개발제한구역법위반 시정명령처분 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 2018. 7. 5. 청구인이 ○○시 ○○동 ○○○번지(전, 253㎡, 이하‘이 사건 토지’라 한다)에서 철파이프 구조의 비닐하우스를 신축(78㎡)하여 농기구 및 농기계창고로 이용하는 것을 적발하였다. 이에 피청구인은 2018. 7. 30. 청구인이 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조를 위반하였다는 사유로 같은 법 제30조에 따라 시정명령 사전통지 하였고, 2018. 12. 28. 개발제한구역 내 불법행위 시정명령처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 사건개요 2018. 7.경 청구인 소유의 검정 차광막이 씌워진 농업용 비닐하우스에 대하여 피청구인은 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조 규정 위반을 이유로 시정명령(2018. 12. 28.)하고, 원상회복 할 것을 청구인에게 통보하였다. 2) 사건의 경위 청구인은 2018. 7.경 피청구인으로 부터 개발제한구역법 위반으로 시정 예고를 받았으며, 2019. 1. 2.경 시정명령으로, 2019. 1. 31일까지 원상회복 하라는 통보를 받았다. 청구인은 피청구인 담당자와 통화하여 불법행위 위반내용을 알고자 몇 번 통화를 하였으나, 불법 위반 내용을 모르겠기에, 행정심판을 청구하게 되었다. 3) 이 사건 처분의 위법·부당성 가) 청구인의 농지 ○○동 ○○○번지에 현존하는 검정 차광막을 씌운 비닐하우스는 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조 관련 개발제한구역법 위반 사항이 없다. 나) ○○동 ○○○번지 비 가림 비닐하우스는 버섯재배를 위한 비닐하우스로, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙」 [별표 4]의 허가 또는 신고 없이 할 수 있는 행위 중 (사)목, 버섯의 재배와 원예를 위한 시설물로 토지의 형질 변경이 없고, 골조부분의 철재, 폴리염화 비닐, 그 밖의 다른 부분은 비닐로 설치하였다. 다) 청구인은 개발제한구역법 위반을 한 사항이 없음에도 불구하고, 피청구인이 청구인에게 개발제한구역법 위반 불법행위 시정명령은 막무가내 행정처분으로, 증거도 없고 설명도 없고, 대략난감하다. 4) 결론 : 그러므로 피청구인의 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 【보충서면 1】 5) 국토교통부 관계자는“개발제한구역의 지정 취지를 훼손하지 않는 범위 내에서 적극적으로 규제 완화 과제를 발굴하여 주민생활 불편을 해소하고 소득증대에 도움이 되도록 최대한 노력할 것”( 신문기사 인용) - 2014. 6. 26. 개발제한구역 내 기존 건축물 용도변경 대폭확대, 2014년 하반기 개발제한구역 규제완화 비닐하우스를 철거하게 되면 농업용 전기를 연결할 시설물이 없어지고, 농업용수(지하수 펌프)를 사용할 수 없게 되어, 농사를 지을 수 없게 된다. 또한 그 비닐하우스의 존치로써 제3자에게 특별한 불편이 발생할 여지가 없고, 사회경제적으로도 손실이 되므로 철거는 바람직 않다. 버섯재배사는 허가 또는 신고 없이 설치할 수 있는 시설물로써, 암막 없이 재배 불가능한 일이며, 농촌지도소 공무원의 입장도 같을 것이다. 피청구인 건축과의 규제는 포지티브 규제해석이다. 그러나 현재 국토교통부의 개발제한구역 규제를 완화하고 있는 추세와 맞지 않는 갑질행정이며, 규제해석은 네거티브 규제로 해석하여, 피해야 할 내용은 유리 또는 강화 플라스틱(FRP)이 아니어야 한다는 내용이다. 부직포는 비영구적인 임시 가설물에 사용하는 소재로써, 사용하면 안 된다는 규정은 없다. 화훼직판장에서 보온소재로 많이 사용하는 부직포 소재는 실내 온도를 유지할 수 있게 하고, 햇빛을 차단하고, 비닐하우스 수명을 연장시키는 기능을 하고 있다. ○○시 화훼영업장의 90%는 부직포를 사용하고 있다. 현재 농업용 비닐하우스 내부에는 탈의실 또는 농기구 보관실, 난방용 기계실, 냉장시설 등의 용도로 30제곱미터 이하의 임시시설을 설치하는 행위도 할 수 있다(개발제한 구역에서 허가나 신고 없이도 자유롭게 할 수 있는 행위 중 더목). 피청구인 건축과는 조사할 때는 농기구 및 농기계 창고를 위법행위내역이라 기술하고는, 실제 문제는 부직포 사용이 문제라고 하는 위반내용은 초등학생도 웃고 갈 위반내용이다. 개발제한구역 농민들은 오랫동안 사유재산 행위를 제대로 행사하지 못하고 있다. 그런데 이러한 사소한 내용으로 농민들을 불편하고 어렵게 만드는 관계행정기관의 이러한 불합리하고 오만방자한 행정까지 더해지기에 많은 농민들이 분노하고 정부를 원망하게 되는 것 같다. 【보충서면 2】 6) 청구인은 여성으로서, 생애 처음으로 농사를 해보고 있다. 잘 알지도 못하는 상태에서, 청구인은 비닐하우스를 주위의 권유와 필요성으로 설치하였다. 그리고 비닐하우스가 아닌 나머지 토지에는 농작물을 재배하고 있다. 저에게 1~2년의 기간은 농사를 알기에는 짧은 시간이다, 아직도 농사를 배우고 있다. 피청구인이 제시한 버섯하우스처럼 근사한 버섯재배는 실력과 자본이 필요하고, 더 많은 시간이 필요하다. 또한 지금 당장의 버섯하우스는 필요시 화훼 등을 판매하기 위한 화훼직판장 등 판매 전용시설로도 변경하고도 싶다. 청구인은 법을 잘 모르고, 개발제한구역이라는 특별한 법에 대해서도 잘 모른다. 청구인은 비닐하우스뿐만 아니라 하우스 외 나머지 땅에도 농사를 짓고 있다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인 주장의 부당성 가) 검정 차광막을 씌운 비 가림 비닐하우스는 버섯재배사라는 주장에 대하여 이 사건 건물에는 위법행위 조사 당시 농기구 및 농기계만 있었을 뿐이었고, 청구인이 2019. 2. 11. 보충서면에서 증거자료로 제출한 사진의 버섯 목 몇 개로는 버섯재배를 전용으로 하는 버섯 재배사로 인정할 수 없다. 나) 개발제한구역법에 위반한 사항이 없다는 주장에 대하여 설사 이 사건 건물이 버섯재배사로 인정받았을지라도, 일반 농지가 아닌 개발제한구역 내 있는 이 사건 건물은 소재가 제한되며 개발제한구역법 시행규칙 [별표 4](이하‘[별표4]’)에 열거된 소재뿐만 아니라 다음과 같이 사용 불가한 보온소재로도 설치하였기에 위법하므로 적발을 한 것이다. [별표 4] 제1항 사목 (1)에 골조와 출입문을 제외한 부분은 비닐로 설치해야 된다고 명시되어 있다. 비닐(vinyl)은 사전적으로 폴리염화비닐(PVC)계 플라스틱 소재를 지칭하며, 이 사건 건물은 비닐 뿐 아니라 통상 부직포라고 지칭하는 보온소재인 폴리아미드계의 나일론 등의 비닐외의 합성섬유 소재도 사용하여 건축하였으므로 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다. 2) 결론 : 이상에서 살펴본 바와 같이 피청구인이 청구인에 대한 이 사건 처분은 절차상·실체상 적법하고 타당하므로 청구인의 주장은 이유 없어 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하“도시ㆍ군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하“시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방ㆍ군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설 1의2. 도시공원, 물류창고 등 정비사업을 위하여 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 정비사업 구역에 설치하는 행위와 이에 따르는 토지의 형질변경 2. 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(移築) 3.「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제4조에 따른 공익사업(개발제한구역에서 시행하는 공익사업만 해당한다. 이하 이 항에서 같다)의 시행에 따라 철거된 건축물을 이축하기 위한 이주단지의 조성 3의2.「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택, 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 5. 벌채 면적 및 수량(樹量), 그 밖에 대통령령으로 정하는 규모 이상의 죽목(竹木) 벌채 6. 대통령령으로 정하는 범위의 토지 분할 7. 모래ㆍ자갈ㆍ토석 등 대통령령으로 정하는 물건을 대통령령으로 정하는 기간까지 쌓아 놓는 행위 8. 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위 9. 개발제한구역 지정 당시 지목(地目)이 대(垈)인 토지가 개발제한구역 지정 이후 지목이 변경된 경우로서 제1호마목의 시설 중 대통령령으로 정하는 건축물의 건축과 이에 따르는 토지의 형질변경 ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항 단서에 따라 허가를 하는 경우 허가 대상 행위가 제11조에 따라 관리계획을 수립하여야만 할 수 있는 행위인 경우에는 미리 관리계획이 수립되어 있는 경우에만 그 행위를 허가할 수 있다. ③ 제1항 단서에도 불구하고 주택 및 근린생활시설의 대수선 등 대통령령으로 정하는 행위는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하고 할 수 있다. ④ 제1항 단서와 제3항에도 불구하고 국토교통부령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있다. 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하“위반행위자등”이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하“시정명령”이라 한다)할 수 있다. 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받은 경우 3. 제12조제3항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027561"></img> 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙】 제12조(허가 또는 신고 없이 할 수 있는 경미한 행위) 법 제12조제4항에서“국토교통부령으로 정하는 경미한 행위”란 별표 4에 따른 행위를 말한다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027563"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 위법행위조사서, 시정명령 사전통지, 의견제출서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 피청구인은 2018. 7. 5. 청구인이 ○○시 ○○동 ○○○번지(전, 253㎡)에서 철파이프 구조의 비닐하우스를 신축(78㎡)하여 농기구 및 농기계창고로 이용하는 것을 적발하였다. 나) 이에 피청구인은 2018. 7. 30. 청구인이 개발제한구역법 제12조를 위반하였다는 사유로 같은 법 제30조에 따라 시정명령 사전통지 하였고, 2018. 12. 28. 이 사건 처분을 하였다. 다) 피청구인의 시정명령 사전통지에 대하여, 청구인은 2018. 8. 6. 피청구인에게 다음과 같은 의견을 제출하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027565"></img> 라) 이 사건 처분에 대하여, 청구인은 2019. 1. 16. 피청구인에게 다음과 같은 의견을 제출한바 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027567"></img> 2) 개발제한구역법 제12조제1항에 따르면, 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업의 시행을 할 수 없지만, 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설 등에 해당하는 행위를 하려는 자는 시장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있고, 같은 조 제4항은, 제1항 단서와 제3항에도 불구하고 국토교통부령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있다. 개발제한구역법 제30조에 따르면, 시장은 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 등에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하“시정명령”이라 한다)할 수 있다. 한편, 개발제한구역법 시행규칙 제12조 [별표 4] 제1항사목은, 채소·연초(건조용을 포함한다)·버섯의 재배와 원예를 위한 것으로서 다음의 요건을 모두 갖춘 비닐하우스(이하“농업용 비닐하우스”라 한다)를 설치(가설 및 건축을 포함한다. 이하 이 표에서 같다)하는 행위는 개발제한구역에서 허가 또는 신고 없이 할 수 있는 행위로 규정하고 있고, 그 요건은 1) 구조상 골조 부분만 목제·철제·폴리염화비닐(PVC) 등의 재료를 사용하고, 그 밖의 부분은 비닐로 설치하여야 하며, 유리 또는 강화플라스틱(FRP)이 아니어야 한다. 다만, 출입문의 경우는 투명한 유리 또는 강화플라스틱(FRP) 등 이와 유사한 재료를 사용할 수 있다. 2) 화훼직판장 등 판매전용시설은 제외하며, 비닐하우스를 설치하여도 녹지가 훼손되지 아니하는 농지에 설치하여야 한다. 3) 기초는 가로, 세로 및 높이가 각각 40센티미터 이하인 규모에 한하여 콘크리트 타설을 할 수 있으며, 바닥은 콘크리트 타설을 하지 아니한 비영구적인 임시가설물(보도블록이나 부직포 등 이와 유사한 것을 말한다)이어야 한다. 3) 아래의 점을 종합하면, 이 사건 처분 당시 청구인이 버섯의 재배를 위하여 농업용 비닐하우스를 설치하였다고 볼 수 없다. 가) 청구인 설치의 ○○시 ○○동 ○○○번지 철파이프 구조의 비닐하우스(이하‘이 사건 비닐하우스’라 한다)는 2018. 7. 5. 피청구인이 확인할 당시 농기구 및 농기계창고로 이용되고 있었고 그와 같은 용도 위반으로 위법행위가 조사된 바 있다. 나) 처분 전 사전통지에 대한 청구인의 의견제출서에 따르더라도 청구인은 안전 등의 문제점을 해결한 이후 장차 이 사건 비닐하우스를 버섯재배용 하우스로 이용하겠다고 인정한 사실이 있고, 청구인은 이 사건 처분이 있은 뒤에야 비로소 이 사건 비닐하우스가 버섯재배를 위한 비닐하우스라고 주장하고 있다. 다) 청구인이 증거자료로 제출한 2019년 버섯재배 현황사진만으로는 이 사건 처분 당시 청구인이 버섯의 재배를 위하여 농업용 비닐하우스를 설치하였다는 사실을 믿기 어렵다. 그러므로 이 사건 비닐하우스의 골조 외 부분 소재가 비닐인지 여부나 농업용 비닐하우스에 농기구를 보관하여 임시시설을 설치하였는지 여부에 대하여는 더 나아가 살펴볼 필요 없이, 청구인에게 개발제한구역법 제30조제1항제1호, 같은 법 제12조제1항 단서 제1호 위반을 이유로 한 이 사건 처분은 적법하다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.