개발제한구역법위반 시정명령처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○동 산 ○번지(임야, 2,506㎡)(이하‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자이다. 피청구인은 이 사건 토지에서 허가를 받지 아니하고 토지형질변경(임야→전)하여「개발제한 구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조제1항을 위반하였음을 적발하고, 청구인에게 2019. 4. 3. 개발제한구역법 제30조제1항에 따라 위반행위 시정명령(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2019. 4. 3. 조상 대대로 선산으로 사용하고 일부를 농지로 사용하여 왔던 청구인 외 13명 소유의 ○○시 ○○동 산○번지 소유자 중 1인이다. 선대로부터 오랜 세월 동안 터전을 잡아왔던 ○○시 산○번지 선산에 대하여 피청구인은 2019. 2 .19. 청구인에게 원상복구 시정명령 처분(○○시 건축과-4727(2019. 2. 19.)호 <개발제한구역 불법행위에 대한 시정명령>)을 하였다. 청구인은 이에 대한 의견서를 제출한 바 있으나, 2019. 4. 3. 피청구인으로부터 2019. 4. 24.까지 산림을 훼손하여 농지로 조성된 임야(2,506㎡)에 식재하여 원상복구하라는 공문서를 재차 받았다. 2) 처분의 부당성 청구인 등은 대부분 기계 ○씨 ○○○파 39대 후손들로 조상대대로 임야, 전답 및 묘지로 사용했던 ○○시 ○○동 산○번지 토지를 물려받아 오늘에 이르고 있다. 상기 물건의 등기사항전부증명서 상에 최초 등재된 소유자(○흥○, ○완○, ○도○, ○주○)들의 후손으로 현재 약 13명이 소유자로 등재된 상태다. 상기 물건 토지는 조상대대로 ○○시 ○○동에 씨족을 이루면서 일가친척이 선영의 묘지관리와 농지로 사용해 왔다. 또한 피청구인으로부터 훼손했다고 적시된 상기 물건은 1972년 개발제한구역으로 지정되기 이전부터 청구인 등의 할아버지들이 힘들게 고생하여 개간한 농지이기도 했다. 세대를 거치며 농지로 사용해 왔던 토지를 개발제한 구역 내 불법행위로 간주하여 이제 와서 시정명령을 내리면서 해당 구역을 원상회복시키라는 행정명령은 가혹한 처사이며 원인행위에 대한 법 적용을 현재 시점에서 재량하는 것은 법의 바른 적용이 아니라고 생각한다. 또한 60여 년 동안 전답으로 사용한 토지가 단순히 임야로 등재되어 있다하여 원상을 회복시키라는 행정명령은 소유자 등의 재량권을 과도하게 침해하는 조치인 동시에 일반적 관행에도 부합하지 않는 일이라 판단된다. 3) 결론 상기 물건 토지는 개발제한구역으로 지정(1972년)되기 이전부터 농지로 사용되어 온 토지로 당초의 원상은 현재와 크게 다르지 않으며 피청구인이 불법행위로 지적한 근거인「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(법률 제8975호)」의 적용대상도 아니라고 주장한다. 다만, 1972년의 개발제한구역 지정 이전에 생성된 농지와 현재의 토지형질이 다르다면 차이가 나는 부분에 대해 적시해 주기 바란다. 청구인 등은 관련법에 비추어 임야를 훼손한 사실이 없으며 개발제한구역지정 이전부터 밭으로 사용했던 농지임을 재차 주장하며 참고자료로 항공사진과 당시 상황을 잘 아는 지역주민들의 사실확인서를 제출하오니 참고하여 적정한 조치를 내려주기 바란다. 【보충서면】 4) 피청구인의 주장에 대한 답변 피청구인의 주장과 같이 농지로 사용한 면적이 일부 증가할 수 있었음을 부인하는 것은 아니다. 다만, 늘어난 부분은 고의로 벌목 등을 통해 면적을 확장한 것이 아니라 농지를 사용하는 과정에서 부득이하게 인접한 부분이 일부 부작위로 확장된 것이라는 점을 참작해 주기 바란다. 피청구인은 지역신문의 보도자료를 통해‘불법전용 산지에 관한 임시 특례제도’를 공지하였고, 이를 근거로 지목변경 기회를 주었으나 청구인 등이 포기했다고 주장하나 이는 사실과 다르다. 지역신문이 지역 전 주민에게 배포되는 것도 아닌 상황에서 청구인 등이 이런 사실을 인지하기란 쉬운 일이 아니다. 오히려 피청구인이 적극·사전적으로 토지 소유자 등에게 알릴 수 있는 다양한 방법이 있었음에도 이를 행하지 아니한 것은 보편적 고지방법이 아니며 행정 편의만을 고려한 직무유기가 아니라고 할 수 없을 것이다. 더욱이 피청구인은 그동안 위 토지의 상황을 인지하고 있었을 것으로 사료되나 이를 묵인 내지는 방치하다가 현재에 이르러 원상복구하라는 시정조치를 통보한 것은 형평성에도 맞지 않으며 청구인 등에게 과도한 경제적 부담을 강제하는 행위라 할 수 있을 것이다. 5) 결론 청구인 등이 고의로 산지를 훼손한 것이 아니라는 점을 고려하고, 피청구인의 시정명령 처분으로 삶의 터전을 오히려 상실하고, 이어 과도하고 징벌적인 처분을 수행해야 하는 어려움을 겪게 되었음을 헤아려 주기 바란다. 피청구인의 주장처럼 2011년 11월 당시의 상황에서 피청구인도 현상에 대한 필요성을 인정하여 지목변경을 해 주었던 것이니 청구인 등이 이를 알지 못한 부분이 있었더라도 관련 법 등이 시행되기 이전의 상황에 대해서는 동일한 조치가 이루어져야 한다고 주장한다. 이에 청구인은 피청구인의 당초 시정명령 처분을 취소하고 현상을 인정하여 주기를 바란다. 불가하다면 원상복구의 범위를 개발제한구역 지정 이전, 이후의 토지로 구별하여 시정명령 처분을 수정하여 달라는 취지의 청구를 합니다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 청구인은 ○○동 산○번지 임야를 지목변경 없이 전으로 변경하여 농지로 사용하여 왔기에 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」제30조에 의거 청구인에게 2019. 4. 3. 시정명령을 하였다. 이에 청구인은 이 사건 토지는 조상 대대로 선산으로 쓰면서 묘지관리와 농지로 사용하여 왔고, 1972년 개발제한구역으로 지정되기 이전부터 지금까지 훼손 없이 거의 동일하게 사용하고 있다며 지목이 임야라는 이유만으로 전, 답을 사용한 부분에 대하여 시정명령을 한 것은 재산권의 과도한 침해라고 주장하고 있다. 2) 청구인 주장의 부당성 1972년 개발제한구역 지정 이전부터 지금까지 이 사건 토지 임야를 동일하게 전, 답으로 사용하였으며 임야훼손한 적 없다는 주장에 대하여, 청구인이 제출한 1966년 11월 항공사진과 1972년 10월 항공사진을 육안으로 봐도 농지로 사용하는 면적이 늘었음을 확인할 수 있고, 2009년, 2014년 항공사진과 비교하여도 면적이 늘었음이 확인된다. 또한, 불법전용 산지에 대하여‘불법전용 산지에 관한 임시 특례제도’에 따라 ○○시(공원녹지과)에서는 최근 2011년 11월에도 개발제한구역 지정 이전부터 불법 전용 산지를 복구절차 없이 지목을 변경해 준 바 있으나 청구인은 신청하지 않았다. 3) 결론 이상에서 살펴본 바와 같이 피청구인이 청구인에 대한 이 사건 처분은 적법하고 하자가 없어 타당하므로 청구인의 주장은 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하“도시·군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하“시장·군수·구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장·군수·구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방·군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설 1의2. 도시공원, 물류창고 등 정비사업을 위하여 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 정비사업 구역에 설치하는 행위와 이에 따르는 토지의 형질변경 2. 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(移築) 3. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제4조에 따른 공익사업(개발제한구역에서 시행하는 공익사업만 해당한다. 이하 이 항에서 같다)의 시행에 따라 철거된 건축물을 이축하기 위한 이주단지의 조성 3의2.「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택, 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 5. 벌채 면적 및 수량(樹量), 그 밖에 대통령령으로 정하는 규모 이상의 죽목(竹木) 벌채 6. 대통령령으로 정하는 범위의 토지 분할 7. 모래·자갈·토석 등 대통령령으로 정하는 물건을 대통령령으로 정하는 기간까지 쌓아 놓는 행위 8. 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위 9. 개발제한구역 지정 당시 지목(地目)이 대(垈)인 토지가 개발제한구역 지정 이후 지목이 변경된 경우로서 제1호마목의 시설 중 대통령령으로 정하는 건축물의 건축과 이에 따르는 토지의 형질변경 ② 시장·군수·구청장은 제1항 단서에 따라 허가를 하는 경우 허가 대상 행위가 제11조에 따라 관리계획을 수립하여야만 할 수 있는 행위인 경우에는 미리 관리계획이 수립되어 있는 경우에만 그 행위를 허가할 수 있다. ③ 제1항 단서에도 불구하고 주택 및 근린생활시설의 대수선 등 대통령령으로 정하는 행위는 시장·군수·구청장에게 신고하고 할 수 있다. ④ 제1항 단서와 제3항에도 불구하고 국토교통부령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있다. ⑤ 시장·군수·구청장이 제1항 각 호의 행위 중 대통령령으로 정하는 규모 이상으로 건축물을 건축하거나 토지의 형질을 변경하는 행위 등을 허가하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 주민의 의견을 듣고 관계 행정기관의 장과 협의한 후 특별자치시·특별자치도·시·군·구 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 도시·군계획시설 또는 제1항제1호라목의 시설 중 국방·군사에 관한 시설의 설치와 그 시설의 설치를 위하여 토지의 형질을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. ⑥ 제1항 단서에 따라 허가를 하는 경우에는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제60조, 제64조제3항 및 제4항의 이행보증금·원상회복에 관한 규정과 같은 법 제62조의 준공검사에 관한 규정을 준용한다. ⑦ 제1항 각 호와 제3항에 따른 행위에 대하여 개발제한구역 지정 당시 이미 관계 법령에 따라 허가 등(관계 법령에 따라 허가 등을 받을 필요가 없는 경우를 포함한다)을 받아 공사나 사업에 착수한 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 계속 시행할 수 있다. ⑧ 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모·높이·입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다. ⑨ 국토교통부장관이나 시·도지사가 제1항제1호 각 목의 시설 중「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제2조제13호에 따른 공공시설을 설치하기 위하여 같은 법 제91조에 따라 실시계획을 고시하면 그 도시·군계획시설사업은 제1항 단서에 따른 허가를 받은 것으로 본다. ⑩ 제9항에 따라 허가를 의제받으려는 자는 실시계획 인가를 신청하는 때에 허가에 필요한 관련 서류를 함께 제출하여야 하며, 국토교통부장관이나 시·도지사가 실시계획을 작성하거나 인가할 때에는 미리 관할 시장·군수·구청장과 협의하여야 한다. [법률 제12372호(2014.1.28.) 부칙 제2조의 규정에 의하여 이 조 제1항제9호는 2015년 12월 31일까지 유효함] [법률 제13670호(2015.12.29.) 부칙 제2조의 규정에 의하여 이 조 제1항제1호의2는 2017년 12월 31일까지 유효함] 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장·군수·구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하“위반행위자등”이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하“시정명령”이라 한다)할 수 있다. 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받은 경우 3. 제12조제3항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 ② 시장·군수·구청장이 시정명령에 관한 업무의 집행을 게을리하는 때에는 국토교통부장관은 해당 시장·군수·구청장에게 기간을 정하여 그 집행을 철저히 할 것을 명령할 수 있다. 이 경우 명령이 이행되지 아니한 때에는 제1항의 규정에도 불구하고 국토교통부장관이 직접 시정명령하거나 해당 지역을 관할하는 특별시장·광역시장·도지사 또는 지방국토관리청의 장으로 하여금 집행하게 할 수 있다. ③ 국토교통부장관(제2항에 따라 국토교통부장관이시정명령을 직접 집행하거나 해당 지역을 관할하는 특별시장·광역시장·도지사 또는 지방국토관리청의 장으로 하여금 집행하게 하는 경우에 한한다. 이하 제4항부터제6항까지에서 같다)은 제1항에 따른 위반행위자등 가운데 영리 목적 또는 상습적 위반행위자등에 대하여는 해당 시장·군수·구청장에게 허가취소를 요구할 수 있다. ④ 제3항에 따라 허가취소 요구를 받은 시장·군수·구청장은 특별한 사유가 없는 한 허가를 취소하여야 하고, 그 결과를 국토교통부장관에게 알려야 한다. ⑤ 국토교통부장관은 제2항에 따른 명령과 관련하여 시장·군수·구청장에게 필요한 자료 또는 정보를 요청할 수 있으며 그 요청을 받은 자는 특별한 사정이 없는 한 이에 따라야 한다. ⑥ 국토교통부장관이 제2항에 따라 위반행위자등에 대하여 시정명령을 한 경우 이를 해당 시장·군수·구청장에게 알려야 한다. ⑦ 제1항 및 제4항에 따라 허가를 취소하려면 청문을 하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○동 산○번지(임야, 2,506㎡)의 소유자 중 1인이다. 나) 피청구인은 이 사건 토지에서 허가를 받지 아니하고 토지형질변경(임야에서 농작물 재배)하여 「개발제한구역법」 제12조제1항을 위반하였음을 사유로 청구인에게 2019. 4. 3. 「개발제한구역법」 제30조제1항에 따라 위반행위 시정명령 처분하였다. 2) 「개발제한구역법」 제12조제1항에 따르면 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제2조제11호에 따른 도시·군계획사업의 시행을 할 수 없지만, 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설에 해당하는 건축물이나 공작물 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경은 시장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 「개발제한구역법」 제30조제1항에 따르면 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우에 시장은 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(시정명령)할 수 있다. 3) 청구인은 이 사건 임야는 개발제한구역으로 지정되기 전인 1972년 이전부터 선대들의 묘지관리와 농지로 사용되어왔고, 1972년경 개발제한구역으로 지정된 이후 형질변경된 부분이 없으므로 이 사건 처분이 위법하다고 주장한다. 이 사건 임야에 대한 1966년, 1972년, 2009년, 2014년 각 항공사진을 보면 형질변경된 면적이 순차적으로 확대된 사실이 인정되고, 피청구인이 2011년경 불법전용산지에 관한 임시특례를 실시할 때에도 청구인은 지목변경을 신청한 사실이 없다는 점을 감안하면, 이 사건 임야는 불법 형질변경된 사실이 인정되므로 이 사건 처분은 적법·타당하다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.