변상금부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2004년부터 2008년까지 피청구인이 조달청에 발주를 의뢰한 ‘□□도서관 자료정리(분류, 목록, 장비, 목차·표지DB구축 등)사업(이하 “이 사건 용역사업”이라 한다)의 주관 사업자로서, 청구인이 이 사건 용역사업을 수행하면서 피청구인의 □□도서관 자료보존관 1층 자료기획과 내 사무실의 일부 토지와 건물 면적의 합계 494.92㎡(이하 “이 사건 사무실”이라 한다)를 사용·수익허가를 받지 않고 무단점유하여 사용하였다는 이유로 피청구인이 2009. 7. 8. 청구인에게 2005. 1. 1.부터 2008. 12. 31.까지의 사용기간에 대한 변상금 8,098만 5,700원을 부과(이하 “이 사건 처분”이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 이 사건 용역사업의 주관 사업자이다. 나. 피청구인의 이 사건 용역사업의 제안요청서에도 이 사건 용역사업은 피청구인의 자료기획과나 정책자료과에서 수행하도록 되어 있다. 다. 그리고 이 사건 사무실은 피청구인이 훼손이나 분실 위험 등으로 작업 대상 자료의 외부로의 반출을 금지하기 위하여 사무실 출입을 피청구인의 관리·통제 하에 두어 피청구인의 허락 없이는 들어갈 수도 없게 하던 곳이었고, 일일 검수 및 작업 대상 자료를 서고로부터 옮겨와서 작업을 한 후 정리하여 다시 보관 장소인 서고로 보내기 위한 임시보관 장소였다. 라. 청구인은 피청구인의 작업지시에 따라 청구인 사업장과 피청구인이 지정한 장소인 이 사건 사무실에 인력과 장비를 투입하고, 피청구인이 제공한 전산장비와 자동서적먼지청소기 및 폴리에틸렌 포켓 포장기 등을 사용하여 계약을 성실히 이행하여 완료하였다. 마. 따라서 이 사건 사무실을 무단으로 점유·사용한 것이 아니므로 청구인의 무단 점유·사용을 원인으로 한 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 청구인은 2005. 1. 1.부터 2008. 12. 31.까지 대부계약이나 사용·수익허가를 받지 아니하고 이 사건 사무실을 점유하여 청구인의 사업수행을 위하여 사용하였고, 단지 착오로 사용료 등을 징수하지 않은 것이므로, 청구인의 무단점유에 기하여 변상금을 부과한 이 사건 처분은 적법·타당하다. 4. 관계법령 구 국유재산법(2009. 1. 30. 법률 제9401호로 전부개정되기 전의 것, 이하 같다) 제4조, 제5조, 제51조 구 국유재산법 시행령(2009. 1. 6. 대통령령 제21249호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제32조, 제33조, 제56조 5. 인정사실 당사자들 사이에 다툼이 없는 사실, 청구인과 피청구인이 제출한 심판청구서 및 답변서, 제안요청서, 변상금 부과 사전통지, 변상금 부과 통지서, 내용증명 등 각 사본의 기재내용을 종합해 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 피청구인이 ‘□□도서관 자료정리(분류, 목록, 장비, 목차·표지DB구축 등)사업(이하 “이 사건 용역사업”이라 한다)의 발주를 조달청에 의뢰한 후 청구인이 이 사건 용역사업에 대하여 2004년부터 2008년까지 매년 ○○지방조달청장과 용역계약을 체결하고 주관 사업자로 선정되었다. 나. 피청구인이 이 사건 용역사업을 발주하면서 제시한 제안요청서를 보면, 이 사건 용역사업은 업무별로 사업장이 구분되어 자료의 분류·목록·목차·표지DB 구축 작업은 사업자의 작업장에서, 표지·목차 스캐닝 및 장비 업무는 피청구인의 자료기획과에서, 연속간행물 접수 처리·장비·배가, 실시간 장비 정비·서고배가, 실시간 신문 서고배가, 제본업무는 피청구인의 정책자료과에서 각각 작업을 해야 하는 것으로 되어 있다. 다. 청구인은 위 제안요청서에 따라 2004. 8. 9.부터 2008. 12. 31.까지 이 사건 사무실을 사용하면서 이 사건 용역사업을 수행하였는데, 청구인이 피청구인과 이 사건 사무실에 대하여 대부계약을 체결하거나 사용·수익허가를 받은 사실은 없다. 라. ○○부는 2008년 12월 피청구인의 □□도서관에 대한 종합감사를 실시하고 청구인이 대부계약을 체결하거나 사용·수익허가를 받지 않고 이 사건 사무실을 사용하였음에도 불구하고 피청구인이 청구인에게 사용료를 징수하지 아니한 사실을 적발하였다. 마. 피청구인은 2009. 5. 25. 청구인에게 이 사건 처분에 대한 사전통지를 하면서 2009. 6. 30.까지 의견을 제출해줄 것을 요청하였다. 바. 청구인은 2009. 6. 29. 피청구인에게 청구인이 2005년부터 2008년까지 이 사건 용역사업을 수행하면서 피청구인이 제안한대로 피청구인이 제공한 작업장에서 업무를 진행한 것일 뿐 무단으로 이 사건 사무실을 점유·사용한 것이 아니므로 변상금을 납부할 의무가 없다는 의견을 제출하였다. 사. 피청구인은 2009. 7. 8. 청구인에게 이 사건 처분을 하였는데, 이 사건 처분의 구체적인 내역은 다음과 같다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=140606033"> ┌──────────┬──┬────┬──────┬───────────┐ │부과기간 │재산│전체면적│사용료 │비고 │ ├──────────┼──┼────┼──────┼───────────┤ │2005. 1. 1. ～ │건물│247.46㎡│5,805,410원 │ │ │2005. 12. 31. ├──┼────┼──────┼───────────┤ │ │토지│247.46㎡│10,046,870원│ │ ├──────────┼──┼────┼──────┼───────────┤ │소계 │ │494.92㎡│15,852,280원│ │ ├──────────┼──┼────┼──────┼───────────┤ │2006. 1. 1. ～ │건물│247.46㎡│6,480,970원 │ │ │2006. 12. 31. ├──┼────┼──────┼───────────┤ │ │토지│247.46㎡│12,274,010원│ │ ├──────────┼──┼────┼──────┼───────────┤ │소계 │ │494.92㎡│18,754,980원│ │ ├──────────┼──┼────┼──────┼───────────┤ │2007. 1. 1. ～ │건물│247.46㎡│7,129,070원 │ │ │2007. 12. 31. ├──┼────┼──────┼───────────┤ │ │토지│247.46㎡│15,733,500원│ │ ├──────────┼──┼────┼──────┼───────────┤ │소계 │ │494.92㎡│22,862,570원│부가가치세 적용(+10%) │ ├──────────┼──┼────┼──────┼───────────┤ │2008. 1. 1. ～ │건물│247.46㎡│7,129,070원 │ │ │2008. 12. 31. ├──┼────┼──────┼───────────┤ │ │토지│247.46㎡│16,386,800원│ │ ├──────────┼──┼────┼──────┼───────────┤ │소계 │ │494.92㎡│23,515,870원│부가가치세 적용(+10%) │ ├──────────┼──┼────┼──────┼───────────┤ │총계 │ │ │80,985,700원│변상금 적용(+20%) │ └──────────┴──┴────┴──────┴───────────┘ </img> 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 구 「국유재산법」 제5조에 의하면, 누구든지 국유재산을 정당한 사유 없이 사용 또는 수익하지 못한다고 되어 있고, 같은 법 제51조 및 구 「국유재산법 시행령」 제56조에 의하면, 이 법 또는 다른 법률에 의하여 국유재산의 사용·수익허가 등을 받지 아니하고 국유재산을 점유하거나 이를 사용·수익한 자(대부 또는 사용·수익허가 기간이 만료된 후 다시 대부 또는 사용·수익허가 등을 받지 아니하고 국유재산을 계속 점유하거나 이를 사용·수익한 자를 포함한다)에 대하여는 당해 재산에 대한 대부료 또는 사용료의 100분의 120 상당액에 그 재산을 점유한 기간을 곱한 금액을 변상금으로 징수하되, 점유한 기간이 1회계연도를 초과하는 때에는 각 회계연도별로 산출한 변상금을 합산한 금액을 징수하도록 되어 있다. 나. 판 단 (1) 국유재산의 무단점유 등에 대한 변상금징수의 요건은 「국유재산법」 제51조제1항에 명백히 규정되어 있으므로 변상금을 징수할 것인가는 처분청의 재량을 허용하지 않는 기속행위이고, 동 규정에 따른 변상금 부과는 국유재산에 대한 점유나 사용·수익의 개시 그 자체가 법률상 아무런 권원 없이 이루어진 경우에는 정상적인 사용료를 징수할 수 없으므로, 그 사용료 대신에 변상금을 징수한다는 취지로 풀이되므로, 점유나 사용·수익을 정당화할 법적 지위에 있는 자에 대하여는 위 규정이 적용되지 않는다고 보아야 한다. (2) 위 인정사실에 의하면, 청구인이 2005. 1. 1.부터 2008. 12. 31.까지 이 사건 사무실을 대부계약을 체결하거나 사용·수익허가를 받지 아니하고 사용한 사실은 인정되나, 이는 청구인이 이 사건 용역사업의 주관 사업자로서 피청구인이 제안한 바에 따라 피청구인이 제공한 작업공간에서 이 사건 용역사업을 수행하는 과정에서 비롯된 것으로서 「국유재산법」의 취지나 목적에 반한다고 할 수 없어 변상금 부과대상이 되는 무단점유로 보기 어렵고, 달리 청구인이 피청구인의 관리·처분권에 기한 정당한 요구나 조치에 불응하여 이 사건 사무실을 무단점유하여 사용한 것으로 볼 만한 특별한 사정도 보이지 아니하므로, 이 사건 사무실에 대한 청구인의 무단점유를 이유로 한 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다. 참조 조문 ■ 구 국유재산법 제4조(국유재산의 구분과 종류) ①국유재산은 그 용도에 따라 행정재산·보존재산과 잡종재산으로 구분한다. ②"행정재산"이라 함은 다음 각호의 종류의 재산을 말한다. 1. 공용재산 국가가 직접 그 사무용·사업용 또는 공무원의 주거용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산 2. 공공용재산 국가가 직접 공공용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산 3. 기업용재산 정부기업이 직접 그 사무용·사업용 또는 당해 기업에 종사하는 직원의 주거용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산 ③"보존재산"이라 함은 법령의 규정에 의하거나 기타 필요에 의하여 국가가 보존하는 재산을 말한다. ④"잡종재산"이라 함은 행정재산 및 보존재산 이외의 모든 국유재산을 말한다. 제5조(국유재산의 보호) ①누구든지 국유재산을 정당한 사유 없이 사용 또는 수익하지 못한다. ②국유재산은 민법 제245조의 규정에 불구하고 시효취득의 대상이 되지 아니한다. 다만, 잡종재산의 경우는 그러하지 아니하다. 제19조(총괄사무의 위임 및 위탁) 총괄청은 대통령령이 정하는 바에 의하여 이 법에 규정하는 총괄에 관한 사무의 일부를 관리청 또는 지방자치단체의 장에게 위임하거나 정부출자기업체 또는 특별법에 의하여 설립된 법인으로서 대통령령이 정하는 자에게 위탁할 수 있다. 제21조의2(국유재산관리의 위탁) ①관리청은 행정재산 또는 보존재산의 관리를 위하여 필요한 경우에는 국가기관 외의 자에게 당해 재산의 관리를 위탁(이하 "관리위탁"이라 한다)할 수 있다. ②제1항의 규정에 의하여 관리위탁을 받은 자는 미리 당해 관리청의 승인을 얻어 수탁재산의 일부를 사용·수익하거나 다른 사람으로 하여금 사용·수익하게 할 수 있다. ③관리위탁을 받을 수 있는 자의 자격, 관리위탁기간 기타 국유재산의 관리위탁에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제32조(관리·처분기관) ①잡종재산은 총괄청이 관리·처분한다. 다만, 다음 각호의 1에 해당하는 재산은 그 관리청이 관리·처분한다. 1. 대통령령이 정하는 특별회계 또는 「국가재정법」 제5조의 규정에 의한 기금에 속하는 재산 2. 관리환·교환 또는 양여의 목적으로 용도를 폐지한 재산 3. 선박·부표·부잔교·부선거 및 항공기와 그 종물 4. 공항·항만 또는 공업단지내의 재산으로서 그 시설운영에 필요한 재산 5. 제30조의 규정에 의하여 용도폐지된 재산으로서 총괄청이 그 관리청으로 하여금 관리·처분하게 하도록 지정한 재산 ②총괄청은 잡종재산을 보존재산으로 전환하여 관리할 수 있다. ③총괄청은 대통령령이 정하는 바에 따라 제1항 본문 및 제2항의 규정에 의한 관리·처분에 관한 사무의 일부를 총괄청소속공무원, 관리청 또는 그 소속공무원, 지방자치단체의 장 또는 그 소속공무원에게 위임하거나 정부출자기업체, 금융기관, 투자매매업자·투자중개업자 또는 특별법에 의하여 설립된 법인으로서 대통령령이 정하는 자에게 위탁할 수 있다. ④제1항 단서 및 제3항의 규정에 의하여 관리청 및 수임기관이 잡종재산을 관리·처분하는 경우에는 제21조 및 제21조의2의 규정을 준용한다. ⑤제3항 및 제4항의 규정에 의하여 잡종재산의 관리·처분에 관한 사무를 위임 또는 위탁받은 자는 당해 사무의 집행에 있어서 이를 위임 또는 위탁한 총괄청 또는 관리청의 감독을 받는다. 이 경우 총괄청 또는 관리청은 위임 또는 위탁받은 자가 당해 사무를 부적절하게 집행하고 있다고 인정되는 때에는 그 위임 또는 위탁을 철회할 수 있다. ⑥제3항 및 제4항의 규정에 의하여 위임 또는 위탁받아 관리·처분한 국유재산중 대통령령이 정하는 국유재산의 대부료·매각대금·신탁수입 또는 변상금은 예산회계법에 불구하고 대통령령이 정하는 바에 따라 위임 또는 위탁받은 자에게 귀속시킬 수 있다. 제51조(변상금의 징수) ①이 법 또는 다른 법률에 의하여 국유재산의 대부 또는 사용·수익허가등을 받지 아니하고 국유재산을 점유하거나 이를 사용·수익한 자(대부 또는 사용·수익허가기간이 만료된 후 다시 대부 또는 사용·수익허가등을 받지 아니하고 국유재산을 계속 점유하거나 이를 사용·수익한 자를 포함한다)에 대하여는 대통령령이 정하는 바에 의하여 당해 재산에 대한 대부료 또는 사용료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수한다. 다만, 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 변상금을 징수하지 아니한다. 1. 등기부 기타 공부상의 명의인을 정당한 소유자로 믿고 상당한 대가를 지급하고 권리를 취득한 자(취득자의 상속인 또는 승계인을 포함한다)의 재산이 취득후에 국유재산으로 판명되어 국가에 귀속된 경우 2. 국가 또는 지방자치단체가 재해대책등 불가피한 사유로 일정기간 국유재산을 점유하게 하거나 사용·수익하게 한 경우 ②제1항의 규정에 의한 변상금을 기한내에 납부하지 아니하는 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 연체료를 징수할 수 있다. ③제1항의 변상금은 대통령령이 정하는 바에 따라 분할납부하게 할 수 있다. ④제1항의 규정에 의한 변상금 및 제2항의 규정에 의한 연체료를 기한내에 납부하지 아니하는 때에는 관리청(제32조제3항의 규정에 의하여 관리·처분에 관한 사무를 위임받은 자를 포함한다. 이하 이 항에서 같다)은 직접 또는 관할세무서장·지방자치단체의 장에게 위임하여 국세징수법 제23조 및 동법의 체납처분에 관한 규정을 준용하여 이를 징수할 수 있다. 이 경우 관할세무서장·지방자치단체의 장은 당해 사무의 집행에 있어서 이를 위임한 관리청의 감독을 받는다. ⑤제1항의 규정에 의한 변상금 및 제2항의 규정에 의한 연체료를 기한내에 납부하지 아니하는 때에는 제32조제3항의 규정에 의하여 관리·처분에 관한 사무를 위탁받은 자는 관할세무서장 또는 지방자치단체의 장으로 하여금 국세징수법 제23조 및 동법의 체납처분에 관한 규정을 준용하여 체납된 변상금 및 연체료를 징수하게 할 수 있다. ■ 구 국유재산법 시행령 제33조(관리·처분기관) ①법 제32조제1항제1호의 규정에 의한 특별회계는 다음 각호와 같다. 1. 「정부기업예산법」 제3조의 규정에 의한 특별회계 2. 기타 다른 법률에 의하여 설치된 특별회계 ②총괄청은 총괄청이 관리·처분하는 잡종재산 및 보존재산중 총괄청이 따로 지정하는 재산을 제외한 재산의 관리·처분에 관한 사무를 법 제32조제3항의 규정에 의하여 재산의 소재지를 관할하는 시·도지사에게 위임한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 재산의 경우에는 「금융기관부실자산 등의 효율적 처리 및 한국자산관리공사의 설립에 관한 법률」에 의하여 설립된 한국자산관리공사(이하 "한국자산관리공사"라 한다) 또는 「한국토지공사법」에 의하여 설립된 한국토지공사에 관리·처분을 위탁할 수 있다. 1. 국세물납으로 인하여 취득된 국유재산중 총괄청이 따로 지정하는 재산 2. 제60조의 규정에 의한 청산법인의 청산종결로 인하여 국가로 현물증여되는 재산 3. 기타 재산의 특성상 시·도지사가 직접 관리·처분하기 곤란하다고 인정하여 총괄청이 따로 지정하는 재산 ③ ～ ⑤ (생 략) 제56조(변상금) ①법 제51조의 규정에 의한 변상금은 법 제25조의2와 이 영 제26조제1항 내지 제5항 및 제27조의2의 규정에 의하여 산정한 대부료 또는 사용료의 100분의 120 상당액에 그 재산을 점유한 기간을 곱한 금액으로 한다. 이 경우 점유한 기간이 1회계연도를 초과하는 때에는 각 회계연도별로 산출한 변상금을 합산한 금액으로 한다. ②제1항의 규정에 의한 변상금이 100만원을 초과하는 경우에는 변상금 잔액에 대하여 연 6퍼센트의 이자를 붙여 3년 이내의 기간에 걸쳐 분할납부하게 할 수 있다. 이 경우에는 최초로 변상금을 부과고지하는 때에 분할납부할 변상금의 납부일자와 납부금액을 함께 통지하여야 한다. ③삭제 <2004.4.6> ④삭제 <2004.4.6> ⑤제1항 및 제2항의 규정에 의한 변상금의 징수에 관하여는 제31조제2항 내지 제4항 및 제44조제3항·제4항의 규정을 준용한다.