개발제한구역법위반 이행강제금 부과처분 무효확인청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○동 ○○○번지 상 건축물(이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)의 소유자로, 피청구인은 2018. 12. 26. 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 법률」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조를 위반하여 종묘배양장인 이 사건 건축물의 용도를 허가를 득하지 아니하고 주택으로 용도 변경하였다는 사유로 청구인에게 이행강제금 39,873,000원(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 부과하였고, 2018. 12. 28. 이 사건 건축물이 개발제한구역법 제30조의3에 따른 이행강제금 징수 유예 특례 규정에 해당한다고 판단하여 2020. 12. 31.까지 이 사건 처분이 유예됨을 통지하였다. 피청구인 소속 세무과는 징수 유예 기간이 지났음에도 불구하고 이 사건 건축물의 위반사항이 시정되지 아니하자 이행강제금 독촉 통지하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 처분의 경위 이 사건 건축물의 연면적은 325㎡로 지상 1층 종묘배양시설 165㎡, 2층 종묘배양시설 160㎡로, 피청구인은 청구인에 대하여 이행강제금 시정 계고, 부과 예고 등의 절차를 거쳐 2018. 12. 26. 이 사건 건축물 중 281㎡에 대하여 39,873,900원의 이행강제금을 부과하면서 이행강제금 징수가 2020. 12. 31.까지 유예됨을 통보하였다. 2) 이행강제금 부과 처분의 위법·부당성 가) 이 사건 처분은 불법 행위가 없는 것에 대한 처분으로 무효이다. 청구인은 이행강제금 징수 유예 특례 제도 시행으로 징수 유예 기간 내에 원상복구하면 이행강제금이 없어지는 것으로 알고 있었기에 처분절차 동안 이행강제금을 세밀하게 살피지 못한 실수가 있었다. 2020. 12. 31. 이행강제금 징수 유예 기간이 만료된 이후 이행강제금 납부 독촉장을 받은 후 이 사건 처분이 잘못되었음을 인지하였다. 이 사건 건축물은 모두 종묘배양시설로 1층 165㎡, 2층 160㎡인데 피청구인은 1층과 2층 모두 주거시설로 불법용도 변경한 것으로 보고 총면적 325㎡ 중 281㎡에 대하여 이행강제금 부과 처분을 하였다. 그러나 청구인은 종묘배양시설의 온습도 조절 등 효율적인 관리를 위하여 2층 일부 시설에 주거시설을 설치하여 사용하고 있었을 뿐, 1층에 대하여는 불법 용도변경한 사실이 없다. 그러므로 1층에 대하여도 이행강제금을 처분한 것은 위법한 처분이라고 할 것이다. 나) 피청구인은 이 사건 처분에 있어 재량권을 일탈·남용하였다. 개발제한구역 내 허가 또는 신고의무 위반행위가 건축물의 용도변경인 경우 이행강제금 산정에 대하여 개발제한구역법 제30조의2 제1항 제1호 규정에 따라 지방세법에 따른 건축물 시가표준액의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 건축물의 연면적을 곱한 금액으로 규정하고, 같은 법 시행령 제41조의2 제1항 별표5의 기준에 따라 건물시가표준액에 위반면적과 100분의 30의 비율을 차례로 곱하여 산정하도록 하고 있다. 한편, 위텍스에서 조회한 결과 이 사건 건축물의 2018년 건물시가표준액은 114,400,000원으로 1㎡에 352,000원으로, 이를 바탕으로 주거용으로 용도변경한 2층 160㎡에 대하여 이행강제금을 산출하면 352,000원 × 160㎡ × 0.3(위반행위요율) = 16,896,000원이나, 피청구인은 법령의 근거 없는 지수를 적용하여 시가표준액을 473,000원으로 산정하고 위반면적 또한 281㎡를 적용하여 39,873,000원의 이행강제금을 부과하였다. 이는 법률에 따르지 않은 불분명한 처분으로 재량권을 일탈·남용한 것이다. 다) 피청구인은 비례의 원칙을 위반하였다. 개발제한구역법상 이행강제금의 법적 성격은 시정명령 불이행이라는 과거의 위반행위에 대한 제재가 아니라, 시정명령을 이행하지 않고 있는 위반행위자 등에 대하여 다시 상당한 이행기간을 부여하고 그 기한 안에 시정명령을 이행하지 않으면 이행강제금이 부과된다는 사실을 고지함으로써 의무자에게 심리적 압박을 주어 시정명령에 따른 의무의 이행을 간접적으로 강제하는 행정상의 간접 강제 수단에 해당한다(대법원 2019. 1. 10. 선고 2017두67322 판결). 또한, 행정행위를 통해 실현하기 위한 목적과 구체적인 수단 간에 적정한 비례관계가 있어야 하고, 이행강제금은 제재 수단이 아닌 간접 강제 수단이므로 그 수단은 최소화 되어야 할 것이다. 피청구인은 주거용으로 용도변경한 2층 160㎡에 대하여 시가표준액 352,000원을 적용하여 16,896,000원의 이행강제금 부과 처분하여도 충분히 강제할 수 있음에도 이행강제금을 과다하게 산정하여 부과한 것은 행정법의 일반원칙인 비례의 원칙을 위반한 것이다. 【보충서면】 3) 주거시설로 사용하고 있는 면적을 281㎡로 산정하였다는 주장에 대하여 피청구인은 계단, 화장실, 창고 등을 제외하고 1층 149㎡와 2층 132㎡로 산정하였으며 그 증거로 단속 담당 공무원이 현지 확인하여 적발하고 작성한 위·불법 행위 조사서를 제시하였다. 을제9호증에 첨부된 사진은 종묘배양 관련 서적과 물품을 보관하는 서랍장과 난방용 화목난로인데, 이는 가정용으로 쓰이지 않는 난로로 주거시설에는 적합하지 않다. 즉, 피청구인은 1층과 2층을 전부 살피지 않고 증거 사진만으로 단순 판단한 것이다. 또한 계단이나 화장실은 건축물대장상 면적이 표기되지 않았는데 피청구인이 임의로 면적으로 산정하였다. 4) 이 사건 처분이 일련의 행정절차를 거쳤으므로 적법한 행정처분이라는 주장에 대하여 청구인은 의견제출 시 위반 면적에 대하여 다투지 않았기 때문에 피청구인의 처분이 적법하다 주장하나, 이러한 주장은 처분의 대상이 되는 위법행위의 내용이 사실과 다르더라도 절차상 하자만 없으면 적법하다는 주장에 불과하다. 청구인은 이 사건 심판청구서에 언급한 바와 같이 징수 유예 기간 내에 원상복구하면 이행강제금이 없어지는 것으로 오인하여 의견 제출하지 않았을 뿐 용도변경 사실은 인정한 것은 아니다. 다만, 청구인은 2008년 화재를 입은 후 냉해 방지를 위한 난방시설물의 관리 및 점검을 통해 화재를 예방하기 위해 2층 일부에 거주하게 되었다. 개발제한구역법 제30조의2의 규정에 따른 이행강제금은 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도를 변경한 경에 부과되는 것인데 청구인은 이 사건 건축물을 주거시설로 불법 개조하여 용도변경한 것이 아니라 사회·경제적인 변화로 더는 종묘배양장으로 활용하여도 수익을 창출할 수 없어 본래의 용도로 사용하지 않을 뿐 주거시설로 개조하여 사용한 것은 아니다. 이 사건 건축물엔 청구인과 그 가족 3명이 살고 있는데 굳이 1층과 2층 모두 개조하여 넓은 공간을 사용할 필요도 전혀 없다. 나. 피청구인 주장 1) 2층 일부에 주거시설을 설치하였고 1층은 불법용도 변경한 사실이 없다는 주장에 대하여 이 사건 건축물은 개발제한구역 내 주민의 주거생활편의 및 생업을 위한 시설 중 동식물 관련 시설인 종묘배양장으로 종묘배양시설로 사용하여야 하나, 주거시설로 사용하는 것은 개발제한구역법을 위반한 행위이다. 종묘배양장을 주거시설로 사용하고 있는 면적은 총 281㎡로, 1층 165㎡ 중 계단과 화장실 16㎡(4×4)가 제외된 면적 149㎡와 2층 160㎡ 중 창고, 화장실, 계단 28㎡(4×7)가 제외된 면적 132㎡으로 산정하였다. 종묘배양장을 주거시설로 사용하고 있는 것은 2018. 1. 26. 개발제한구역 단속 담당자인 정현준 주무관이 현지 확인하여 적발하였고, 현장 사진과 함께 위·불법 행위 조사서도 작성하였다. 위·불법 행위 조사서의 좌측 하단의 사진은 적발 당시 1층 내부 사진이며, 화장실에서 바라보는 사진으로 행위허가 시 사업목적과 달리 종묘배양장으로 운영하지 않고 있었고 불법 용도변경하여 주거시설로 사용하고 있었다. 개발제한구역 내 종묘배양장으로 행위허가 받은 건축물은 용도에 맞게 종묘배양시설로 사용해야 하나 목적 외 주거시설 사용은 위법하다고 판단하였다. 또한, 피청구인이 청구인에게 2018. 2. 7. 건축과-6574호 발송한 처분사전통지서(의견제출통지)에 따라 청구인이 2018. 3. 8. 제출한 의견제출서에는 불법 주거시설 면적에 대한 언급이 없었으며 5. 31.까지 주거 부분은 치우겠다고 하였다. 1층 165㎡에 대하여 불법 용도변경을 한 사실이 없었다는 주장은 2018. 3. 8. 의견제출서에도 언급하지 않았으며 이후 이행강제금을 부과하는 행정 절차상에서도 언급이 없었다. 또한 청구인이 제출한 갑 제3호증 1층 현장 건축물 사진은 2021년 11월 촬영한 사진으로 2018. 1. 26. 위·불법 행위 조사서에 있는 현장 사진과는 차이가 있는 것으로 판단된다. 2) 지방세법에 의한 시가표준액을 적용하지 않고 임의로 산정하여 적용하여 법적인 근거 없이 처분한 것으로 재량권을 일탈·남용했다는 주장에 대하여 2018. 12. 26. 부과된 이행강제금 부과 시 산출근거는 이행강제금은 시가표준액 × 위반면적 × 위반행위 요율로 산정되고, 시가표준액은 건축물 신축가격 × 적용지수(구조지수×용도지수×위치지수) × 경과연수별 잔가율 × 가감산율로 산정된다. 이에 따라 시가표준액은 690,000 × 1 × 1 × 0.98 × 0.7 × 1 = 473,000원으로 계산되었으며, 이행강제금은 473,000 × 281 × 0.3 = 39,873,000원으로 계산되었다. 청구인이 주장한 이 사건의 건축물에 대한 위텍스 조회 2018년도 건물시가표준액은 114,400,000원으로 ㎡당 352,000원이고 이는 건축물 용도인 종묘배양장 기준의 금액이고 피청구인이 위에서 산정한 바와 같이 용도 지수는 불법으로 사용하고 있는 주거시설 용도를 적용하여 ㎡당 473,000원으로 계산된다. 3) 과다한 이행강제금을 산정한 것이 비례의 원칙을 위반하였다는 주장에 대하여 이 사건 건축물을 주거용으로 사용하고 있는 281㎡ 불법 사항의 이행강제금은 부과는 개발제한구역법 제30조의2, 같은 법 시행령 제41조의2 및 별표5, 지방세법 시행령 제4조 등에 따라 산정하였다. 청구인은 2층만 주거로 사용하였다고 주장하고 있으나, 2018. 1. 26. 위·불법 행위조사서에도 명시된 바와 같이 종묘배양장은 운영되고 있지 않았으며, 1층 149㎡, 2층 132㎡ 총 281㎡가 주거 용도로 사용하고 있었음을 확인하였다. 【보충서면】 4) 주거시설로 사용하고 있는 면적을 281㎡로 산정한 것과 관련하여 (청구인 보충서면 3)의 반박) 가) 위·불법 행위 조사서에 첨부된 사진은 종묘배양 관련 서적과 물품을 보관하는 서랍장과 종묘배양장 난방용 화목난로이며, 이는 주거시설에 적합하지 않은 시설인데, 피청구인은 1층과 2층 내부 전체를 살피지 않고 이 증거 사진만으로 불법 주거시설로 사용하였다고 단정하였다는 주장에 대하여, 이 사건 건축물은 개발제한구역법 제12조 및 같은 법 시행령 제13조 [별표1] 제5항(개발제한구역 주민의 주거·생활편익 및 생업을 위한 시설) 가.(동식물 관련시설) 9호에 따라 종묘배양장을 운영을 하겠다고 2003. 9. 29. 행위허가와 2004. 3. 8. 사용승인을 득한 건물이다. 2018. 1. 26. 당시 단속 담당자 ○○○ 주무관이 현지 출장하여 조사한 결과 사업계획서의 난조직배양실이 운영되고 있지 않았고 1층은 주택 용도로 사용하고 있는 것으로 판단하였다. 1층 165㎡ 중 계단과 화장실 16㎡(4×4m)가 제외된 면적 149㎡와 2층 160㎡ 중 창고, 화장실, 계단 28㎡(4×7m)가 제외된 면적 132㎡ 총 281㎡가 종묘배양장이 아닌 주거용도로 사용하고 있었다. 주거로 사용하고 있다는 것은 원고가 제시한 주민등록 등본상에도 2014. 3. 7. ○○동 ○○○번지 주민등록 전입 후 지속적으로 거주하고 있다는 것이 증명된다. 나) 건축물대장에 1층 계단·화장실 2층 창고·화장실·계단 면적이 별도로 표시되어 있지 않음에도 임으로 면적을 산정한 위법이라는 주장에 대해 살펴보면, 건축물 현황도에는 종묘배양장의 세부실이 아래와 같이 표시되어 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830523"></img> 5) 이행강제금 부과처분은 일련의 행정절차를 거쳤으므로 적법한 행정처분이라고 한 것과 관련하여 (청구인 보충서면 4)의 반박) 가) 청구인이 의견제출 시 1층 165㎡에 불법용도변경에 대해 다투지 않았고, 이후 이행강제금을 부과하는 행정절차에서도 언급이 없었으므로 피청구인의 이사건 이행강제금 부과 처분은 적법한 처분이라고 주장했다고 하나, 피청구인은 건축과-6574(2018.2.7.)호로 「행정절차법」제21조 제1항에 따라 종묘배양장을 주거로 사용하고 있는 불법용도변경에 대하여 처분사전 통지를 하였고 불법주거면적은 1층 165㎡가 포함된 총 281㎡를 명시하였다. 불법 주거면적은 2018. 4. 26. 시정명령 계고서, 2018. 10. 2. 이행강제금 부과 예고 및 2018. 12. 26. 이행강제금 부과 공문에도 각각 281㎡로 표시하고 알렸으므로 이 사건 건축물에 부과한 일련의 절차는 적법한 처분이라고 주장한 내용이었다. 나) 청구인은 징수유예 기간 내에 원상복구하면 이행강제금이 없어지는 것으로 오인하여 이행강제금 부과처분 절차가 진행하는 동안 의견을 제출하지 않았을 뿐 주거시설로 불법용도 변경하여 사용하였다고 인정한 사실이 없다는 주장에 대하여, 이행강제금 부과 선행 절차로 2018. 2. 7. 건축과-6574호로 개발제한구역법 제12조 및 같은 법 제30조에 근거하여 처분사전통지를 통해 이 사건 건축물을 용도변경하여 주거로 281㎡ 사용하고 있다고 처분 원인이 되는 사실을 명시하였고 이에 대한 의견 있을 시 2018. 2. 28.까지 제출을 통지하였으며, 이후 청구인은 2018. 3. 8. 의견서에 2003년부터 난을 재배하여 배양시설을 설치하여 생산하였으나 2008년 배양시설 일부와 하우스에 화재가 발생하면서 시설 복구 중에 있으며 화재예방을 위해 시설을 관리 및 잦은 점검을 해야 했기 때문에 거주하게 되었다고 하였으며 화재피해복구와 생산활동을 위해 최선을 다해 노력하였으며 해당 행위가 부당이익을 편취하거나 타인에게 피해를 끼치는 행위가 아니였음을 참작주기를 부탁하고 2018. 5. 31.까지 주거부분을 치운다고 언급한 것을 보면 주거에 대해 인정한 것으로 판단된다. 또한 청구인의 의견제출서와 같이 청구인은 2008년 화재를 입은 경험과 냉해 방지를 위한 난방시설물 관리 및 점검을 통해 화재 예방을 위하여 2층 일부에 거주하게 되었다고 주장하나, 건축물대장의 소유자 현황을 살펴보면 2006. 4. 17. 주소변경이 변동원인으로 적혀있고, 청구인의 주소가 이 사건 건축물로 적혀있어, 2008년 이전에 해당 건축물에 거주한 것으로 판단된다. 다) 환경변화로 더는 종묘배양장으로 활용하여도 수익을 창출할 수 없어 내버려 두고 있었을 뿐 주거시설로 개조하여 사용한 것은 아니라는 주장에 대하여, 사업계획에 맞게 건축물을 사용하는 것은 당연하며 이를 다른 용도로 사용하는 것은 불법용도변경에 해당한다고 할 것이다. 또한, 넓은 면적을 주거시설로 사용할 필요가 없다고 주장하나 2018. 1. 26. 현장 확인을 통해 사업계획과 달리 이 사건 건축물이 쓰이지 않고 1층과 2층 모두 주거용도로 사용하고 있는 것을 확인하였으므로 청구인의 주장은 이유 없다. 3. 이 사건 처분의 무효 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 “도시ㆍ군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. <개정 2009. 2. 6., 2010. 4. 15., 2011. 4. 14., 2011. 9. 16., 2013. 5. 28., 2014. 1. 28., 2015. 12. 29., 2019. 8. 20.> 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 “위반행위자등”이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 “시정명령”이라 한다)할 수 있다. <개정 2009. 2. 6., 2011. 4. 14., 2013. 5. 28.> 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받은 경우 3. 제12조제3항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 제30조의2(이행강제금) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 범위에서 이행강제금을 부과한다. <개정 2014. 12. 31., 2016. 1. 19.> 1. 허가 또는 신고의무 위반행위가 건축물의 건축 또는 용도변경인 경우: 해당 건축물에 적용되는 「지방세법」에 따른 건축물 시가표준액의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 건축물의 연면적을 곱한 금액 2. 제1호 외의 위반행위인 경우: 해당 토지에 적용되는 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 개별공시지가의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 토지의 면적을 곱한 금액 ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다. ③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 때에는 이행강제금의 금액ㆍ부과사유ㆍ납부기한ㆍ수납기관ㆍ불복방법 등을 적은 문서로 하여야 한다. 제30조의3(이행강제금 징수 유예 특례) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조의2에도 불구하고 2014년 12월 31일 이전에 제30조제1항 중 건축물의 용도변경과 관련된 위반행위를 한 자가 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 경우에는 2020년 12월 31일까지 이행강제금의 징수를 유예할 수 있다. <개정 2017. 12. 30.> 1. 동물ㆍ식물 관련 시설로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설을 허가의 내용을 위반하여 용도변경한 경우에 해당할 것 가. 축사, 콩나물 재배사, 버섯 재배사, 온실 나. 그 밖에 대통령령으로 정하는 시설 2. 유예 기간 이내에 이행강제금 부과의 원인이 되는 제30조제1항에 따른 시정명령을 이행하겠다는 동의서를 불가피한 사유가 없으면 6개월 이내에 제출할 것 ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 이행강제금의 징수를 유예받은 위반행위자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 유예 기간 이내라도 이행강제금을 징수하여야 한다. 1. 유예 기간 이내에 이행하기로 한 제1항제2호의 동의서 내용을 이행하지 아니한 경우 2. 유예 기간 이내에 다시 이 법에 따른 위반행위를 한 경우 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제41조의2(이행강제금의 산정ㆍ부과) ① 법 제30조의2제1항에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 5와 같다. ③ 제1항 및 제2항에도 불구하고 별표 1 제5호가목의 동식물 관련 시설의 소유자가 법 제30조에 따른 위반행위를 한 경우에는 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 경우에 2년의 범위에서 이행강제금의 부과를 유예할 수 있다. 이 경우 이행강제금을 부과하지 않을 수 있는 기산 시점은 해당 시설을 자진하여 철거할 것을 서약한 후 행정대집행 비용 전액을 납부한 날(제1호 후단에 따라 분할납부가 인정된 경우는 최초 1회 납부한 날)로 한다. 1. 해당 시설을 2년의 범위에서 자진하여 철거할 것을 서약하고, 「행정대집행법」에 따라 집행에 필요한 비용(이하 “대집행 비용”이라 한다)을 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 미리 납부할 것. 이 경우 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 1년 이내의 범위에서 3회 이내의 분할납부를 인정할 수 있다. 2. 해당 시ㆍ군ㆍ구의 개발제한구역에 최근 1년 이상 거주하였을 것 3. 해당 시ㆍ군ㆍ구의 개발제한구역에서 영농에 종사하는 자로서 1만제곱미터 이상의 농지(전ㆍ답 및 과수원을 말한다)를 소유하지 아니할 것 ④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제3항에 따라 이행강제금의 부과를 유예받은 자가 같은 항 제1호에 따라 서약한 기간 내에 자진하여 철거한 때에는 이미 납부한 대집행 비용을 환급하여야 한다. ⑤ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항부터 제3항까지의 규정에도 불구하고 별표 1 제5호가목1)의 축사의 소유자 또는 점유자가 법 제30조에 따른 위반행위(건축물의 용도변경과 관련된 위반행위로 한정한다)를 한 경우로서 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 경우에는 2014년 12월 31일까지 이행강제금의 부과를 유예할 수 있다. <신설 2014. 1. 28.> 1. 적법하게 건축된 축사로서 축산업의 경쟁력 저하 등 경제 여건의 변화에 따라 본래의 용도로 사용하는 것이 현저히 곤란하다고 인정될 것 2. 축사를 본래의 용도로 사용함으로써 주변 환경의 오염 등 주민생활의 불편을 야기하거나 야기할 가능성이 높을 것 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830525"></img> 【2018 건축물 시가표준액 조정기준】 □ 건축물 시가표준액 산출방법 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830529"></img> *2018년 건물신축가격기준액 : 690,000원 2. 적용지수 나. 용도지수의 적용 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830531"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 출장결과보고서, 건축물대장, 주민등록표 등본, 위·불법 행위 조사서, 건축과-13859호 공문, 지방세외수입 납부확인서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○동 ○○○번지 상 건축물의 소유자로, 이 사건 건축물은 2003. 9. 29. 종묘배양장을 용도로하여 건축허가를 득하였다. 나) 피청구인은 청구인에게 2018. 2. 7. 이행강제금 부과에 따른 처분사전 통지, 2018. 4. 26. 위반행위 시정계고, 2018. 12. 26. 이행강제금 부과 통보하였으며 그 내용은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830527"></img> 다) 처분 사전 통지에 따라 청구인이 2008년 화재 이후 시설관리를 위해서 거주하게 되었으며 5월 31일까지 주거 부분을 치우겠다는 의견을 2018년 3월에 제출하였다. 라) 피청구인은 2018. 3. 22. 개발제한구역 불법 행위 이행강제금 징수 유예를 연장하는 개발제한구역법이 공포됨에 따라 2020. 12. 31.까지 이행강제금 징수 유예 신청 방법을 안내하였고, 청구인은 2018. 6. 5. 개발제한구역법 제30조3의 따라 이행강제금의 징수를 유예받기 위하여 위반행위에 대한 시정명령을 2020년 12월 31일까지 자진하여 이행할 것을 동의한다는 내용의 이행 동의서를 제출하였다. 마) 피청구인은 2018. 12. 28. 이행강제금의 부과가 2020. 12. 31.까지 징수유예되었음을 청구인에게 통보하였으나, 징수유예기간 종료 시까지 청구인은 피청구인에게 원상회복에 대한 자료를 제출하지 아니하였고, 이에 따라 피청구인소속 세무과에서는 2021년 초 납부독촉 고지서를 발송하였으며, 청구인은 2021. 11. 26. 이행강제금을 납부하였다. 바) 건축물대장의 소유자 현황에 따르면 2006. 4. 17. 주소변경을 변동원인으로 한 변동사항이 적혀있으며, 이때 청구인의 주소지는 이 사건 건축물이 위치한 ○○동 ○○○번지이다. 2) 청구인은 이 사건 건축물의 이행강제금 산정 시 1층은 주거용으로 쓰이고 있지 않음에도 불구하고 1층 면적까지 불법용도 변경 면적에 포함하는 것은 위법하다고 주장한다. 살피건대 인정사실에 따르면, 청구인이 화재 예방 등의 시설관리를 위해 이 사건 건축물에 거주하고 있음을 인정하고 있고, 등본상 주소지 및 건축물대장 상 청구인의 주소지가 이 사건 건축물로 되어 있는바, 개발제한구역법 제12조를 위반하여 용도변경하였음이 명백하다. 다만, 이 사건 심판청구는 이행강제금을 산출하는 과정에서 이 사건 건축물의 1층을 주택으로 쓰고 있다고 보는 것이 타당한지 대한 사실관계를 다투고 있다고 할 것이다. 행정처분이 당연무효라고 하기 위해서는 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자가 중대하고 명백한 것인지 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰하여야 한다(대법원 1995. 7. 11. 선고 94누4615 전원합의체 판결 참조). 행정청이 어느 법률관계나 사실관계에 대하여 어느 법률의 규정을 적용하여 행정처분을 한 경우에 그 법률관계나 사실관계에 대하여는 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있는 때에는 행정청이 이를 잘못 해석하여 행정처분을 하였더라도 이는 그 처분 요건사실을 오인한 것에 불과하여 그 하자가 명백하다고 할 수 없다(대법원 2004. 10. 15. 선고 2002다68485 판결, 대법원 2012. 10. 25. 선고 2010두25107 판결 등 참조). 위 인정사실 및 판례에 비춰 살펴보건대, 위·불법행위조사서 작성 당시 이 사건 건축물의 1층은 건축허가 시 제출하였던 사업계획서상 용도로 쓰이고 있지 아니하였으며, 청구인의 주소가 이 사건 건축물로 되어 있는 등 피청구인이 이 사건 건축물 전체가 거주를 위한 주택으로 사용되고 있다고 판단한 것은 중대하고 객관적으로 명백한 하자가 있다고 보기 어렵다. 또한 청구인은 이 사건 이행강제금이 과다하게 산출되어 재량권을 일탈·남용한 처분이라고 주장하나 피청구인이 위반면적을 산정하는 과정에서 중대하고 명백한 하자가 있다고 보기 어렵고, 이행강제금 산정 당시 용도지수 또한 건축물 대장 상 용도가 아닌 실제 불법으로 사용되고 있는 용도지수를 적용하여 「2018 건축물 시가표준액 조정기준」에 따라 산출하였으므로, 이행강제금을 과다하게 산출하여 재량권을 일탈·남용했다는 청구인의 주장 또한 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.