竹木) 벌채 6. 대통령령으로 정하는 범위의 토지 분할 7. 모래ㆍ자갈ㆍ토석 등 대통령령으로 정하는 물건을 대통령령으로 정하는 기간까지 쌓아 놓는 행위 8. 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위 9. 개발제한구역 지정 당시 지목(地目)이 대(垈)인 토지가 개발제한구역 지정 이후 지목이 변경된 경우로서 제1호마목의 시설 중 대통령령으로 정하는 건축물의 건축과 이에 따르는 토지의 형질변경 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하“위반행위자등”이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하“시정명령”이라 한다)할 수 있다. 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받은 경우 3. 제12조제3항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 제30조의2(이행강제금) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 범위에서 이행강제금을 부과한다. <개정 2014. 12. 31., 2016. 1. 19.> 1. 허가 또는 신고의무 위반행위가 건축물의 건축 또는 용도변경인 경우: 해당 건축물에 적용되는 「지방세법」에 따른 건축물 시가표준액의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 건축물의 연면적을 곱한 금액 2. 제1호 외의 위반행위인 경우: 해당 토지에 적용되는 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 개별공시지가의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 토지의 면적을 곱한 금액 ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다. ③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 때에는 이행강제금의 금액ㆍ부과사유ㆍ납부기한ㆍ수납기관ㆍ불복방법 등을 적은 문서로 하여야 한다. ④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 최초의 시정명령이 있은 날을 기준으로 하여 1년에 2회의 범위 안에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있다. ⑤ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 자가 그 명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과를 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑥ 제3항에 따른 납부기한까지 이행강제금을 납부하지 아니하는 경우에는 국세 체납처분의 예 또는 「지방행정제재ㆍ부과금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. <개정 2013. 8. 6., 2020. 3. 24., 2020. 6. 9.> ⑦ 이행강제금의 부과에 관하여는 제30조제2항을 준용한다. 이 경우 “시정명령”은 “이행강제금 부과ㆍ징수”로 본다. <신설 2013. 5. 28.> ⑧ 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사가 제7항에 따라 이행강제금을 부과, 징수하면 이를 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 알려야 한다. <개정 2013. 3. 23., 2013. 5. 28., 2017. 8. 9.> ⑨ 제1항에 따른 이행강제금의 부과기준이나 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2013. 5. 28.> [본조신설 2009. 2. 6.] 【개발제한구역법 시행령】 제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다. ② 개발제한구역의 토지가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 인접한 용도지역에서 허용되는 건축물 또는 공작물을 건축하거나 설치할 수 있다. <개정 2013. 10. 30., 2016. 3. 29.> 1. 개발제한구역 지정 당시부터 개발제한구역의 경계선이 건축물 또는 공작물(법 제12조제7항에 따라 개발제한구역 지정 당시 이미 관계 법령에 따라 허가 등을 받아 공사 또는 사업에 착수한 건축물 또는 공작물을 포함한다)을 관통하는 경우 그 건축물 또는 공작물의 부지(개발제한구역 지정 당시부터 담장 등으로 구획되어 있어 기능상 일체가 되는 토지를 말한다) 2. 개발제한구역 지정 당시부터 해당 필지의 2분의 1 미만이 개발제한구역에 편입된 토지로서 지목(地目)이 대(垈)인 토지(개발제한구역 지정 후에 개발제한구역 경계선을 기준으로 분할된 토지를 포함한다) ③ 법 제12조제1항제1호의2에서 “대통령령으로 정하는 시설”이란 다음 각 호의 시설을 말한다. <신설 2016. 3. 29., 2018. 2. 9.> 1. 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제2조에 따른 도시공원 또는 녹지 2. 다음 각 목의 요건을 모두 갖춘 물류창고(「물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률」 제2조제5호의2에 따른 물류창고를 말한다) 가. 저장물질이 「고압가스 안전관리법」에 따른 고압가스, 「위험물안전관리법」 제2조제1호에 따른 위험물 또는 「화학물질관리법」 제2조제2호에 따른 유독물질이 아닐 것 나. 높이가 10미터 이하일 것 다. 용적률이 120퍼센트 이하일 것 3. 정비사업 구역 내의 법 제13조에 따른 건축물을 철거하고 종전과 같은 용도로 신축하는 건축물 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025815"></img> 제19조(신고의 대상) 법 제12조제3항에 따른 신고의 대상은 다음 각 호와 같다. <개정 2009. 8. 5., 2010. 10. 14., 2011. 1. 28., 2012. 5. 14., 2013. 10. 30., 2014. 1. 28., 2015. 9. 8., 2016. 6. 30., 2020. 2. 18.> 1. 주택 및 근린생활시설로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 증축ㆍ개축 및 대수선(大修繕) 가. 기존 면적을 포함한 연면적의 합계가 100제곱미터 이하인 경우 나. 증축ㆍ개축 및 대수선되는 연면적의 합계가 85제곱미터 이하인 경우 2. 농림수산업용 건축물(관리용 건축물은 제외한다) 또는 공작물로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우의 증축ㆍ개축 및 대수선 가. 증축ㆍ개축 및 대수선되는 건축면적 또는 바닥면적의 합계가 50제곱미터 이하인 경우 나. 축사, 동물 사육장, 작물 재배사(栽培舍), 퇴비사(발효퇴비장을 포함한다) 및 온실의 기존 면적을 포함한 연면적의 합계가 200제곱미터 미만인 경우 다. 창고의 기존 면적을 포함한 연면적의 합계가 100제곱미터 미만인 경우 2의2. 「농어촌정비법」 제2조제16호다목에 따른 주말농원사업 중 주말영농을 위하여 토지를 임대하는 이용객이 50명 이상인 주말농원사업에 이용되는 10제곱미터 초과 20제곱미터 이하의 농업용 원두막(벽이 없고 지붕과 기둥으로 설치한 것을 말한다)을 설치하는 행위. 다만, 주말농원을 운영하지 아니하는 경우에는 지체 없이 철거하고 원상복구하여야 한다. 3. 근린생활시설 상호 간의 용도변경. 다만, 휴게음식점ㆍ제과점 또는 일반음식점으로 용도변경하는 경우는 제외한다. 4. 벌채 면적이 500제곱미터 미만이거나 벌채 수량이 5세제곱미터 미만인 죽목의 벌채 5. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 물건을 쌓아두는 행위 가. 제17조제1항에 따른 물건을 1개월 미만 동안 쌓아두는 행위 나. 중량이 50톤 이하이거나 부피가 50세제곱미터 이하로서 제17조제1항에 따른 물건을 15일 이상 쌓아두는 행위 6. 「매장문화재 보호 및 조사에 관한 법률」에 따른 문화재의 조사ㆍ발굴을 위한 토지의 형질변경 7. 생산품의 보관을 위한 임시 가설 천막(벽 또는 지붕이 합성수지 재질로 된 것을 포함한다)의 설치(기존의 공장 및 제조업소의 부지에 설치하는 경우만 해당한다) 8. 지반의 붕괴 또는 그 밖의 재해를 예방하거나 복구하기 위한 축대ㆍ옹벽ㆍ사방시설 등의 설치 9. 허가받아 설치한 건축물(주택은 제외한다)에 높이 2미터 미만의 담장을 추가로 설치하는 경우 10. 논을 밭으로 변경하기 위한 토지의 형질변경 11. 논이나 밭을 과수원으로 변경하기 위한 토지의 형질변경 12. 대지화되어 있는 토지를 논ㆍ밭ㆍ과수원 또는 초지로 변경하기 위한 토지의 형질변경 13. 개발제한구역 지정 당시부터 있던 기존 주택 대지 안에서의 지하수의 개발ㆍ이용시설의 설치(상수도가 설치되어 있지 아니한 경우로 한정한다) [제목개정 2012. 5. 14.] 제41조의2(이행강제금의 산정ㆍ부과) ① 법 제30조의2제1항에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 5와 같다. ② 제1항에 따른 이행강제금 부과ㆍ징수 대상자 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에 대해서는 그 각 호에서 정하는 시기까지 이행강제금의 부과를 유예하거나 별표 5에 따른 이행강제금의 가중기준을 적용하지 않을 수 있다. <개정 2021. 1. 5.> 1. 공익사업의 시행을 위하여 법 제4조제1항에 따라 개발제한구역의 해제에 관한 도시ㆍ군관리계획이 입안된 경우 해당 해제대상지역의 이행강제금 부과ㆍ징수 대상자: 개발제한구역의 해제에 관한 도시ㆍ군관리계획 결정을 고시한 시기까지 2. 해제대상지역으로 이전할 자: 입주시기나 완료시기를 고려하여 그 이전이 가능한 시기까지 3. 정비사업을 시행하는 자: 해당 정비사업이 완료되는 시기까지 ③ 제1항 및 제2항에도 불구하고 별표 1 제5호가목의 동식물 관련 시설의 소유자가 법 제30조에 따른 위반행위를 한 경우에는 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 경우에 2년의 범위에서 이행강제금의 부과를 유예할 수 있다. 이 경우 이행강제금을 부과하지 않을 수 있는 기산 시점은 해당 시설을 자진하여 철거할 것을 서약한 후 행정대집행 비용 전액을 납부한 날(제1호 후단에 따라 분할납부가 인정된 경우는 최초 1회 납부한 날)로 한다. 1. 해당 시설을 2년의 범위에서 자진하여 철거할 것을 서약하고, 「행정대집행법」에 따라 집행에 필요한 비용(이하 “대집행 비용”이라 한다)을 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 미리 납부할 것. 이 경우 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 1년 이내의 범위에서 3회 이내의 분할납부를 인정할 수 있다. 2. 해당 시ㆍ군ㆍ구의 개발제한구역에 최근 1년 이상 거주하였을 것 3. 해당 시ㆍ군ㆍ구의 개발제한구역에서 영농에 종사하는 자로서 1만제곱미터 이상의 농지(전ㆍ답 및 과수원을 말한다)를 소유하지 아니할 것 ④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제3항에 따라 이행강제금의 부과를 유예받은 자가 같은 항 제1호에 따라 서약한 기간 내에 자진하여 철거한 때에는 이미 납부한 대집행 비용을 환급하여야 한다. ⑤ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항부터 제3항까지의 규정에도 불구하고 별표 1 제5호가목1)의 축사의 소유자 또는 점유자가 법 제30조에 따른 위반행위(건축물의 용도변경과 관련된 위반행위로 한정한다)를 한 경우로서 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 경우에는 2014년 12월 31일까지 이행강제금의 부과를 유예할 수 있다. <신설 2014. 1. 28.> 1. 적법하게 건축된 축사로서 축산업의 경쟁력 저하 등 경제 여건의 변화에 따라 본래의 용도로 사용하는 것이 현저히 곤란하다고 인정될 것 2. 축사를 본래의 용도로 사용함으로써 주변 환경의 오염 등 주민생활의 불편을 야기하거나 야기할 가능성이 높을 것 ⑥ 제1항부터 제5항까지에서 규정된 사항 이외에 이행강제금의 부과 및 징수절차에 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다. <개정 2013. 3. 23., 2014. 1. 28.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025809"></img> [본조신설 2009. 8. 5.] 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 처분서, 등기부등본, 창고 월세 계약서, 건축물대장 등에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가) 청구인 박○○은 개발제한구역 내에 위치한 이 사건 토지 및 그 지상의 이 사건 각 건축물의 소유자이고 청구인 홍○○은 이 사건 건축물 가동을, 청구인 윤○○은 이 사건 건축물 나동을 각 임차한 임차인들이다. 나) 이 사건 건축물의 건축물대장에는 다음과 같이 기재되어 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025807"></img> 다) 청구인 홍○○, 운○○은 이 사건 건축물 가, 나동을 각 제조업 목적으로 사용하였다. 라) 청구인 박○○과 청구인 운○○ 사이에 체결된 창고 월세 계약서 특약사항에는 다음과 같이 기재되어 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025811"></img> 마) 피청구인은 2021. 3. 25. 이 사건 토지 및 건축물이 개발제한구역법 위반사항에 대한 민원을 접수하고, 2021. 3. 29. 현장확인을 하여 다음과 같이 무단 용도변경, 증축, 공작물 설치행위 등을 적발하였다. 적발당시 피청구인은 청구인 홍○○에게 성명 등을 직접 물어보았는데 잘못 들어 ‘송○○’으로 기재하여 위법행위조사서에도 ‘송○○’으로 기재하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025813"></img> <표로 인한 여백> 바) 피청구인은 청구인들에게 2021. 4. 1. 처분 사전통지를 하고, 같은 해 4. 21. 다음과 같이 개발제한구역법 위반 원상복구 시정명령을 하였는데, 이때 청구인 홍○○의 성명을‘송○○’으로 잘못 기재하였다. 그러나 청구인 홍○○은 성명 오기에 대하여 의견을 제출한 사실이 없다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025821"></img> 사) 피청구인은 시정조치가 이루어지지 않자, 2021. 5. 28. 청구인들에게 다음과 같이 이 사건 처분을 하였는데, 이때에도 청구인 홍○○의 성명을 ‘송○○’으로 잘못 기재하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025805"></img> 2) 가) 먼저 청구인 홍○○에 대한 시정명령 처분서 및 이 사건 이행강제금 부과예고 처분서 상 홍○○을 ‘송○○’으로 잘못 표시하여 처분의 상대방을 특정할 수 없는 것인지 살펴본다. 피청구인은 현장조사 당시 청구인 홍○○에게 성명을 물어본 사실이 있고 곧 행정처분이 내려질 것을 구두로 설명하였고, 이후 이 사건 각 처분을 함에 있어 위법행위 내용에 행위자는 송○○으로 기재하였으나, 소재지 및 행위 내용, 위법 용도에 ‘○○리 000-0, 가동 용도변경, 제조업소’로 명시하였고 각 처분서의 수신자를 ‘○○○시장(도세관리과장), 박○○, 송○○, 윤○○’로 하여, 청구인 홍○○은 비록 각 처분서 상 ‘송○○’으로 잘못 기재되어 있었더라도 이 사건 각 처분이 이 사건 건축물 가동 무단 용도변경과 관련하여 자신에게 행정처분이 내려지는 것임을 충분히 인식할 수 있었다고 할 것이다. 따라서 이것만으로 절차상 위법이 있다고 보기는 어렵다. 나) 다음으로 청구인들은 시설을 증축 등 행위를 하지 않았으므로 이 사건 청구인들의 행위가 개발제한구역법 위반행위가 아니라고 주장하므로 살펴본다. 청구인 박○○은 허가 없이 화장실을 증축하고 보강토옹벽을 설치하는 행위를 한 사실이 명백하고, 청구인 홍○○과 청구인 윤○○은 이 사건 건축물 가동 및 나동이 동식물관련시설(종묘배양장)로 허가받은 건축물임에도 이곳을 청구인 박○○으로부터 임차하여 제조업을 영위하였는바, 무단 용도변경행위로 개발제한구역법 제12조 제1항을 위반한 행위라고 할 것이다. 또 개발제한구역법 제30조에서는 ‘시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하“위반행위자등”이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하“시정명령”이라 한다)할 수 있다. 1. 제12조 제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우’라고 규정하여 개발제한구역법 제12조 제1항 위반행위에 대하여 행위자 뿐 아니라 그 소유자에 대하여도 시정명령을 할 수 있다고 규정하고 있다. 따라서 이 사건 각 건축물의 소유자인 청구인 박○○도 이 사건 각 건축물의 용도변경 행위에 대하여 책임이 있다고 할 것이고 시정명령 및 이행강제금 부과예고처분의 상대방이 될 수 있다. 또한 청구인 박○○은 이 사건 건축물 나동을 청구인 윤○○과 청구 외 임○○에게 임차하면서 ‘임차용도를 금속류 가공업’으로 하고, 임차인이 필요한 시설물 공사를 할 수 있도록 허락하였고, 건물 용도 외 사용으로 벌과금 또는 이행강제금이 부과될 시 누가 부담할지에 관하여도 특약사항으로 모두 정하였는바, 이미 청구인 운○○의 용도변경 행위에 대해 알고서 임차한 것으로 보인다고 할 것이다. 따라서 청구인 운○○ 및 홍○○이 종묘배양장으로 운영이 불가하여 일시적으로 무단 용도변경한 것으로 단순 생계형 행위라는 청구인들의 주장 역시 이유 없다. 다) 청구인들은 이 사건 용도변경행위가 신고행위에 불과하고, 영농행위 등 단순 생계형 위반행위에 해당함에도 이를 적용하지 않아 이 사건 이행강제금은 잘못 산정되었다고 주장하므로 살펴본다. 개발제한구역법 시행령 제19조에서는 신고의 대상에 대하여 규정하고 있는데, 용도변경의 경우 제3호에서 ‘근린생활시설 상호 간의 용도변경. 다만, 휴게음식점ㆍ제과점 또는 일반음식점으로 용도변경하는 경우는 제외한다.’고 규정하고 있을 뿐이다. 따라서 이 사건 무단 용도변경행위는 신고대상이 아닌 허가 대상이라고 할 것이다. 또 청구인들은 개발제한구역법 시행령 제41조의2 제1항, 별표5 3. 나에서 규정하고 있는 ‘영농행위 등 단순 생계형 위반행위의 경우: 100분의 50 범위에서 감경’규정이 적용되어야 한다고 주장하나, 앞서 살펴본 바와 같이 청구인들인 제조업을 영위하기 위해 이 사건 각 건축물을 임대, 임차한 것으로 처음부터 영리목적을 가지고 무단용도변경 행위를 한 것으로 보이고 이를 영농행위에 준하는 단순한 생계형 위반행위로 보기는 어렵다고 할 것이다. 따라서 이 부분 청구인들의 주장 역시 모두 이유 없다. 라) 이상과 같이 청구인들의 주장은 모두 이유 없고, 그 외 이 사건 처분이 위법·부당하다고 볼 만한 자료가 없는바, 이 사건 각 처분은 적법·타당하다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인들의 주장을 모두 인정할 수 없으므로 청구인들의 청구를 모두 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다. 별지 청구인 목록 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025819"></img>