부정당업자 제재처분 취소청구

1. 사건개요 피청구인은, 청구인이 ‘#세대 ○○○○종합정보망 구축 2단계(이하 ‘이 사건 용역’이라 한다) 계약을 정당한 이유 없이 이행하지 않았다는 이유로, 2020. 2. 28. 청구인에 대한 입찰참가자격을 3개월(2020. 3. 6. ~ 2020. 6. 5.) 동안 제한하는 내용의 부정당업자 제재처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 수요기관인 ○○○이 작성한 제안요청서의 내용에 대한 이행 가능여부는 주사업자인 주식회사 @@○○○○에게 있고, 도급사인 ○○○○○○협동조합이나 그 소속 조합원사인 청구인은 이를 검토·판단할 수 있는 지위에 있지 않았는바, 청구인에게는 이 사건 용역 중 일부 서버와 스토리지를 교체하지 않은 계약의무위반에 대한 책임이 없다. 나.「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」제76조에서 ‘정당한 이유 없이 계약을 이행하지 아니한 자’와 ‘입찰공고와 계약서에 명시된 계약의 주요조건을 위반한 자’를 별도로 규정하고 있는데, 전자는 주된 계약의무 위반을, 후자는 부수적 계약의무 위반을 의미한다. 그런데 이 사건 처분사유는 계약을 ‘정당한 이유 없이 이행하지 않았다’는 것으로서, 청구인이 이 사건 용역 중 일부 서버와 스토리지를 교체하지 않은 것은 주된 계약의무 위반에 해당되지 않으므로, 이 사건 처분사유는 존재하지 않는다. 다. 이 사건 용역에 대한 계약에서 ‘서버, 디스크 등 도입되는 H/W는 검수 후 1년 이내에 단종 될 경우 동일 제조사의 동일성능 이상의 신제품으로 무상교체하여야 한다’고 규정하고 있는데, 여기서 ‘단종’의 의미를 계약의 문언 내용, 계약이 이루어진 동기와 경위, 계약으로 달성하려는 목적, 당사자의 진정한 의사 등을 종합적으로 고려하여 해석해보면, 생산 및 판매중단(EOM, End Of Marketing)를 의미하는 것이 아니라, 유지보수 및 지원서비스중단(EOS, End Of Service)을 의미하는 것이다. 그러나 이 사건에서 문제가 된 서버와 스토리지는 그 생산은 중단되었으나, 유지보수 및 지원서비스는 계속되고 있으므로, ‘단종’되었다고 볼 수 없고, 따라서 청구인에게 이를 교체할 의무가 없다. 나아가 만약 ‘단종’을 EOM으로 해석한다면, 이는「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」제4조 ‘공공계약에서 계약상대자의 계약상 이익을 부당하게 제한하는 특약은 효력이 없다’는 규정 등에 반하여 무효이며, 따라서 역시 청구인에게 이를 교체할 의무가 없다. 라. 설령 청구인에게 계약불이행이 존재한다고 하더라도 문제가 된 장비들의 EOM은 청구인이 전혀 관여할 수 없는 사정이라는 점, ○○○에 어떠한 불편함도 없게 하려고 스토리지 증설을 무상지원하는 등 내용의 합의를 통해 이를 해결하려고 한 점 등을 고려할 때 청구인은 계약을 이행하지 않은 것에 대한 정당한 사유가 있다. 마. 또한 청구인은 ○○○이 요구하는 규격을 충족하는 국내 구축사례를 갖춘 최신 제품을 구축하고 검수를 완료하여 계약을 성실히 이행한 점, 문제가 된 장비들의 EOM에 청구인이 관여할 수 없었던 점, 현재 장비들의 유지·보수 등 지원서비스가 가능함은 물론, 위 장비의 사용 등 원활한 운영에 아무런 문제가 없는 점, ○○○과 합의안을 도출하고 이를 이행하려고 한 점 등을 고려할 때 청구인은 ‘계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있는 자’에 해당하지 않는다. 바. 위와 같은 제반사정을 고려할 때 이 사건 처분은 달성하려는 공익보다 청구인이 받는 불이익이 크므로 비례의 원칙에 위반되어 위법·부당하다. 3. 피청구인 주장 가. 공동이행방식의 공동계약은 입찰에서 해당 사업의 계약 이행을 위해 필요로 하는 자격요건을 모두 갖춘 구성원들이 공동수급체를 구성하여 출자비율에 따라 연대하여 공동으로 계약을 이행하는 것이므로, 구성원 모두 계약 이행의 주체이자 의무를 부담하는 것이다. 나. 청구인을 포함한 @@○○○○ 컨소시엄은 ‘도입 서버는 계약과 설치시기의 시간차를 고려하여 설치 시점에 국내 Reference Site를 가진 최신의 제품으로 제안할 의무’와 ‘서버, 디스크 등 도입되는 H/W는 검수 후 1년 이내에 단종될 경우 동일 제조사의 동일성능 이상의 신제품으로 무상교체하여야 하며, 공급되는 장비 및 부품이 생산 중단 시에는 최소 3개월 전에 서면 통보하고, 예비부품을 사전확보하거나 대체품으로 지속적 운용하는 방안을 마련할 의무’가 있다. 그런데 청구인은 하드웨어 중 스토리지 7대 및 서버 3대를 납품 검사 전 이미 판매 중단된 제품으로 납품하였으면서도, ① 단종 전 서면 통보를 하지 않았고, ② 이에 대한 수요기관의 무상 교체 요구를 거부하고 이행하지 않았다. 따라서 계약을 이행하지 않은 처분사유가 존재한다. 다. 청구인이 납품한 서버 제품은 이 사건 용역인 ‘#세대 ○○○○종합정보망’의 정상적인 운영을 위해 안정성과 성능이 반드시 보장되어야 하는 중요한 핵심 장비임을 감안하면, 납품한 단종 제품에 대한 무상 교체 의무는 계약의 이행 여부에 직접적인 영향이 있다고 봄이 상당하다. 라. 일반적으로 ‘단종’의 의미는 ‘특정제품의 생산 중단’이라는 사전적 의미로 해석하고 있으므로, 이 사건과 같이 제안요청서상 ‘단종’에 대하여 용어정의 등과 같은 특별한 단서조항이 없는 한 일반적인 의미로 해석할 수밖에 없음이 타당하다. 마. 청구인은 해당 제품에 대한 단종 사실을 충분히 알 수 있었을 것이고, 납품기간도 충분히 남아있었음을 고려해 보면 의도적으로 단종제품을 납품했을 가능성이 있는 등 청구인의 채무불이행에 정당한 사유가 있다고 할 수 없고, 청구인을 ‘계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있는 자’에 해당하지 않는다고 볼 수도 없다. 바. 청구인의 채무불이행으로 인해 수요기관인 ○○○에 막대한 손해가 발생한 사정 등을 고려할 때 이 사건 처분은 비례의 원칙을 위반하지 않았다. 4. 관계법령 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제25조, 제27조 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제72조, 제76조 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙 제76조, 별표 2 중소기업협동조합법 제35조, 제40조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 계약서, 제안요청서, 이 사건 처분서, 합의문 등의 내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 피청구인은 수요기관인 ○○○의 조달요청에 따라 2014. 5. 9. 주식회사 @@○○○○, ○○○○○○협동조합, ○○○ 주식회사로 구성된 공동수급체(이하 ‘이 사건 공동수급체’라 한다)와 이 사건 용역에 관하여 장기계속계약을 체결하고, 청구인은 ○○○○○○협동조합의 조합원사의 자격으로 이 사건 용역에 참여하게 되었는바, 아래와 같이 같은 날 1차 계약을, 2015. 5. 20. 2차 계약(이하 모두 ‘이 사건 계약’이라 한다)을 체결하였다. - 다 음 - < #세대 ○○○○ 종합정보망 구축 2단계 계약 : 장기계속, 공동계약(공동이행방식) > <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159494927"> ┌──┬─────────┬──────────┬─────────────────────┐ │구분│계약금액 (백만원) │납품기한 │계약상대자 및 지분율 │ ├──┼─────────┼──────────┼─────────────────────┤ │1차 │92,189 │’14.5.9.~‘15.5.9. │(대표사) 주식회사 @@○○○○ 50% │ │ │(부기된 총 │ │(구성사) ○○○ 주식회사 15% │ │ │계약금액 │ │(구성사) ○○○○○○협동조합 35% │ │ │134,475) │ │*조합원사: ●●●넷 34.02%, ●●●●●텍 │ ├──┼─────────┼──────────┤0.98% │ │2차 │42,286 │’15.5.20.~‘16.5.8.│ │ └──┴─────────┴──────────┴─────────────────────┘ </img> 나. ○○○○○○협동조합과 조합원사인 청구인 및 주식회사 ●●●●●텍 사이에 2014. 5. 9. 체결된 협약서에는 다음과 같은 내용이 기재되어 있다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159494929"> ┌────────────────────────────────────────┐ │ - 본 사업의 실질적인 사업수행 계약자는 청구인, 주식회사 ●●●●●텍이며, 각사 │ │는 각각의 역할에 의해 납품되는 제품, 서비스에 대한 단가 및 품질에 대하여 각 │ │각의 책임을 지며 발주처(○○○)로부터 제기되는 요구사항, 문제점 등 하자 발 │ │생 시 그 역할과 공급의 범위 내에서 각각의 책임을 지기로 한다. │ │ │ │ - ○○○○○○협동조합은 배정과 조합비 징수 등의 역할을 하고 적격조합수수료로 │ │1%를 수령하는 관계로 법령에 의한 참여자에 불과하므로 실질적인 사업주체는 │ │청구인이다. │ └────────────────────────────────────────┘ </img> 다. 이 사건 계약의 일부분을 이루는 제안요청서에는 다음과 같은 내용이 기재되어 있다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159494931"> ┌────────────────────────────────────────┐ │ - (제안요청서 p.39) 하드웨어 공통요건 │ │ 도입 서버는 계약과 설치시기의 시간차를 고려하여 설치 시점에 국내 Reference │ │Site를 가진 최신의 제품으로 제안하여야 한다. │ │ 서버, 디스크 등 도입되는 H/W는 검수 후 1년 이내에 단종 될 경우 동일 제조사의 │ │동일성능 이상의 신제품으로 무상교체하여야 하며, 교체된 H/W로 인한 성능상 │ │문제점 등이 발견될 경우 제안사에서 무상으로 지원하여야 한다(이하 ‘이 사건 │ │약정’이라 한다). │ │ │ │ - (제안요청서 p.495) 유지보수 및 하자보수 요건 │ │ 공급되는 장비 및 부품이 생산 중단시에는 최소 3개월 전에 서면 통보하고, 예비부 │ │품을 사전확보하거나 대체품으로 지속적 운용하는 방안을 제시하여야 한다. │ └────────────────────────────────────────┘ </img> 라. 이 사건 공동수급체는 이 사건 계약 이행의 일환으로 2015년 1월경 스토리지(EMC VMAX20K) 6대 및 서버(IBM P780) 17대(이하 ‘이 사건 장비’라 한다), 2015년 4월경 스토리지 1대 및 서버 3대를 납품·설치하였다(주식회사 @@○○○○: 서버 3대 스토리지 7대, 청구인 : 서버 17대 납품). 마. 이 사건 공동수급체는 2016. 5. 20. 이 사건 용역에 대해 수요기관인 ○○○으로부터 최종검수를 받았다. 바. 수요기관인 ○○○은 2018년 3월경 스토리지 증설계획을 세우던 중 이 사건 장비가 최종 검수일(2016. 5. 20.) 이전인 2015년 3월경(스토리지) 및 2015년 11월경(서버)에 이미 단종(EOM)된 사실을 발견하였는데, 납품검사 현황은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159494933"> ┌──────┬───┬─────┬─────┬─────┬─────┐ │구분 │도입비│1차 납품 │2차 │판매중단 │최종 │ │ │ │ │납품 │(EOM) │검수 │ ├──────┼───┼─────┼─────┼─────┼─────┤ │스토리지 │4,464 │2015.1.30 │2015.4.21 │2015.3.31 │2016.5.20 │ │(EMC, │백만원│ │ │ │ │ │vmax20) │ │ │ │ │ │ ├──────┼───┤ ├─────┼─────┤ │ │서버 │10,706│ │2015.4.8 │2015.11.30│ │ │(IBM, P780) │백만원│ │ │ │ │ └──────┴───┴─────┴─────┴─────┴─────┘ </img> 사. 이 사건 장비의 제조회사에서 공지한 주요내용은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159494935"> ┌───────┬─────┬─────┬────────┬─────┬──────┐ │구분 │제조사명 │제품 │생산·판매중단( │기술지원종│홈페이지 │ │ │(홈페이지)│생산일자 │EOM) │료(EOS) │공지일 │ ├───────┼─────┼─────┼────────┼─────┼──────┤ │스토리지 │EMC │2012.5.9. │2015.3.31. │2020.3.31.│2014.11.17. │ │(모델명 │(www.emc. │ │ │ │ │ │vmax20K) │com) │ │ │ │ │ ├───────┼─────┼─────┼────────┼─────┼──────┤ │서버 │IBM │2012.10.3.│2015.11.30. │- │- │ │(모델명 P780) │(www-c1.ib│ │ │ │ │ │ │m.com) │ │ │ │ │ └───────┴─────┴─────┴────────┴─────┴──────┘ </img> 아. 수요기관인 ○○○은 2018. 7. 3. 이 사건 공동수급체(대표사인 @@○○○○)에게 이 사건 계약서(제안서 등)에 명시된 내용에 따라 이 사건 장비에 대해 ‘동일 사양의 신제품으로 무상교체’이행을 요구하였고, 이 사건 공동수급체(대표사인 @@○○○○)는 2018. 8. 3. ○○○에 ‘이 사건 공동수급체에게는 이 사건 장비의 무상 교체의무가 없고, 납품 이후 무려 3년간이나 아무런 문제 없이 장비를 사용하다가 하자보수기간(2017. 5. 20.)까지 모두 도과한 2018년 하반기에 이르러 이 사건 장비의 무상교체를 요구하는 것은 부당하다’는 취지로 회신하였다. 자. 이 사건 공동수급체(대표사인 @@○○○○)와 ○○○은 2019년 6월경 ‘이 사건 공동수급체가 ○○○의 요구 및 스토리지 증설계획에 따라 스토리지 장비를 납품하고, 스토리지 장비 구성과 데이터 이관 업무를 무상으로 이행함과 동시에 ○○○의 이 사건 장비에 대한 교체 채무 부존재를 확인한다’는 내용의 합의안 초안을 작성하였으나, 최종합의에 이르지는 못하였다. 차. 피청구인은 2020. 2. 28. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159494937"> ┌───────────────────────────────────────────────┐ │○ 제재근거 │ │ -「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」제76조제1항 │ │ - 조항호 : 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」제27조제1항8호, 시행령제76조제1항2호가목 │ │○ 제재기간: 3개월(2020. 3. 6. ~ 2020. 6. 5.) │ └───────────────────────────────────────────────┘ </img> 카. 한편, ○○○은 2019. 12. 10. 이 사건 공동수급체를 상대로 ○○지방법원에 손해배상청구소송을 제기하였는데, ○○○이 제출한 소장의 주요 기재내용은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159494939"> ┌─────────────────────────────────────────────────┐ │검수 후 1년 이내에 단종될 경우 무상으로 제품을 교체하여 주기로 한 것의 취지는 제품이 단종될 경우 │ │용량증설이 불가능하고 기술지원 서비스가 제한되어 이 사건 계약 시스템의 운영 및 관리 등에 차질이 발│ │생할 가능성이 있음을 고려하여 단종 이후에 새로이 출시된 제품으로의 교체를 보장함으로써 안정적인 검│ │수 및 관리 등이 이루어질 수 있도록 하기 위한 것입니다. │ └─────────────────────────────────────────────────┘ </img> 타.「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」제72조에 따라 공동계약의 체결방법 기타 필요한 사항에 대해 규정한 기획재정부 계약예규 「공동계약운용요령」의 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159495167"></img><img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159495169"> ┌───────────────────────────────────────────────────┐ │제2조(정의) 이 예규에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. │ │ 1. "공동계약"이라 함은 공사·제조·기타의 계약에 있어서 발주기관과 공동수급체가 체결하는 계약을 말한 │ │다. │ │ 2. "공동수급체"라 함은 구성원을 2인 이상으로 하여 수급인이 해당계약을 공동으로 수행하기 위하여 잠 │ │정적으로 결성한 실체를 말한다. │ │ 3. "공동수급체 대표자"라 함은 공동수급체의 구성원 중에서 대표자로 선정된 자를 말한다. │ │ 4. "공동수급협정서"라 함은 공동계약에 있어서 공동수급체구성원 상호간의 권리·의무 등 공동계약의 수 │ │행에 관한 중요사항을 규정한 계약서를 말한다. │ │ 5. "주계약자"라 함은 주계약자관리방식의 공동계약에서 공동수급체 구성원 중 전체 건설공사의 이행에 │ │관하여 종합적인 계획·관리·조정을 하는 자를 말한다. │ │제2조의2(공동계약의 유형) 공동계약은 공동수급체가 도급받아 이행하는 방식에 따라 다음 각 호와 같이 │ │구분한다. │ │ 1. "공동이행방식"이라 함은 공동수급체 구성원이 일정 출자비율에 따라 연대하여 공동으로 계약을 이행 │ │하는 공동계약을 말한다. │ │ 2. "분담이행방식"이라 함은 공동수급체 구성원이 일정 분담내용에 따라 나누어 공동으로 계약을 이행하 │ │는 공동계약을 말한다. │ │ 3. "주계약자관리방식"이라 함은 「건설산업기본법」에 따른 건설공사를 시행하기 위한 공동수급체의 구 │ │성원중 주계약자를 선정하고, 주계약자가 전체 건설공사 계약의 수행에 관하여 종합적인 계획·관리 │ │및 조정을 하는 공동계약을 말한다. 이 경우에 종합건설업자(종합공사를 시공하는 업종의 등록을 │ │한 건설업자를 말한다. 이하 같다)와 전문건설업자(전문공사를 시공하는 업종을 등록한 건설업자를 │ │말한다. 이하 같다)가 공동으로 도급받은 경우에는 종합건설업자가 주계약자가 된다. │ │제7조(책임) ① 계약담당공무원은 공동수급체 구성원으로 하여금 발주자에 대한 계약상의 시공, 제조, 용 │ │역의무이행에 대하여 다음 각호에 따라 책임을 지도록 하여야 한다. │ │ 1. 공동이행방식에 의한 경우에 구성원은 연대하여 책임을 지도록 하여야 한다. 다만, 공사이행보증서가 │ │제출된 공사로서 계약이행요건을 충족하지 못하는 업체는 출자비율에 따라 책임을 지도록 하여야 │ │한다. │ │ 2. 분담이행방식에 의한 경우에 구성원은 분담내용에 따라 각자 책임을 지도록 하여야 한다. │ │ 3. 주계약자관리방식에 의한 경우에 구성원은 각자 자신이 분담한 부분에 대해서만 책임을 지되, 불이행 │ │시 그 구성원의 보증기관이 책임을 지며, 주계약자는 최종적으로 전체계약에 대하여 책임을 지되, │ │불이행시 주계약자의 보증기관이 책임을 진다. 다만, 주계약자가 탈퇴한 후에 주계약자의 계약이행 │ │의무 대행이 이루어지지 않은 경우에는 주계약자 이외의 구성원은 자신의 분담부분에 대하여 계약 │ │이행이 이루어지지 아니한 것으로 본다. │ │ ② 시행령 제76조제1항은 입찰참가자격의 제한사유를 야기시킨 자에 대하여 적용하 며, 출자비율 또는 │ │분담내용과 다르게 시공한 경우에는 해당 구성원에 대하여 적용 한다. │ └───────────────────────────────────────────────────┘ </img> 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1)「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 ‘국가계약법’이라 한다) 제27조제1항에 따르면, 각 중앙관서의 장은 입찰·계약 관련 서류를 위조 또는 변조하거나 입찰·계약을 방해하는 등 경쟁의 공정한 집행을 저해할 염려가 있는 자, 정당한 이유 없이 계약의 체결 또는 이행 관련 행위를 하지 아니하거나 방해하는 등 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있는 자, 다른 법령을 위반하는 등 입찰에 참가시키는 것이 적합하지 아니하다고 인정되는 자의 어느 하나에 해당하는 자로서 대통령령으로 정하는 자에게는 2년 이내의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 입찰 참가자격을 제한하여야 하고, 같은 법 시행령 제76조제1항제2호가목에 따르면, 법 제27조제1항제8호 각 목 외의 부분에서 "대통령령으로 정하는 자"란 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있는 자로서 정당한 이유 없이 계약을 체결 또는 이행(제42조제5항에 따른 계약이행능력심사를 위하여 제출한 하도급관리계획, 외주근로자 근로조건 이행계획에 관한 사항의 이행과 제72조 및 제72조의2에 따른 공동계약에 관한 사항의 이행을 포함한다)하지 아니하거나 입찰공고와 계약서에 명시된 계약의 주요조건(입찰공고와 계약서에 이행을 하지 아니하였을 경우 입찰참가자격 제한을 받을 수 있음을 명시한 경우에 한정한다)을 위반한 자라고 되어있고, 같은 법 시행규칙 별표 2에 따르면, ‘계약을 체결 또는 이행(하자보수의무의 이행을 포함한다)하지 아니한 자의 입찰참가자격 제재기간은 6개월이며, 각 중앙관서의 장은 부정당업자에 대한 입찰참가자격을 제한하는 경우 자격제한기간을 그 위반행위의 동기·내용 및 횟수 등을 고려하여 별표 2의 해당 호에서 정한 기간의 2분의 1의 범위에서 줄일 수 있되, 이 경우 감경 후의 제한기간은 1개월 이상이어야 한다고 되어 있다. 2) 「중소기업협동조합법」 제35조에 따르면, 조합은 조합원의 경제적 이익을 도모하기 위하여 단체적 계약의 체결을 할 수 있고, 같은 법 제40조제2항에 따르면, 단체적 계약은 직접 조합원에 대하여 효력을 가진다고 되어있다. 나. 판단 1) 청구인은 이 사건 계약조건 위반에 대한 책임이 없다는 취지로 주장한다. 살피건대, 국가계약법 제25조 및 같은 법 시행령 제72조에 따라 규정된 기획재정부 계약예규 「공동계약운용요령」 제2조의2에 따르면, "공동이행방식"이라 함은 공동수급체 구성원이 일정 출자비율에 따라 연대하여 공동으로 계약을 이행하는 공동계약을, "분담이행방식"이라 함은 공동수급체 구성원이 일정 분담내용에 따라 나누어 공동으로 계약을 이행하는 공동계약을 말한다고 이를 구분하고 있는데, 이 사건 계약은 ‘공동이행방식’의 계약에 해당하는바, 공동수급체 구성원이 연대하여 공동으로 계약을 이행해야 하고, 제7조에 따르면, 공동이행방식에 의한 경우에 구성원은 연대하여 책임을 지도록 하여야 한다고 규정되어 있는바, 공동계약의 구성원이라면 이를 연대할 책임이 있다고 할 것이다. 그런데, 「중소기업협동조합법」 제35조에 따르면, 조합원의 경제적 이익을 도모하기 위하여 단체적 계약의 체결을 할 수 있고, 같은 법 제40조제2항에 따르면, 단체적 계약은 직접 조합원에 대하여 효력을 가진다고 되어 있는바, 이 사건 계약의 구성원인 ○○○○○○협동조합의 조합원자격으로 이 사건 사업에 참여한 청구인에 대하여 이 사건 계약은 직접적인 효력을 가지게 되므로, 청구인은 이 사건 계약의 계약상대자로서의 지위를 갖게 된다. 청구인은 이러한 사실을 ○○○○○○협동조합과 청구인 등이 2014. 5. 9. 체결한 협약서를 통해서도 충분히 숙지할 수 있었고, 따라서 청구인은 이 사건 계약조건에 대하여 이를 이행할 의무와 이를 이행하지 않았을 경우에 대한 법상 책임을 질 지위에 있다고 할 것은 명백하므로 이와 관련된 청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 2) 청구인은 국가계약법 시행령 제76조제1항제2호가목에서 ‘정당한 이유 없이 계약을 체결 또는 이행(제42조제5항에 따른 계약이행능력심사를 위하여 제출한 하도급관리계획, 외주근로자 근로조건 이행계획에 관한 사항의 이행과 제72조 및 제72조의2에 따른 공동계약에 관한 사항의 이행을 포함한다)하지 아니하거나 입찰공고와 계약서에 명시된 계약의 주요조건(입찰공고와 계약서에 이행을 하지 아니하였을 경우 입찰참가자격 제한을 받을 수 있음을 명시한 경우에 한정한다)을 위반한 자’라고 규정하여 ‘계약을 이행하지 않은 자’와 ‘계약의 주요조건을 위반한 자’를 구별하는 것은 전자는 주된 계약의무 위반을, 후자는 부수적 계약의무 위반을 의미하는 것인데, 청구인이 이 사건 장비를 무상으로 교체하지 않은 것은 주된 계약의무위반은 아니므로 처분사유가 존재하지 않는다는 취지로 주장한다. 살피건대, 국가계약법 시행규칙 별표2에서 계약을 이행하지 아니한 자에 하자보수의무의 이행을 하지 아니한 자도 포함하는 것으로 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때 국가계약법 시행령 제76조제1항제2호가목에서 ‘정당한 이유 없이 계약을 이행하지 아니한 자’에는 계약을 전부 이행하지 아니한 자 뿐만 아니라 계약의 일부 또는 부수적 의무를 이행하지 아니한 자도 포함된다고 봄이 타당하다. 설령, 위 국가계약법 시행령 제76조제1항제2호가목에서 주된 계약의무 위반과 부수적 계약의무 위반을 나누어 규정하고 있다는 청구인의 주장을 인정하더라도, 이 사건 장비는 #세대 ○○○○종합정보망의 정상적인 운영을 위해 안정성과 성능이 반드시 보장되어야 하는 중요한 핵심 장비이고, 청구인이 주장하는 것처럼 이 사건 장비를 교체하는 것은 사실상 이 사건 용역을 처음부터 다시 진행하는 수준의 비용과 시간이 소요되어 그 교체가 매우 어려운 것으로 보이는바, 향후 이 사건 용역에서 ○○○이 이 사건 장비가 ‘단종’될 것에 대비하여 이를 무상교체할 것을 요구한 목적은 제품이 단종될 경우 용량증설과 기술지원 서비스가 제한되는 것을 예방 또는 대비하기 위함이라고 할 것이고, 따라서 이 사건 장비에 대한 교체의무는 이 사건 계약의 이행 여부에 직접적인 영향을 미친다고 보아야 하고, 이를 부수적 계약의무에 해당한다고 할 수도 없다. 따라서 이 부분 청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 3) 청구인은 이 사건 계약에서 ‘단종’은 생산 및 판매중단(EOM)을 의미하는 것이 아니라, 유지보수 및 지원서비스중단(EOS)을 의미하는 것이므로 현재 유지보수 및 지원서비스가 진행 중인 이 사건 장비의 교체의무가 없다는 취지로 주장한다. 살피건대, ‘단종’의 의미가 사전적으로 ‘특정 제품을 더는 생산하지 않음’이라고 비교적 명확하게 규정되어 있으므로 특별한 사유가 없는 한 문언 그대로 해석하는 것이 타당한 점, 제안요청서는 수요기관인 ○○○이 이 사건 용역의 목적달성을 위하여 사업자가 제안할 내용을 미리 요구하는 내용으로서 ○○○이 제안요청을 하게 된 취지가 ‘단종’의 해석 기준으로 가장 중요할 것인데, ○○○이 제안요청서에, ‘서버, 디스크 등 도입되는 H/W는 검수 후 1년 이내에 단종 될 경우 동일 제조사의 동일성능 이상의 신제품으로 무상교체하여야 한다’라고 규정한 취지는 단종될 경우 용량증설이 불가능하고 기술지원 서비스가 제한되어 이 사건 계약 시스템의 운영 및 관리 등에 차질이 발생할 가능성이 있음을 고려하여 단종 이후에 새로이 출시된 제품으로의 교체를 보장함으로써 안정적인 검수 및 관리 등이 이루어질 수 있도록 하기 위한 것으로서 납품·설치 후에도 시스템의 안정적인 운영에 필요한 교체, 확장, 수리, 업데이트 등의 지원을 최대한 오랫동안 유지하기 위한 것인 점 등을 종합적으로 고려할 때 이 사건 계약에서의 ‘단종’의 의미는 ‘생산 및 판매중단(EOM)’으로 보는 것이 타당하다. 한편, 청구인은 다시 ‘단종’을 ‘생산 및 판매중단(EOM)’으로 해석하면 청구인에게 일방적으로 부당한 결과를 초래하므로 위 내용은 ‘무효’라는 취지로 주장한다. 그러나 이 사건 계약에는 ‘공급되는 장비 및 부품이 생산 중단시에는 최소 3개월 전에 서면 통보’한다는 규정도 포함되어 있고, 이는 모두 청구인을 포함한 이 사건 공동수급체가 이를 수용하여 계약의 내용에 포함된 점, 공급장비의 단종 여부는 미리 생산업체에 문의하는 등의 방법으로 사전에 인지할 수 있다고 보이는 점, 이 사건 장비 중 스토리지의 경우 단종 사실이 해당 생산자의 홈페이지에도 공지되어 있었던 점 등의 사정을 종합적으로 고려하면 위 약정이 청구인에게 일방적으로 부당하여 무효라고 볼 수 없다. 따라서 이 부분 청구인의 주장 역시 받아들일 수 없다. 4) 다시 청구인은 계약불이행에 대한 정당한 이유가 있다는 취지로 주장한다. 살피건대, 입찰에 참가하는 업체로서는 마땅히 자신의 기술력은 물론 장비의 조달능력 등 모든 능력을 스스로 판단하여 응찰하고, 계약을 체결하여야 하며, 계약에 따라 일을 완성해야 할 책임과 불이행에 따른 위험은 청구인이 책임질 수 없는 불가항력적인 사유에 해당하지 않는 한 청구인이 부담해야 한다. 또한 이 사건 약정과 ‘공급되는 장비 및 부품이 생산 중단 시에는 최소 3개월 전에 서면 통보’해야 한다는 조건은 모두 청구인 등의 공동수급체가 이를 수용하여 계약의 내용으로 된 것이므로, 청구인에게 검수 후 1년 이내에 단종될 예정인지 또는 가능성이 있는지 여부를 확인하여 ‘단종’되지 않을 장비를 납품하고 만약 ‘단종’되는 제품을 납품할 경우 이를 무상으로 교체할 의무가 발생하는 것인바, 청구인은 이를 이행하지 않은 사실이 명백하고, 이를 이행하지 않은 것에 불가항력적인 사유가 있었다는 사정도 확인할 수 없으므로 이와 관련된 청구인의 주장 역시 받아들일 수 없다. 5) 또한 청구인은 ‘계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있는 자’에 해당하지 않는다는 취지로 주장한다. 살피건대, 위에서 살펴본 바와 같이 이 사건 공동수급체의 일원인 청구인은 스스로 판단하여 체결한 이 사건 계약의 내용을 정당한 이유 없이 이행하지 않았고, 이는 청구인이 치밀하게 준비하여 계약을 체결하지 않은 사유 등에 기인한 것으로 보이는바, 이러한 사정을 고려할 때 청구인은 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 해할 염려가 있거나 기타 입찰에 참가시키는 것이 부적법한 경우에 해당하고, 따라서 이 부분 청구인의 주장 역시 받아들일 수 없다. 6) 제재적 행정처분을 하는 경우 행정청으로서는 특별히 참작할 만한 사유가 있는 경우가 아니라면 제재적 행정처분의 기준에 따라야 할 의무가 있고(서울행정법원 2007. 12. 27. 선고 2007구합41437 판결 참조), 처분 기준에 따른 제재적 행정처분이 현저히 부당하다고 인정할 만한 사유가 없는 한 그 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 판단할 수 없는바(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946판결 참조), 청구인이 계약을 이행하지 않음에 따라 수요기관인 ○○○의 스토리지 증설 계획 등에 상당한 손해가 발생하였을 것으로 보이는 점, 피청구인이 청구인의 사정 등을 고려하여 이 사건 처분이 국가계약법 시행규칙에서 정하고 있는 최대한의 감경기준을 적용하여 제재 기간의 2분의 1인 3개월간 입찰참가자격을 제한하는 처분을 한 점 등을 고려할 때 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하였다고 볼 수 없다. 7) 위와 같은 점을 종합해보면, 청구인의 주장을 받아들일 수 없고, 달리 이 사건 처분이 잘못되었다고 볼 만한 사정도 없으므로, 피청구인의 이 사건 처분이 위법·부당하다고 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.