진주시 - 지방자치단체가 국유재산인 토지에 행정재산 용도의 건물을 축조하여 국가에 기부채납할 수 있는지(「공유재산 및 물품 관리법」 제19조 등 관련)

「국유재산법」 제2조제2호 및 제5조제1항에 따르면 “기부채납”이란 국가 외의 자가 부동산과 그 종물 등에 해당하는 재산의 소유권을 무상으로 국가에 이전하여 국가가 이를 취득하는 것을 말하고, 같은 법 제18조제1항제1호에 따르면 국가 외의 자는 국유재산에 건물, 교량 등 구조물과 그 밖의 영구시설물을 축조하지 못하나 기부를 조건으로 하는 경우에는 축조할 수 있으며, 같은 법 제13조제1항ㆍ제2항에서는 총괄청(기획재정부장관)이나 중앙관서의 장은 부동산과 그 종물 등의 재산을 국가에 기부하려는 자가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 받을 수 있는데, 기부에 조건이 붙은 경우에는 받아서는 아니 되나 행정재산으로 기부하는 재산에 대하여 기부자, 그 상속인, 그 밖의 포괄승계인에게 무상으로 사용허가하여 줄 것을 조건으로 그 재산을 기부하는 경우에는 기부에 조건이 붙은 것으로 보지 아니한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제8조제1항에서는 총괄청이나 중앙관서의 장은 기부할 재산의 표시, 기부할 재산의 가격 등을 적은 기부서와 소유권을 증명할 수 있는 서류를 받아야 하며, 필요한 경우 행정정보의 공동이용을 통하여 해당 재산의 등기부 등본 등을 확인하여야 한다고 규정하고 있습니다. 한편, 「공유재산 및 물품 관리법」 제2조제1호 및 제4조제1항에 따르면 “공유재산”이란 지방자치단체의 부담, 기부채납이나 법령에 따라 지방자치단체의 소유로 된 부동산과 그 종물 등의 재산을 말하고, 같은 법 제2조제6호에 따르면 “처분”이란 공유재산 및 물품의 매각, 교환, 양여, 신탁, 현물 출자 등의 방법으로 공유재산 및 물품의 소유권이 해당 지방자치단체 외의 자에게 이전되는 것을 말하며, 같은 법 제19조제1항제1호에서는 행정재산은 대부ㆍ매각ㆍ교환ㆍ양여ㆍ신탁 또는 대물변제하거나 출자의 목적으로 하지 못하고 사권을 설정하지 못하나, 행정재산의 용도와 성질을 유지하는 조건으로 대통령령으로 정하는 바에 따라 국가 또는 다른 지방자치단체에 양여하는 경우는 그러하지 아니하다고 규정하면서, 같은 법 시행령 제11조에서 이러한 경우로서 “다른 법령에 따라 해당 지방자치단체의 사무가 국가나 다른 지방자치단체로 이관됨에 따라 행정재산의 소유권이 변동되는 경우”(제1호) 또는 “기존 도로의 확장ㆍ축소로 인하여 「도로법」 제20조에 따른 도로 관리청 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제43조제3항에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 관리청이 지방자치단체 간에 변경되는 경우”(제2호)를 규정하고 있습니다. 여기서 지방자치단체가 「국유재산법」에 따라 국유재산인 토지에 행정재산 용도의 건물을 축조하여 등기하고 이를 무상으로 사용허가하여 줄 것을 조건으로 국가에 기부채납하는 것이 「공유재산 및 물품 관리법」 제19조제1항에 따른 행정재산의 양여 제한규정에도 불구하고 가능한지가 문제됩니다. 먼저, 「국유재산법」에 따라 기부채납하기 위하여 건물을 축조하는 경우라 하더라도, 일단 지방자치단체의 부담으로 행정재산 용도의 건물을 축조하여 등기하는 것이므로 해당 건물은 지방자치단체 소유의 행정재산에 해당하게 되어 「공유재산 및 물품 관리법」의 적용을 받게 되는 것은 분명하다 할 것이고, 「국유재산법」상 “기부채납”이 의미하는 “재산의 소유권을 무상으로 이전하는 것”이 「공유재산 및 물품 관리법」에서 규정하고 있는 “양여”에 해당하는 것 또한 분명해 보입니다. 다음으로, 종전에 공유재산에 관하여 규율하고 있던 구 「지방재정법」(2006. 1. 1. 법률 제7663호로 전부개정되기 전의 것을 말함) 제82조제1항제2호에서는 행정재산으로서의 성질을 유지할 것을 조건으로 국가 또는 다른 지방자치단체에의 양여는 허용한다고 규정하고 있었으나, 2005. 8. 4. 「공유재산 및 물품 관리법」이 제정되면서 「공유재산 및 물품 관리법 시행령」(2005. 12. 30. 대통령령 제19227호로 제정되어 2006. 1. 1. 시행 된 것을 말함) 제11조에 행정재산이 그 용도와 성질을 유지하는 조건으로 다른 법령에 따라 해당 지방자치단체의 사무가 국가 또는 다른 지방자치단체로 이관됨에 따라 행정재산의 소유권이 변동되는 경우에 한정하여 행정재산의 양여를 허용하는 규정이 신설되었고, 이후 도로의 확장ㆍ축소로 인하여 관리청이 지방자치단체 간에 변경되는 경우가 추가됨으로써 현행과 같은 규정 형식을 취하게 되었는데, 이러한 행정재산 양여 제한 규정의 연혁에 비추어 볼 때, 해당 규정은 지방자치단체의 재정 부실화 방지 등을 위하여 행정재산의 양여를 엄격하게 제한하는 데에 그 입법취지가 있는 것으로 보입니다. 그렇다면, 이 사안은 법령에 따라 지방자치단체의 사무가 국가로 이관되는 경우가 아니고, 도로의 확장ㆍ축소로 인하여 관리청이 지방자치단체 간에 변경되는 경우도 아니라는 것이 문언상 명백할 뿐만 아니라, 「공유재산 및 물품 관리법 시행령」 제19조의 입법취지를 고려해 보더라도 해당 법령에서 규정하고 있지 않은 사유로 행정재산을 양여하는 것은 허용되지 않는다고 보는 것이 타당할 것입니다. 따라서, 지방자치단체가 「국유재산법」에 따라 국유재산인 토지에 행정재산 용도의 건물을 축조하여 등기하고 이를 무상으로 사용허가하여 줄 것을 조건으로 국가에 기부채납하는 것은 「공유재 산 및 물품 관리법」 제19조제1항에 따른 행정재산의 양여 제한규정에 따라 가능하지 않다고 할 것입니다.