5개 건설사 발주 빌트인 특판가구 입찰 관련 7개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반현황 1 피심인 주식회사 세별, 주식회사 넵스 당초 이 사건 공동행위 당사자는 '주식회사 넵스’이나, 2025. 8. 1. 회사를 분할하여 가구사업 외 사업부문은 기존 분할회사에 존속시키기로 하되 '주식회사 세별’로 상호를 변경하고, 가구제조 및 판매업, 실내건축공사업 등 가구사업 부문은 분할 신설법인인 '주식회사 넵스’가 영위하기로 하였다. 따라서 세별(존속법인), 넵스(신설법인)를 모두 피심인으로 본다. 다만, 이하 기초사실 및 인정사실 등 에서는 공동행위 당시 피심인 상호인 넵스로 기재한다. , 주식회사 리버스, 주식회사 에넥스, 주식회사 우아미가구, 주식회사 제노라인, 주식회사 한샘, 주식회사 현대리바트 이하 피심인 모두를 지칭할 때에는 '피심인들’이라고 하며, 피심인 각각의 명칭을 기재함에 있어 '주식회사’는 생략한다. 는 가구업 등을 영위하는 자들로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 개정 2020. 12. 29., 법률 제17799호(이하 '법’이라 한다), 개정 2018. 9. 18. 법률 제15784호(이하 '구법’이라 한다) 등 피심인별로 각 공동행위의 종료 당시 시행되고 있던 법령을 적용한다. 제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 다음 <표 1>의 내용과 같다. <표 1> 피심인 일반현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=157885915" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인들 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 가구산업 시장구조 가) 가구의 개념 및 분류 3 '가구’란 실내에 설치되는 모든 기구 및 도구류를 총칭하는 개념으로, 협의로는 의자나 책상과 같이 움직일 수 있는 것을 지칭하고, 광의로는 붙박이장이나 벽난로와 같이 건물에 붙어있는 것도 포함한다. 4 가구는 일반적으로 그 용도에 따라 ① 가정에서 사용되는 장롱ㆍ화장대ㆍ서랍장ㆍ침대ㆍ의자ㆍ소파ㆍ식탁 등 가정용 가구, ② 주방에 설치되는 상부장과 하부장 등 주방용 가구, ③ 사무공간에 설치되는 사무용가구, ④ 학교ㆍ종교단체 등에서 사용되는 기타 가구로 구분될 수 있다. 5 한편, 가구업계에서는 거래상대방에 따라 B2C(Business to Customer) 가구와 B2B(Business to Business) 가구로 나누기도 하는데, 이때 B2B 가구에는 아파트 등 공동주택에 들어가는 특판가구, 사무공간에서 사용되는 사무용가구, 선박 내 거주공간에서 사용되는 선박용 가구 등이 포함된다. 6 이 건 공동행위의 대상은 특판가구인데, 특판가구란 아파트ㆍ오피스텔 등 대단위 공동주택의 신축ㆍ재건축ㆍ리모델링 사업에서 건설사 및 시행사를 대상으로 공급하는 빌트인 가구를 의미한다. 7 특판가구는 크게 '주방가구’와 주방 이외 부분에 설치되는 '일반가구’로 분류된다. 주방가구의 주요 상품군은 상부장, 하부장, 냉장고장, 아일랜드장 등이 있고, 일반가구의 주요 상품군으로는 붙박이장, 거실장, 신발장 등이 있으며 일반가구를 수납가구라고 지칭하기도 한다. 일반가구에 비해 주방가구가 단가가 비싸고 기술력이 필요하며, 통상 규모가 큰 가구업체는 주방 및 일반가구 모두 제조할 수 있으나, 소규모 가구업체의 경우 일반가구만 제조ㆍ판매하는 경우가 많다. 나) 가구산업 개요 및 전체 시장현황 일반 8 통계청의 2021년 광업ㆍ제조업조사 결과에 따르면, 국내 가구시장에는 총 1,334개의 업체가 참여하고 있으며, 매출액은 약 8조 8천억 원 규모이다. 9 가구산업은 노동집약적 특징이 있고 전형적인 내수산업이다. 또한 소비자의 기호, 용도, 가격 등에 의해 수요가 매우 세분화되어 있어 다품종 소량생산 방식의 중소기업에 적합한 업종이었으나, 소득수준 향상 및 건설시장 규모 확대 등으로 대량생산 능력을 지닌 대기업의 점유율이 점차 확대되고 있다. 10 통계청의 광업ㆍ제조업 조사결과에 따르면 2006년 기준 매출액 1,000억 원 이상 업체들은 2016년까지 매출규모가 324% 증가한 데 반해, 매출액 10억 미만 업체들은 같은 기간 매출액 증가율이 41.5%에 그친 것으로 나타났다. 문미성 외, '경기도 가구산업 경쟁력 강화방안’, 경기연구원 2018, 33∼34페이지 참조. 11 2021년 매출액 기준 전체 가구업체들의 점유율을 살펴보면, 가정용 가구와 주방용 가구 사업을 모두 영위하는 한샘과 현대리바트가 각각 점유율 1위와 2위를 차지하였다. 2021년 기준 한샘이 매출액 1,773,411백만 원으로 전체 시장의 26.25%를, 현대리바트가 746,184백만 원으로 전체 시장의 11.05%를 차지하고 있다. 다) 이 사건 특판가구 시장현황 12 특판가구 시장은 B2B 시장으로서, 발주처가 공동주택 현장별로 특판가구에 대한 입찰을 실시하여 업체를 선정하고 선정된 업체가 해당 현장에 가구를 납품하는 방식으로 거래가 진행된다. 13 특판가구 시장은 건설사들을 상대로 입주 예정인 아파트 등에 설치하는 것을 내용으로 하기 때문에 납기에 맞추어 제한된 시간 내에 대규모 시공이 요구된다는 특수성이 있고, 상부 시장인 건설업 시장 경기에 직접적인 영향을 받게 된다. 14 2014년 이래로 특판가구 시장은 한샘, 현대리바트, 에넥스 3강 체제로 유지되고 있으며, 4위 사업자인 넵스까지 포함하여 4개사가 특판가구 입찰시장의 주요 사업자라고 할 수 있다. 15 최근 3년간 주요 사업자들의 빌트인 특판가구 부문 매출현황은 다음 <표 2>와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=157885937" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 출처 : 관련 업체들의 제출자료 2) 이 사건 특판가구 입찰방식 개관 발주처별 사건개요(사건명, 사건번호)는 <별지 1> 기재와 같다. 16 특판가구 입찰의 경우 민간 건설사가 시공과정에서 특판가구를 일괄 또는 주방ㆍ일반가구로 분리해서 일반경쟁 또는 지명경쟁 방식으로 입찰 공고하고, 이를 통해 낙찰받은 업체가 제작, 납품 및 시공 공정을 일괄 수행하는 거래로 진행된다. 17 일반적으로 민간 건설사들이 내부 기준, 업체 평가결과 등에 따라 협력업체 풀을 정해놓는 경우가 많아 건설사별로 입찰 참여업체들이 달라진다. 이에 따라 가구업체들은 대부분 건설사별로 영업 담당자를 지정해놓고 입찰에 참여하게 된다. 18 입찰시기가 공동주택 분양 이전인지 이후인지에 따라 사전입찰과 사후입찰로 나뉘어진다. 사전입찰의 경우 낙찰업체가 통상적으로 발주처 요청에 따라 먼저 모델하우스에 특판가구를 공급하고 이후 실제 공동주택에도 특판가구를 공급하는 방식이다. 입찰 시 단가만 정해지고 공사기간이 길기 때문에 원자재 가격 상승 등에 따라 가구업체가 부담하는 위험이 사후입찰에 비해 더 커진다. 한편, 사후입찰은 공동주택 분양 이전 모델하우스 시공에 관여하지 않은 업체들도 본 입찰에 참가하여 진행되는 방식이다. 19 특판가구 입찰은 유형별로 연단가 입찰과 현장별 입찰로 구분되기도 한다. 연단가 입찰은 통상 대형 건설사 위주로 실시하므로 규모가 큰 편이고 일반적으로 낙찰 순위가 높을수록 더 많은 물량을 배분하는 방식인데 통상 1순위자의 투찰가격(최저가)으로 단가가 결정된다. 한편, 현장별 입찰은 개별 현장별로 실시되는 입찰이다. 2. 사실의 인정 및 근거 가. 이 사건 공동행위 개요 1) 합의 배경 20 2008년 금융위기 여파로 2010년경까지 위축되어 있던 건설경기가 2011년 이후 활성화되면서 아파트 입주 물량이 대폭 증가하였고 기존 대형 가구사 위주로 유지되어 오던 특판 가구 시장에도 많은 중소형 가구사들이 참여하기 시작하였다. 건설사 대부분이 전자입찰 및 최저가 입찰제를 도입하고 있는 상황에서 가구사 간 경쟁의 심화로 지속적인 저가투찰이 이어지게 되자 위기의식을 느낀 가구사들은 출혈경쟁을 피하고 이익을 보전하기 위해 입찰담합에 가담하게 되었다. 21 또한 대부분의 국내 건설사들은 입찰에 참여할 수 있는 가구사들의 범위를 한정하고 있으며, 가구사들의 입찰 참여 실적, 투찰가격, 신용평가결과 등을 토대로 입찰참가 자격을 유지하거나 제한하기도 한다. 이에 따라 피심인들은 입찰 참여 자격을 유지하기 위해 낙찰을 희망하지 않는 입찰 건에 대해서도 관행처럼 투찰을 해 왔는데, 이 과정에서 입찰내역서 작성에 드는 노력을 줄이고자 특정 가구사가 작성한 입찰내역서를 서로 공유하고 이를 토대로 입찰에 참여하기도 하였다. 2) 합의의 형태 22 피심인들은 낙찰예정자를 정하는 명시적 합의 없이 투찰가격이 기재된 견적서만을 공유하였다. 이러한 행위는 주로 입찰참가자격 유지를 희망하는 업체가 낙찰확률이 높거나 평소 친분이 있는 업체들에 대한 의사연락을 통해 투찰가격을 전달받고 투찰하는 방식으로 실행되었다. 23 모든 건에서 견적을 공유한 업체가 낙찰받은 것은 아니지만 견적서 공유를 통해 견적가를 공유해 준 업체는 낙찰확률을 높이거나 해당 입찰에서의 높은 순위를 안정적으로 확보할 수가 있었고 견적을 공유받은 업체는 입찰참여 자격을 유지하려는 목적을 달성할 수 있었다. 24 대부분의 경우 투찰가격을 전달받은 업체는 견적서를 공유해 준 업체보다 높은 금액으로 투찰하였는데, 이러한 투찰형태는 업계 내에서 관행처럼 인식되고 있었다. 간혹 이러한 관행에 반해 일부 업체가 전달받은 투찰금액보다 낮은 금액으로 투찰하는 경우도 있었으나 이러한 배신행위가 있을 경우 이후의 낙찰예정자 합의에서 배제되는 등 불이익을 받기 때문에 자주 발생하지는 않았다. 25 따라서 피심인들간 견적서 공유행위는 명시적인 언급이 없더라도 견적서를 받은 업체가 견적서를 제공한 업체보다 높은 가격으로 투찰하기로 하는 합의를 전제로 하는 것으로 볼 수 있다. 3) 발주처별 공동행위 참여현황 26 발주처별 공동행위 참여현황은 다음 <표 3>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=157885947" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 나. 각 발주처 입찰 건별 구체적 행위사실 1) 유승건설 발주 입찰 건 27 피심인 에넥스, 현대리바트는 유승건설이 2019년 11월 발주한 '파주 운정 빌트인 특판가구(주방ㆍ일반)’ 입찰에 참여하면서 사전에 이메일을 통해 투찰가격을 합의하고 이를 실행한 사실이 있다. 28 에넥스가 현대리바트에 견적서를 작성하여 송부하면 현대리바트는 그 견적금액을 참고하여 에넥스보다 높게 투찰하기로 합의하였고, 이에 따라 에넥스 이ㅇㅇ는 입찰일 당일인 2019. 11. 26. 오전 현대리바트 오ㅇㅇ에게 이메일로 견적서를 전달하였다. 29 피심인별 합의 관여 임직원 현황 및 합의 내역은 다음 표 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=157885949" alt="이유 4번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=157885951" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 30 에넥스, 현대리바트는 합의한 대로 견적금액을 맞추어 다음 <표 6>과 같이 투찰하였다. 다만, 입찰 결과 최저가로 투찰한 합의참여사 외 넵스가 낙찰되었으며, 계약금액은 1,004,000,000원이었다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=157885953" alt="이유 6번째 이미지" ></img> ※ 합의에 가담한 피심인에 대하여 음영 처리함(이하 같음) 2) 자이에스앤디 발주 특판가구 입찰 건 31 피심인 에넥스, 한샘은 자이에스앤디가 2020년 6월 발주한 '구의 자이엘라 빌트인 특판가구(주방ㆍ일반)’ 입찰에 참여하면서 사전에 카카오톡 메시지를 통해 투찰가격을 합의하고 이를 실행한 사실이 있다. 32 에넥스가 한샘에 견적서를 작성하여 송부하면 한샘은 그 견적금액을 참고하여 에넥스보다 높게 투찰하기로 합의하였고, 이에 따라 에넥스 송ㅇㅇ은 입찰일 당일인 2020. 6. 10. 오전 한샘 진ㅇㅇ에게 카카오톡으로 견적서를 전달하였다. 33 피심인별 합의 관여 임직원 현황 및 합의 내역은 다음 표 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=157885955" alt="이유 7번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=157885957" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 34 에넥스, 한샘은 합의한 대로 견적금액을 맞추어 다음 <표 9>와 같이 투찰하였다. 다만, 입찰 결과 최저가로 투찰한 합의참여사 외 일성산업이 낙찰되었으며, 계약금액은 222,530,300원이었다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=157885959" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 3) 지원건설 발주 입찰 건 35 피심인 에넥스, 제노라인은 주식회사 가림 2024. 1. 31. 폐업하여 이 사건 피심인에서 제외되었다. 이하 '가림’이라 한다. 과 함께 지원건설이 2018년 11월 발주한 '부산 초량2차 빌트인 특판가구(일반)’ 입찰에 참여하면서 사전에 이메일을 통해 투찰가격을 합의하고 이를 실행한 사실이 있다. 36 에넥스가 제노라인, 가림에 견적서를 작성하여 송부하면 제노라인, 가림은 그 견적금액을 참고하여 에넥스보다 높게 투찰하기로 합의하였고, 이에 따라 에넥스 김ㅇㅇ은 입찰일 3일 전인 2018. 11. 16. 제노라인 및 가림에 이메일로 견적서를 전달하였다. 37 피심인별 합의 관여 임직원 현황 및 합의 내역은 다음 표 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=157885917" alt="이유 10번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=157885919" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 38 에넥스, 제노라인은 합의한 대로 견적금액을 맞추어 다음 <표 12>와 같이 투찰하였다. 한편, 가림은 합의와 달리 에넥스가 전달한 가격보다 낮은 가격으로 투찰하였고, 입찰 결과 최저가로 투찰한 가림이 낙찰되었다. 계약금액은 890,000,000원이었다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=157885921" alt="이유 12번째 이미지" ></img> 4) 한신공영 발주 특판가구 입찰 건 39 피심인 넵스, 우아미가구는 한신공영이 2019년 9월 발주한 '마곡 9단지 빌트인 특판가구(일반)’ 입찰에 참여하면서 사전에 이메일을 통해 투찰가격을 합의하고 이를 실행한 사실이 있다. 40 우아미가구가 넵스에 견적서를 작성하여 송부하면 넵스는 그 견적금액을 참고하여 우아미가구보다 높게 투찰하기로 합의하였고, 이에 따라 우아미가구 손ㅇㅇ은 입찰일 당일인 2019. 9. 6. 오전 넵스 김△△에게 이메일로 견적서를 전달하였다. 41 피심인별 합의 관여 임직원 현황 및 합의 내역은 다음 표 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=157885923" alt="이유 13번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=157885925" alt="이유 14번째 이미지" ></img> 42 넵스, 우아미가구는 합의한 대로 견적금액을 맞추어 다음 <표 15>와 같이 투찰하였다. 다만, 입찰 결과 합의참여사 외 한샘이 낙찰되었으며, 계약금액은 1,109,300,000원이었다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=157885927" alt="이유 15번째 이미지" ></img> 5) 일군토건 발주 입찰 건 43 피심인 리버스, 한샘은 일군토건이 2022년 5월 발주한 '스위트클래스 청라 오피스텔 신축공사 빌트인 특판가구(주방ㆍ일반)’ 입찰에 참여하면서 사전에 이메일을 통해 투찰가격을 합의하고 이를 실행한 사실이 있다. 44 리버스가 한샘에 견적서를 작성하여 송부하면 한샘은 그 견적금액을 참고하여 리버스보다 높게 투찰하기로 합의하였고, 이에 따라 입찰일 전날인 2022. 5. 16. 리버스 정ㅇㅇ은 한샘 신ㅇㅇ에게 이메일로 견적서를 전달하였다. 45 피심인별 합의 관여 임직원 현황 및 합의 내역은 다음 표 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=157885929" alt="이유 16번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=157885931" alt="이유 17번째 이미지" ></img> 46 당해 입찰은 1차 입찰 시 모든 업체가 예정가격을 초과하는 금액으로 투찰하여 2회에 거쳐 재입찰이 실시되었는데, 2차 입찰부터는 한샘이 입찰참가업체로 지명받지 못했다. 따라서 합의는 한샘과 리버스가 모두 입찰참가업체로 지명된 1차 입찰에 한하여 성립ㆍ실행되었다. 3차 입찰 결과 최저가로 투찰한 합의참여사 외 일성산업이 낙찰되었으며, 계약금액은 580,000,000원이었다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=157885933" alt="이유 18번째 이미지" ></img> 다. 근거 47 위와 같은 사실은 피심인들이 조사과정 및 약식 심의과정에서 모두 인정하였으며, 이 사건 합의배경에 관한 증거자료(심사보고서 소갑 제1-1호증 내지 제1-5호증 이하 '심사보고서 소갑 제○호증’은 '소갑 제○호증’으로 기재한다. ), 이 사건 입찰 현황 관련 자료(소갑 제2-1호증 내지 제2-5호증), 관련 직원의 검찰 진술조서(소갑 제3-1호증), 위원회 질의에 대한 답변서 및 관련 제출자료(소갑 제4-1-1호증 내지 제4-5-1호증), 입찰별 합의 증거자료(소갑 제5-1-1호증 내지 제5-5-1호증) 등을 통해서도 확인된다. 3. 위법성 판단 가. 관련 법 규정 48 <별지 2> 기재와 같다. 나. 관련 법리 49 법 제40조 제1항 제8호 또는 구법 제19조 제1항 제8호가 금지하는 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 사업자가 법 제40조 제1항 제8호 또는 구법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위를 다른 사업자와 공동으로 할 것을 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 방법으로 합의하고, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 또한, 법 제40조 제2항 또는 구법 제19조 제2항의 위법성 조각사유로서 공정거래위원회로부터 그러한 부당한 공동행위에 대한 인가를 받은 사실이 없어야 한다. 1) 법 제40조 제1항 제8호 또는 구법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 50 법 제40조 제1항 제8호 또는 구법 제19조 제1항 제8호는 '입찰 또는 경매를 할 때 낙찰자, 경락자, 입찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’를 규정하고 있다. 또한, 법 시행령에는 법 제40조 제1항 제8호 또는 구법 제19조 제1항 제8호가 규정하고 있는 행위에 대하여. '낙찰 또는 경락의 비율을 결정하는 행위, 설계 또는 시공의 방법을 결정하는 행위, 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항을 결정하는 행위 등을 의미한다’고 규정하고 있다. 2) 합의의 의미 51 법 제40조 제1항 제8호 또는 구법 제19조 제1항 제8호에 규정되어 있는 '합의’라 함은 둘 이상의 사업자 간의 의사의 합치를 의미하고 의사의 합치라 함은 '넓은 의미에서의 합의’를 말하는 것으로서 반드시 청약 또는 승낙을 요소로 하는 유효한 계약일 필요는 없다. 따라서 이러한 합의의 방법에는 계약ㆍ협정ㆍ결의 등 명시적 방법뿐만 아니라 양해 내지 요해(了解)와 같은 묵시적 방법도 포함된다. 대법원 2006. 3. 23. 선고 2003두11124 판결 참조. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 명시적인 합의뿐만 아니라, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 52 아울러, 어느 한쪽 사업자가 당초부터 합의에 따를 의사도 없이 진의 아닌 의사표시에 의하여 합의한 경우라고 하더라도 다른 쪽 사업자는 당해 사업자가 합의에 따를 것을 신뢰하고 당해 사업자는 다른 사업자가 합의를 위와 같이 신뢰하고 행동할 것이라는 점을 이용함으로써 경쟁을 제한하는 행위가 되는 것은 마찬가지이므로 부당한 공동행위 성립에 방해가 되지 않는다. 대법원 1999. 2. 23. 선고 98두15849 판결 참조. 53 또한, 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 제1항 각호에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로 사업자가 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하지 아니한다. 대법원 1999. 2. 23. 선고 98두15849 판결 참조. 3) 하나의 공동행위 54 이 사건 공동행위와 같이 사업자들 간에 일정기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 계속한 경우, 전체를 하나의 공동행위로 볼 것인지 아니면 개별 합의로 분리하여 수 개의 공동행위가 독자적으로 성립ㆍ소멸한 것으로 볼 것인지가 문제된다. 55 이와 관련하여 대법원은 “기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이에 따라 위 합의를 실행하는 과정에서 수회에 걸쳐 회합을 가지고 구체적인 가격의 결정 등을 위한 합의를 계속하여 온 경우, 그 회합 또는 합의의 구체적 내용이나 구성원에 일부 변경이 있더라도, 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 공동행위로 봄이 상당하다”고 판시하였다. 대법원 2006. 3. 24. 선고 2004두11275 판결 참조. 56 또한, 대법원은 하나의 공동행위로 판단되기 위하여 '기본적 원칙에 관한 합의’가 반드시 필요한 것은 아니라고 하면서 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면 하나의 공동행위로 볼 수 있다는 취지로 판시하였다. 대법원 2010. 3. 11. 선고 2008두15169 판결 참조. 4) 합의의 시기와 종기 57 부당한 공동행위는 법 제40조 제1항 또는 구법 제19조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다. 따라서 부당한 공동행위의 시기는 특별한 사정이 없는 한 합의한 날이 되며, 다만 합의한 날을 특정하기 어려운 경우에는 사업자별로 실행개시일이 된다. 「공동행위 심사기준」(공정위 예규 제390호, 2021. 12. 28. 개정) Ⅲ. 2. 가. 58 '부당한 공동행위가 종료한 날’이라 함은 부당하게 경쟁을 제한하는 행위에 대한 합의가 더 이상 존속하지 않게 된 날을 의미하고, 합의가 더 이상 존속하지 않게 되었다 함은 당해 합의에서 정한 조건이 충족되거나 기한이 종료된 경우, 당해 합의 참여사업자가 탈퇴하거나 당사자 사이에 합의를 파기하기로 한 경우 등 위 합의에 명백히 반하는 행위를 함으로써 더 이상 위 합의가 유지되고 있다고 인정하기 어려운 사정이 있는 경우 등을 의미한다. 대법원 2015. 2. 12. 선고 2013두6169 판결 참조. 59 '법의 규정에 위반하는 행위가 종료한 날’을 판단함에 있어서도 각각의 회합 또는 합의를 개별적으로 분리하여 판단할 것이 아니라 그와 같은 일련의 합의를 전체적으로 하나의 행위로 보고 판단하여야 할 것이고, 가격결정 등의 합의 및 그에 기한 실행행위가 있었던 경우 부당한 공동행위가 종료한 날은 그 합의가 그쳤던 날이 아니라 그 합의에 기한 실행행위가 종료한 날을 의미한다. 대법원 2006. 3. 24. 선고 2004두11275 판결 참조. 60 한편, 법원은 입찰담합의 종료일과 관련하여 공동행위가 종료된 날은 합의가 있었던 날이 아니라 합의에 기한 실행행위가 종료된 날을 의미하며, 이러한 법리는 입찰담합 및 그에 기한 실행행위에도 그대로 적용되므로 입찰담합에 기한 실행행위가 종료되었는지는 해당 합의 내용을 기초로 하여 그에 따라 예정된 실행행위의 구체적 범위, 태양 및 합의 등에 따른 경쟁제한효과의 확정적 발생여부 등 여러 요소를 종합적으로 고려해 사안별로 개별적 구체적으로 판단하여야 한다고 판시하였다. 대법원 2015. 5. 28. 선고 2015두37396 판결 참조. 5) 경쟁제한성 61 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다. 대법원 2006.11.9. 선고 2004두14564 판결 참조. 62 그리고 구체적으로 어떠한 공동행위가 경쟁제한성을 가져서 위법한지 여부는 획일적 기준에 따라 결정할 수 없고 개별적으로 판단하는 것이 원칙이다. 대법원 2009.3.26. 선고 2008두21058 판결 참조. 다만 경쟁제한 효과만 생기는 것이 명백한 경우에는 구체적인 경쟁제한 효과에 대한 심사 없이 위법성을 인정할 수 있다. 다. 위법성 판단 1) 법 제40조 제1항 제8호 또는 구법 제19조 제1항 제8호의 행위 해당 여부 63 이 사건 피심인들이 각 건설사들이 실시한 빌트인 특판가구 입찰에 참여하면서 각각의 입찰별로 투찰가격 등을 합의한 행위는 법 제40조 제1항 제8호 또는 구법 제19조 제1항 제8호에 해당한다. 2) 합의의 존재 여부 64 합의와 관련된 증거자료와 피심인들 임직원의 진술 내용을 종합적으로 고려할 때, 피심인들은 건설사들이 실시한 각 빌트인 특판가구 입찰에 참여하면서 사전에 투찰가격을 합의하여 결정하였는바, 이러한 행위는 법 제40조 제1항 제8호 또는 구법 제19조 제1항 제8호의 합의로 인정된다. 3) 하나의 공동행위인지 여부 65 이 사건 피심인들의 합의는 각 발주처별로 입찰 방식, 입찰 참가자, 제품의 사양 등이 상이하고, 합의도 각 발주처 단위로 이루어졌으므로 각 발주처별로 하나의 공동행위를 구성한다. 4) 합의의 시기와 종기 66 이 사건 공동행위는 각 사건별로 하나의 공동행위에 해당하는데, 피심인별로 합의일 또는 합의실행일이 상이하다. 피심인들의 공동행위 시기는 피심인들 간 최초의 합의일이 되나, 합의일이 명확치 아니하므로 최초 실행일(입찰일)을 시기로 본다. 67 또한 이 사건 공동행위는 각 입찰에서 사전에 낙찰예정자 또는 투찰가격 등을 정하는 것을 내용으로 할 뿐, 이를 넘어 추가적으로 경쟁을 제한할 우려가 있는 다른 행위를 예정하고 있지 않다. 따라서 이 사건 공동행위의 종기는 합의와 관련된 각 피심인별 마지막 입찰참가일이라고 봄이 타당하다. 서울고등법원 2021. 7. 22. 선고 2019누60990판결 참조. 68 개별 사건별 피심인들의 공동행위의 시기와 종기는 <별지 3> 기재와 같다. 5) 경쟁제한성 여부 가) 관련시장 획정 69 이 사건 공동행위의 경쟁제한성을 판단하기 위해서는 당해 행위에 의해 직ㆍ간접적으로 영향을 받는 관련시장을 획정할 필요가 있다. 관련시장의 범위는 상품의 가격, 기능 및 효용의 유사성과 구매자들의 대체가능성에 대한 인식 및 그와 관련된 경영의사결정 형태 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다. 대법원 2013.4.11. 선고 2012두11829 판결 참조. 다만 부당한 공동행위의 다양성과 규제의 효율성ㆍ합리성을 고려할 때, 반드시 실증적인 경제분석을 요하는 것은 아니고 공동행위의 유형, 구체적 내용 및 그에 따라 추론 가능한 경제적 효과, 대상 상품 및 용역의 일반적인 거래현실 등에 근거하여 판단할 수 있다. 대법원 2014.11.27. 선고 2013두24471 판결 참조. 70 어떤 수요자가 어떤 상품ㆍ용역 사업자를 선정하기 위하여 입찰을 실시하는 경우 그 수요자는 자신이 구매하고자 하는 물량의 전체를 당해 입찰에서 구매하게 되며, 그 수요자 입장에서 대체가능성이 있는 상품ㆍ용역은 오로지 당해 입찰에 참여한 공급자의 상품ㆍ용역으로 한정된다. 71 즉 수요자가 동일하다 할지라도 당해 입찰이 아닌 다른 입찰이나 다른 시장에서 공급되는 상품ㆍ용역의 경우 설령, 그 상품ㆍ용역이 당해 입찰에서 제공되는 상품ㆍ용역과 규격 및 품질 등의 측면에서 완전히 동일한 것이라 할지라도 그러한 상품ㆍ용역들은 당해 입찰에서 공급되는 상품ㆍ용역과는 대체가능성 자체가 존재하지 않아 경쟁관계가 성립될 여지가 없다. 결국 입찰시장은 개별 입찰 건별로 다른 입찰 건이나 다른 시장과는 완전히 분리되어 존재하는 것이며, 관련시장은 각 개별 입찰 건을 각각 하나의 시장으로 보는 것이 타당하다. 72 따라서 이 사건의 경우 각 건설사가 발주한 각각의 입찰 건이 관련시장이다. 나) 경쟁제한성 인정 여부 73 피심인들의 위 2.의 행위는 아래와 같은 점을 고려할 때 관련시장에서 부당하게 경쟁을 제한하는 행위에 해당된다. 74 첫째, 피심인들은 이 사건 입찰에서 사전에 투찰가격을 합의하고 이를 실행하였는바, 이러한 공동행위는 그 성격상 효율성 증대효과는 기대하기 어려운 반면, 경쟁을 제한하는 효과가 명백한 경성 공동행위에 해당한다. 75 둘째, 낙찰예정자를 정하지 않고 입찰가격을 공유한 합의의 경우도 견적서를 제공해준 업체의 낙찰확률 또는 투찰 순위를 높이고, 견적서를 제공받은 업체의 입찰참가자격 유지에 일조하였다. 이는 정당한 경쟁을 펼쳐온 업체의 낙찰확률을 낮추고 새롭게 입찰참가자격을 획득하려는 업체들에게는 사실상 진입장벽으로 작용하는 등 경쟁제한효과를 초래하였다. 6) 공정거래위원회 인가 여부 76 피심인들은 위 2. 행위에 대하여 사전에 공정거래위원회의 인가를 받은 사실이 없다. 7) 소결 77 피심인들의 위 2. 행위는 법 제40조 제1항 제8호 또는 구법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 것으로서 위법하다. 4. 처분 가. 피심인 한샘 1) 시정조치 78 피심인 한샘의 위 2.의 행위는 법 제40조 제1항 제8호 또는 구법 제19조 제1항 제8호의 규정에 위반되므로 법 제42조 또는 구법 제21조의 규정에 따라 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위를 반복하지 않도록 하기 위하여 행위금지명령을 부과한다. 2) 과징금 가) 적용법령 79 부당한 공동행위에 적용할 법령은 당해 부당한 공동행위가 종료된 시점에 시행되고 있던 법령이므로, 피심인 한샘의 각 발주처별 공동행위 기간과 적용법령은 <별지3> 기재와 같다. 나) 부과여부 80 피심인 한샘의 위 2.의 행위는 입찰담합으로서 경쟁질서 저해성이 크다고 인정된다. 아울러 피심인 한샘은 현장조사일인 2022. 4. 21.를 기준으로 하여 과거 5년간 1회 이상 법 위반으로 경고 이상 조치를 받고 위반횟수 가중치의 합이 2점 이상인 경우 피심인 한샘은 자신의 대리점들에게 판매촉진비용을 강요한 행위로 과징금 부과 처분(2019. 11. 5. 의결 제2019-263호)을 받은 사실이 있다. 한샘이 받은 과징금 부과 처분은 시정조치 유형별 위반횟수 가중치 2.5점에 해당한다. 에 해당하는바, 과징금부과 세부기준 등에 관한 고시 2017. 11. 30. 공정거래위원회고시 제2017-21호로 개정된 것을 말하며, 이하 '2017년 과징금 고시’라 한다. Ⅲ. 1. 라. 또는 과징금부과 세부기준 등에 관한 고시 2021. 12. 29. 공정거래위원회고시 제2021-50호로 개정된 것을 말하며, 이하 '2021년 과징금 고시’라 한다. Ⅲ. 1. 가. 5)에 따라 원칙적 과징금 부과대상에 해당하므로 법 제43조 및 제102조 또는 구법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제50조, 제84조 및 [별표 6] 또는 구법 시행령 제9조, 제61조 규정에 따라 과징금을 부과한다. 다) 과징금 산정 (1) 산정기준 (가) 관련매출액 81 법 제40조 제1항 제8호 또는 구법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 입찰담합의 경우, 2017년 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1) 또는 2021년 과징금 고시 Ⅳ. 1. 라. 1) 다) (1)의 규정에 따라 낙찰이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액을, 낙찰이 되지 아니한 경우에는 예정가격을, 예상물량만 규정된 납품단가 입찰의 경우에는 심의일 현재 실제 발생한 매출액을 당해 입찰담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액으로 본다. 82 따라서 이 사건에서도 각 입찰들 중 낙찰이 되어 계약이 체결된 경우는 각 입찰들의 계약금액(부가가치세 제외)을, 낙찰이 되지 아니한 경우에는 각 입찰들의 예정가격(부가가치세 제외)을 피심인 한샘의 관련매출액으로 본다. 83 이에 따른 한샘의 관련매출액은 다음 <표 19> 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=157885935" alt="이유 19번째 이미지" ></img> (나) 중대성의 정도 및 부과기준율 84 이 사건 공동행위는 입찰담합으로 그 성격상 경성 공동행위에 해당하는 점, 발주처가 민간기업인 점 등을 고려할 때 2017년 과징금 고시 또는 2021년 과징금 고시 [별표] 세부평가 기준표상 '중대한 위반행위’에 해당하나, 거래상 지위가 우위에 있는 발주처에게 실질적으로 가격결정권이 있었고, 행위기간 중 공급원가 및 아파트 평당 분양단가는 꾸준한 상승세를 보였지만 특판가구의 납품가격이 아파트 분양가에서 차지하는 비중이 미미한 사정 등을 고려할 때 부당이득ㆍ피해규모가 크지 않다고 판단되는 점, 입찰참가자격 유지도 공동행위의 중요한 목적이었던 점, 지명경쟁입찰 방식으로 인해 경쟁제한효과가 이미 내재된 측면도 있는 점 등을 종합적으로 고려하여 각 발주처별 입찰 건에 대하여 3.0%의 부과기준율을 적용한다. (다) 산정기준 85 산정기준은 위 (가)의 관련매출액에 위 (나)의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 각 입찰 건에서 탈락하였거나 응찰하지 아니한 들러리 사업자에 대해서는 2017년 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2) 또는 2021년 과징금 고시 Ⅳ. 1. 라. 1) 다) (2) 규정에 따라 산정기준을 감액한다. 들러리 사업자 수가 4 이하인 경우 산정기준의 2분의 1을, 들러리 사업자의 수가 5 이상인 경우에는 N분의 (N-2)(N은 들러리 사업자의 수를 말한다)를 감액한다. 86 이에 따라 산정된 피심인 한샘의 산정기준은 다음 <표 20> 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=157885939" alt="이유 20번째 이미지" ></img> (2) 1차 조정 87 앞서 살펴본 바와 같이, 피심인 한샘은 2019. 11. 5. 구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 및 구 대리점거래의 공정화에 관한 법률 위반으로 과징금 부과 처분을 받은 사실이 있다. 현장조사일(2022. 4. 21.) 기준으로 과거 5년 이내에 경고 이상의 조치를 1회 이상 받고 위반횟수 가중치의 합산 점수가 2점 이상인 경우(2.5점)에 해당하므로 2017년 과징금 고시 Ⅳ. 2. 나. 또는 2021년 과징금 고시 Ⅳ. 2. 나.에 따라 위 (다)의 산정기준에 100분의 10을 가중한다. 88 이에 따른 피심인 한샘의 1차 조정 산정기준은 다음 <표 21> 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=157885941" alt="이유 21번째 이미지" ></img> (3) 2차 조정 89 피심인 한샘은 심사관의 조사 단계부터 공정거래위원회의 심리 종결 시까지 일관되게 행위 사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하거나 진술을 하는 등 조사에 적극 협력하였고, 약식심의결과를 수락한 점을 고려하여 2017년 과징금 고시 Ⅳ. 3. 다. (3) (가) 또는 2021년 과징금 고시 Ⅳ. 3. 다. 2) 및 3)의 규정에 따라 1차 조정 산정기준의 100분의 30을 감액한다. 동 고시 부칙(제2021-50호, 2021. 12. 29.)에 따르면 이 고시 시행 전에 종료된 위반행위에 대한 과징금의 부과에 관하여는 종전의 규정에 따르되, IV. 3. 다. (3)의 개정규정은 이 고시 시행 전에 종료된 위반행위에 대하여도 적용한다. 90 이에 따른 피심인 한샘의 2차 조정 산정기준은 다음 <표 22> 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=157885943" alt="이유 22번째 이미지" ></img> 라) 부과과징금의 결정 91 피심인 한샘의 발주처별 부과과징금에서 2017년 과징금 고시 Ⅳ. 4. 바. 또는 2021년 과징금 고시 Ⅳ. 4. 바. 규정에 따라 1백만 원 미만의 금액을 버리고 다음 <표 23> 기재와 같이 최종 부과과징금을 결정한다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=157885945" alt="이유 23번째 이미지" ></img> 나. 피심인 6개사 92 피심인 세별 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(2020. 12. 29. 법률 제17799호로 개정된 것) 제7조 제3항 및 제42조 제2항에 따라 분할합병일 이전의 부당한 공동행위에 대해서는 분할되는 회사 또는 분할 또는 분할합병으로 설립되는 새로운 회사의 행위로 보고 시정조치를 명할 수 있으나, 2020. 12. 29. 법률 제17799호로 개정되기 전의 독점규제 및 공정거래에 관한 법률은 이와 같은 규정을 두고 있지 않으므로 법 시행 이전의 발주 건[한신공영 발주 건(종기: 2019. 9. 6.)]과 관련된 본 건 넵스의 행위에 대해서는 존속법인인 세별에 대해 경고조치 한다. , 리버스, 에넥스, 우아미가구, 제노라인, 현대리바트의 위 2. 행위는 법 제40조 제1항 제8호 또는 구법 제19조 제1항 제8호의 규정에 위반되므로 법 제42조 및 구법 제21조의 규정에 따라 원칙적으로 시정조치의 대상이 된다. 그러나 각 공동행위에서의 합의 대상이 1개 입찰에 불과한 점, 계약금액이 상대적으로 소액(약 2억∼11억 원)인 점, 과거 5년간 법 위반내역이 없는 점, 발주처가 민간기업인 점 등을 고려할 때 법 위반 정도가 경미하다고 판단되므로 「공정거래위원회 회의 운영 및 사건절차 등에 관한 규칙」 제57조 제1항 제1호에 따라 경고 조치한다. 5. 피심인 수락내용 93 피심인들은 위 2.의 인정사실 및 위법성을 모두 인정하고 주문내용의 시정조치 의견을 수락하였으므로 피심인들의 출석 없이 이 사건 심의를 진행하였다. 6. 결론 94 피심인 한샘의 위 2. 행위는 법 제40조 제1항 제8호 또는 구법 제19조 제1항 제8호의 규정에 위반되므로 시정조치에 대하여는 법 제42조 또는 구법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제43조 또는 구법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결하고, 그 외 피심인 6개사의 위 2. 행위에 대해서는 「공정거래위원회 회의 운영 및 사건절차 등에 관한 규칙」 제57조 제1항 제1호에 따라 경고한다.